城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)涵

李文學(xué)

討論國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略問題，首先應(yīng)從農(nóng)村情況起題。因為在經(jīng)濟(jì)與社會二元治理體制下，城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步之間嚴(yán)重存在著不平等、不平衡、不平行的問題。主張城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，戰(zhàn)略構(gòu)想就是徹底否定城鄉(xiāng)分割的二元治理體制，給廣大農(nóng)村創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會，給廣大農(nóng)民開辟新的生存與發(fā)展的選擇空間。

城鄉(xiāng)一體化的基本特征是：城鄉(xiāng)融合、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、均衡發(fā)展；核心標(biāo)志是：權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平。根據(jù)中央十八屆三中全會的《決定》精神，我認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵是：城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、要素市場和社會管理六個方面的一體化。

城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化

習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出：“考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。包括京滬津渝四大直轄市在內(nèi)的全國666個城市，其規(guī)劃的傾向性問題有四個：

第一，指導(dǎo)規(guī)劃的理念需要更新。首先確立，在黨的十八屆五中全會上習(xí)近平總書記講的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，理所當(dāng)然地就是城鄉(xiāng)規(guī)劃的理念，這也是城鄉(xiāng)規(guī)劃是否科學(xué)合理的檢驗標(biāo)準(zhǔn)。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)摒棄六種不正確的理念：圖紙抄襲，千城一面；見縫插針，蠶食綠地；主干道寬擴(kuò)，微循環(huán)閉塞；貪大求洋，失掉風(fēng)格；只管單體，忽視配套；經(jīng)濟(jì)至上，影響協(xié)調(diào)。

第二，規(guī)劃上的城與鄉(xiāng)需要連接。在一些城市規(guī)劃中，重城輕鄉(xiāng)的問題明顯，特別是一些地方根本就沒有鄉(xiāng)村規(guī)劃。適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，必須補(bǔ)齊鄉(xiāng)村規(guī)劃這個短板，變城市的單項規(guī)劃為城鄉(xiāng)融合的配套規(guī)劃，使城鎮(zhèn)突顯集約和功能特色，使鄉(xiāng)村引入現(xiàn)代的生產(chǎn)生活元素，并且能夠保留鄉(xiāng)愁。

第三，城市規(guī)劃需要去功能。中國城市特別是大城市的規(guī)劃，突出的問題是城市功能多而全，城與城之間功能雷同，發(fā)展優(yōu)勢淡化，自我風(fēng)格和特色消失。比如：都想把城市打造成文化中心、經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、會展中心和國際交流中心等等。規(guī)劃中列出一系列所謂的中心，既不科學(xué)，也辦不到。美國汽車城底特律的衰敗，不是城市汽車產(chǎn)業(yè)一枝獨大的過錯，而是因為美國的汽車工業(yè)技術(shù)沒有創(chuàng)新，落后于德國、日本。與美國汽車城底特律的命運相反，德國的汽車城斯圖加特的經(jīng)濟(jì)和社會就發(fā)展得很好。

第四，規(guī)劃與管理需要無縫對接。規(guī)劃一經(jīng)人大批準(zhǔn)，具有法律的強(qiáng)制性，不要輕易變動。如果必須變，要經(jīng)法律程序。不能再搞張書記來了栽一行樹，李市長上任又砍樹修一條路。一個城市，路、水、氣、電、網(wǎng)等工程設(shè)施，一定要統(tǒng)籌規(guī)劃、相互照應(yīng)，應(yīng)從規(guī)劃和管理兩個手段結(jié)合上解決“拉鏈馬路”的問題，避免一條路各部門都去挖?！袄滖R路”的問題，看似是個小問題，但是，它給城市管理和人們生活帶來的后果不可小覷。能否解決好這個問題，是對城市執(zhí)政者統(tǒng)籌能力的有效檢驗。城市管理應(yīng)向城市服務(wù)轉(zhuǎn)變，拆遷要依法，不能靠暴力；解決小商小販問題功夫應(yīng)下到疏解源頭，不可單一靠現(xiàn)場整治；城市的外立面應(yīng)降低商業(yè)濃度，創(chuàng)造城為人建而不是為商建的環(huán)境，還居民一個舒適和寧靜。

這些問題，不能說明我們能力不行，因為我們用30年走過了發(fā)達(dá)國家50年甚至是70年所走過的路。改革開放30多年來，中國城市規(guī)劃和建設(shè)成就巨大，經(jīng)驗頗多，值得認(rèn)真總結(jié)。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化

在“十三五”以及未來的“十四五”期間，主基調(diào)都應(yīng)該是穩(wěn)固第一產(chǎn)業(yè)，調(diào)整第二產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，并且要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

