吳楊云

前不久，在一次企業(yè)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案的評(píng)審會(huì)上，就什么是生產(chǎn)安全事故，政府安監(jiān)部門、負(fù)有責(zé)任的有關(guān)部門、企業(yè)安全生產(chǎn)管理部門的職責(zé)界限是什么，引起了專家們的爭(zhēng)議。

被評(píng)審的企業(yè)是一家房地產(chǎn)開發(fā)公司，屬于工礦商貿(mào)行業(yè)。依據(jù)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照載明的經(jīng)營(yíng)范圍，企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)為房地產(chǎn)開發(fā)，商品房銷售；自有房屋的經(jīng)營(yíng)管理；室內(nèi)裝飾，具備三級(jí)開發(fā)資質(zhì)。下設(shè)綜合管理部、財(cái)務(wù)計(jì)劃部、工程管理部、項(xiàng)目發(fā)展部、營(yíng)銷部、項(xiàng)目管理部。另有控股子公司物業(yè)公司，現(xiàn)有人員64人，下設(shè)辦公室、客服部、工程部、保衛(wèi)部、保潔部。

該企業(yè)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案》危險(xiǎn)性分析闡明，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可能存在的事故風(fēng)險(xiǎn)種類及其危害程度共有九類：一是坍塌事故，主要有建筑施工場(chǎng)地基坑支護(hù)、建筑拆卸工程、房屋維修、材料裝卸、搬運(yùn)、儲(chǔ)存等生產(chǎn)場(chǎng)所，以及場(chǎng)地（包括圍墻）等。二是火災(zāi)事故，主要有辦公區(qū)、物業(yè)小區(qū)居民所用的廚房燃?xì)鉅t、地下天然氣管道等。三是爆炸事故，主要有食堂、民居廚房燃?xì)鉅t等生產(chǎn)、生活場(chǎng)所。四是高處墜落事故，主要發(fā)生在公司房地產(chǎn)開發(fā)、防水保溫保潔裝修工程、房屋維修工程的高處作業(yè)。五是道路交通事故，主要存在于因公出差、臨時(shí)性道路運(yùn)輸。六是機(jī)械傷害事故，主要發(fā)生在房地產(chǎn)開發(fā)建筑施工場(chǎng)地等使用機(jī)械設(shè)備進(jìn)行作業(yè)的場(chǎng)所。七是觸電傷害事故，主要發(fā)生在發(fā)電機(jī)房、配電室、線路敷設(shè)、建筑場(chǎng)地臨時(shí)用電作業(yè)場(chǎng)所及生活用電。八是電梯事故，主要發(fā)生在公司、物業(yè)小區(qū)宿舍電梯作業(yè)。九是其他事故，指可能造成人員受傷（包括重傷致殘、輕傷事故）的事故類型，有車輛傷害、燒燙傷害、登高作業(yè)傷害、觸電傷害、物體打擊傷害等。

專家們看了應(yīng)急預(yù)案事故分析后，提出了以下爭(zhēng)議：

爭(zhēng)議之一——房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)中可能存在的坍塌、物體打擊、高空墜落等三大類事故，是否屬于該企業(yè)安全生產(chǎn)管理的范圍？是屬于主體責(zé)任？還是監(jiān)管責(zé)任？

如建設(shè)單位不屬于建筑施工安全的責(zé)任主體，那么發(fā)生建筑生產(chǎn)安全事故后，應(yīng)急救援的主體就不應(yīng)屬于該企業(yè)。

既然救援主體不屬于該企業(yè)，那么房地產(chǎn)開發(fā)單位在自身建筑施工項(xiàng)目發(fā)生生產(chǎn)安全事故后，需要啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)嗎？

爭(zhēng)議之二——物業(yè)小區(qū)的火災(zāi)事故和物業(yè)小區(qū)范圍內(nèi)的天然氣管道、居民廚房燃?xì)庖蛐孤┌l(fā)生的火災(zāi)爆炸事故是否屬于企業(yè)生產(chǎn)安全事故。

爭(zhēng)議之三——物業(yè)小區(qū)的火災(zāi)事故和物業(yè)小區(qū)范圍內(nèi)的天然氣管道、居民廚房燃?xì)庖蛐孤┊a(chǎn)生的火災(zāi)爆炸事故，企業(yè)因公出差、臨時(shí)雇傭的運(yùn)輸車輛在道路上發(fā)生的交通事故，不屬于安全生產(chǎn)監(jiān)管局管轄范圍。

物業(yè)小區(qū)的火災(zāi)事故屬于公安消防部門監(jiān)管，居民小區(qū)天然氣管道、物業(yè)小區(qū)的天然氣用戶的安全監(jiān)管屬于城市住建部門監(jiān)管，企業(yè)機(jī)動(dòng)車輛道路交通事故屬于公安交通部門負(fù)責(zé)，均不屬于安全生產(chǎn)監(jiān)管局管轄范圍。企業(yè)如在道路上發(fā)生交通事故，其應(yīng)急處置、應(yīng)急救援由事發(fā)地交通部門負(fù)責(zé)，企業(yè)根本插不上手。

以上爭(zhēng)議可歸納為三大問題：一是生產(chǎn)安全事故界定問題；二是綜合監(jiān)管部門和負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的相關(guān)部門的責(zé)任界定問題；三是建筑項(xiàng)目建設(shè)單位與施工企業(yè)在項(xiàng)目安全生產(chǎn)管理方面的責(zé)任界定問題。

如何統(tǒng)一認(rèn)識(shí)？只有通過學(xué)習(xí)新《安全生產(chǎn)法》，與2016年7月1日起施行的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》來依法統(tǒng)一。

該企業(yè)的生產(chǎn)安全事故界定問題：根據(jù)新《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位的安全生產(chǎn)，適用本法；有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。也就是說，企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照載明的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)安全才屬于生產(chǎn)安全管理范圍。該企業(yè)另有控股子公司物業(yè)公司，其經(jīng)營(yíng)的物業(yè)小區(qū)的安全管理當(dāng)然也屬于生產(chǎn)安全管理范疇，其發(fā)生的火災(zāi)，天然氣管道、居民用戶的天然氣泄漏等事故，均屬于生產(chǎn)安全事故。

該企業(yè)物業(yè)小區(qū)天然氣使用安全問題、道路交通安全問題涉及綜合監(jiān)管與相關(guān)部門的監(jiān)管。國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理實(shí)行的是，政府領(lǐng)導(dǎo)，部門監(jiān)管，企業(yè)負(fù)責(zé)，社會(huì)監(jiān)督管理體制。地方各級(jí)政府安全監(jiān)管部門對(duì)安全生產(chǎn)實(shí)行的是綜合監(jiān)管，承擔(dān)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管責(zé)任，依法行使綜合監(jiān)管職權(quán)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查有關(guān)部門和人民政府安全生產(chǎn)工作，監(jiān)督考核并通報(bào)安全生產(chǎn)控制指標(biāo)執(zhí)行情況，監(jiān)督事故查處和責(zé)任追究落實(shí)情況。總之，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)綜合監(jiān)管，負(fù)有責(zé)任的相關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理，其實(shí)質(zhì)實(shí)行的是專業(yè)管理或行業(yè)管理。如交通部門主管交通安全，住建部門主管建筑安全和城鎮(zhèn)天然氣安全管理，公安消防主管本轄區(qū)內(nèi)消防安全等。

房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)當(dāng)中安全生產(chǎn)責(zé)任主體界定問題：根據(jù)《建筑法》規(guī)定，施工企業(yè)是建筑生產(chǎn)過程中安全生產(chǎn)的責(zé)任主體。建筑施工企業(yè)必須依法加強(qiáng)對(duì)建筑安全生產(chǎn)的管理，執(zhí)行安全生產(chǎn)責(zé)任制度，采取有效措施，防止傷亡和其他安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。建筑施工企業(yè)的法定代表人對(duì)本企業(yè)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。

《建筑法》還規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向建筑施工企業(yè)提供與施工現(xiàn)場(chǎng)相關(guān)的地下管線資料”“有下列情形之一的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理申請(qǐng)批準(zhǔn)手續(xù)：（一）需要臨時(shí)占用規(guī)劃批準(zhǔn)范圍以外場(chǎng)地的；（二）可能損壞道路、管線、電力、郵電通訊等公共設(shè)施的；（三）需要臨時(shí)停水、停電、中斷道路交通的；（四）需要進(jìn)行爆破作業(yè)的；（五）法律、法規(guī)規(guī)定需要辦理報(bào)批手續(xù)的其他情形?！?/p>

另外，根據(jù)新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產(chǎn)管理協(xié)議，約定各自的安全生產(chǎn)職責(zé)，對(duì)承包單位的安全生產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)組織編制和實(shí)施本單位的應(yīng)急預(yù)案，并對(duì)應(yīng)急預(yù)案的真實(shí)性和實(shí)用性負(fù)責(zé)；各分管負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工落實(shí)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的職責(zé)。

經(jīng)過學(xué)習(xí)討論，大家認(rèn)為，建設(shè)單位在建筑施工安全生產(chǎn)方面不是安全生產(chǎn)責(zé)任主體，而建筑施工單位才是安全生產(chǎn)責(zé)任主體。發(fā)生建筑施工生產(chǎn)安全事故后，建設(shè)單位應(yīng)派出有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和救援小組協(xié)助施工企業(yè)救援，必要時(shí)啟動(dòng)該企業(yè)一級(jí)響應(yīng)，全力以赴協(xié)助施工企業(yè)進(jìn)行事故搶險(xiǎn)救援工作。

總之，生產(chǎn)安全不應(yīng)以廠房為界，其真正的含義是企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照載明的所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的安全工作，并包括其輔助生產(chǎn)活動(dòng)。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管就是統(tǒng)籌監(jiān)管，就是對(duì)該企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的消防安全、交通安全、生產(chǎn)工藝安全、生產(chǎn)裝備安全、人員安全、工程質(zhì)量安全的綜合監(jiān)督管理，并指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查企業(yè)有關(guān)部門安全生產(chǎn)工作，監(jiān)督考核并通報(bào)安全生產(chǎn)控制指標(biāo)執(zhí)行情況，監(jiān)督事故查處和責(zé)任追究落實(shí)情況。

學(xué)習(xí)貫徹新《安全生產(chǎn)法》與《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，正確界定政府安監(jiān)部門、負(fù)有責(zé)任的有關(guān)部門、企業(yè)安全生產(chǎn)管理部門三方職責(zé)，明確責(zé)任范圍，可進(jìn)一步促進(jìn)安全生產(chǎn)監(jiān)管全覆蓋、無遺漏，抓要害、列重點(diǎn)；進(jìn)一步明確綜合監(jiān)管就是統(tǒng)籌監(jiān)管；進(jìn)一步推動(dòng)三方主體責(zé)任的落實(shí)，使所有的安全生產(chǎn)工作實(shí)行歸口管理，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，部門監(jiān)督，分級(jí)管理，層層負(fù)責(zé)。

編輯 邊 安