所謂穩(wěn)固一產(chǎn)，核心是穩(wěn)固現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的產(chǎn)量和質(zhì)量。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，農(nóng)業(yè)在GDP中的比重還會有所下降。目前我國農(nóng)業(yè)GDP占整個GDP的比重，已經(jīng)從2010年的9.5%下降到2015年的9.0%。同我國農(nóng)業(yè)條件相似的印度，2013年的同類指標(biāo)為14.9%。不論農(nóng)業(yè)GDP怎么下降，國民的吃飯問題，永遠(yuǎn)是第一位的。

所謂調(diào)整二產(chǎn)，核心是在壓縮落后的高耗能、高污染產(chǎn)能的同時，進(jìn)行制造業(yè)的升級改造，大力發(fā)展以高科技為標(biāo)志的節(jié)能環(huán)保的新興產(chǎn)業(yè)，將制造大國改造成為智造強(qiáng)國和創(chuàng)新大國。

所謂大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，是要適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，補(bǔ)齊城鄉(xiāng)為生產(chǎn)生活服務(wù)的短板。

國際社會發(fā)展實踐已經(jīng)證明，城市化進(jìn)程與服務(wù)業(yè)的相關(guān)性高于與工業(yè)化的相關(guān)性。美國1870年至1970年的一百年，城市化與工業(yè)的相關(guān)系數(shù)為0.605，城市化與服務(wù)業(yè)的相關(guān)系數(shù)為0.970；日本1920年至1979年近60年間，城市化與工業(yè)的相關(guān)系數(shù)為0.861，城市化與服務(wù)業(yè)的相關(guān)系數(shù)為0.929。這樣的分析說明，在城市化加速進(jìn)程中，必須有服務(wù)業(yè)的相關(guān)跟進(jìn)和匹配。只有得到服務(wù)業(yè)的支撐，城市化才能持續(xù)、健康地發(fā)展。

在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，一定要堅持生態(tài)環(huán)保一票否決制，做到經(jīng)濟(jì)效益服從于生態(tài)效益，服務(wù)于社會效益。因為經(jīng)濟(jì)效益算的是財富賬，生態(tài)效益算的是人類健康和生命賬，社會效益算的是社會穩(wěn)定和國民的幸福賬。這樣的情況一擺開，孰重孰輕就一目了然了。

基礎(chǔ)設(shè)施一體化

目前在城與鄉(xiāng)的差距上，不但軟環(huán)境表現(xiàn)得明顯，在鄉(xiāng)村道路、供水、供電、網(wǎng)絡(luò)、通訊、環(huán)衛(wèi)等硬件設(shè)施上，差距更為突出。

基礎(chǔ)設(shè)施一體化，有兩個著力點。一個是從現(xiàn)在開始，所有能涉及到農(nóng)村的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目都應(yīng)城鄉(xiāng)聯(lián)動，進(jìn)行“一盤棋”布局；另一個是盡可能地填平補(bǔ)齊多年累積的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施欠賬，打通城市到鄉(xiāng)村的最后“一公里”。

“十三五”期間，重點是解決農(nóng)村人口安全飲水，無電村都通上電，提高手機(jī)信號覆蓋能力和網(wǎng)速；疏通道路，省道到鄉(xiāng)，縣道到村，硬化路面到田頭。通過硬件的改善，創(chuàng)造城鄉(xiāng)無差別的生產(chǎn)生活條件，讓鄉(xiāng)村居民同城里人一樣享受到現(xiàn)代化的成果。

公共服務(wù)一體化

與城市相比較，鄉(xiāng)村的教育、醫(yī)療、保健、養(yǎng)老、職業(yè)技能培訓(xùn)等公共服務(wù)水平，至少有20年的差距。如何逐年縮小差距，以致最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)同質(zhì)等量的公共服務(wù)，出路就在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公共服務(wù)的一體化發(fā)展。

中央政府在物質(zhì)的配置上，應(yīng)該首先轉(zhuǎn)變“保城市”的觀念，把改善農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施，提高農(nóng)村社區(qū)服務(wù)水平作為工作重點，特別應(yīng)該把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農(nóng)村去做出傾斜性安排。只有健康，才有小康。全民小康的難點在農(nóng)村，重點是貧困落后地區(qū)，有權(quán)威部門介紹，在全國建賬立卡的1000多萬貧困戶中，有42%是因病致貧和因病返貧。如果能做到有病得醫(yī)，扶貧攻堅任務(wù)就完成了一大半。

增強(qiáng)農(nóng)村的公共服務(wù)能力，實質(zhì)是個增加投入問題。應(yīng)十分注意利用市場手段解決投入不足的問題，擴(kuò)大社會公共服務(wù)的企業(yè)投資許可范圍，集全社會的力量興辦服務(wù)產(chǎn)業(yè)。應(yīng)培育和大力發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，對于一些政府服務(wù)未及的公共服務(wù)項目，交由社會組織來辦。同時，應(yīng)支持鼓勵發(fā)展志愿服務(wù)組織，并且引導(dǎo)向農(nóng)村延伸。政府在盡可能增加公共服務(wù)投入的同時，也應(yīng)繼續(xù)簡化辦事手續(xù)，改善服務(wù)程序，提高服務(wù)質(zhì)量。

要素市場一體化

一個社會，貧富差距拉大的主要原因有兩個：一個是資本收益大于勞動收入；另一個是市場的不公平競爭。要素市場一體化，能創(chuàng)造公平市場環(huán)境。

要素市場一體化的核心內(nèi)容，是遵循平等交換法則，消除不利于要素在城鄉(xiāng)之間全區(qū)域流動的政策性阻礙。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，包括土地、資金、技術(shù)、人才等在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素，其趨利性、聚集性無法改變。但是，在市場失靈的情況下，政府應(yīng)有所作為，利用行政手段、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和激勵辦法，盡可能地矯正要素的親城遠(yuǎn)鄉(xiāng)、嫌貧愛富。

新中國成立60多年來，中國農(nóng)民對城市的貢獻(xiàn)主要有三個方面：一是通過統(tǒng)購統(tǒng)銷和低價調(diào)撥農(nóng)產(chǎn)品，基本保障了國民的吃飯問題；二是計劃經(jīng)濟(jì)時期的工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，農(nóng)民向城市貢獻(xiàn)了1.2萬億元的原始積累；三是進(jìn)入本世紀(jì)以來，在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民對城市廉價征地的貢獻(xiàn)，這個數(shù)字可能大于工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差的貢獻(xiàn)。

當(dāng)務(wù)之急是按照中央規(guī)定確保農(nóng)民對集體建設(shè)用地、承包地和宅基地的用益物權(quán)，徹底打破固守多年的城鄉(xiāng)分治的土地市場管控體系，真正做到同地同權(quán)、同質(zhì)同價，依法保障農(nóng)民所擁有的財產(chǎn)收益。

同時，應(yīng)抓緊建立城鄉(xiāng)一體的土地等產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)公平、公正、規(guī)范運行。

社會管理一體化

破除城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，難點是社會管理制度的改革。應(yīng)消除多年形成的城鄉(xiāng)分治思維慣性的影響，在“凡國民皆平等”的原則指導(dǎo)下，對已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)分治政策進(jìn)行全面清理。重點是徹底改革戶籍制度，取消與戶籍制度掛鉤的派生性政策。取消農(nóng)民工的稱謂，對進(jìn)城農(nóng)民由身份管理轉(zhuǎn)向就業(yè)管理。矯正附加在就業(yè)上的歧視條件，編內(nèi)與編外一視同仁，改革勞動派遣制度，減少證明手續(xù)，統(tǒng)籌農(nóng)村進(jìn)城人員子女教育，改善養(yǎng)老保險的接續(xù)和轉(zhuǎn)移，為進(jìn)城人員創(chuàng)造進(jìn)得來、住得下、融得進(jìn)、能就業(yè)的良好社會環(huán)境，用優(yōu)質(zhì)的城市化促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。應(yīng)按照中央全會精神，逐步將政策規(guī)定上升到法律法規(guī)和規(guī)章層次，將城鄉(xiāng)一體化引上依法發(fā)展的軌道上來。

結(jié)語

我們所追求的城鄉(xiāng)一體化，是建立在優(yōu)良的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)之上的一體化。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所出現(xiàn)的新情況需要研究，新問題需要解決；對城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨向應(yīng)該看清楚，并且需要審時度勢，準(zhǔn)確把握，理性處理。

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程可能放慢。改革開放以來特別是進(jìn)入本世紀(jì)以來，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的時期，也是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)計算，1978年至2015年，中國城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到7.7億人，增長了3.5倍，年均增長1600萬人，城鎮(zhèn)化率以年均1個百分點的速度增長。2015年，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到56.1%。世界城市化進(jìn)程的經(jīng)驗說明，城市化在30%-60%的時段，是城市化發(fā)展的黃金時段，60%以上將進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段。在未來的20年或更長時間，中國的城鎮(zhèn)化將進(jìn)入緩慢發(fā)展階段，以至于最終城鎮(zhèn)化率指標(biāo)失去意義。其實，城鎮(zhèn)化率并不是越高越好。世界上城鎮(zhèn)化率最高的國家，并不是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家。如果出現(xiàn)兩極分化嚴(yán)重，貧困率和失業(yè)率居高不下，住房緊張，貧民窟圍城，教育和醫(yī)療保障能力低下等情況，是有問題的城鎮(zhèn)化。前車之鑒，中國應(yīng)當(dāng)戒之。

消化城鎮(zhèn)化泡沫尚待時日。從嚴(yán)格意義上說，將56.1%的常住人口權(quán)作中國的城鎮(zhèn)化率，是有很大誤差的。因為同期城鎮(zhèn)戶籍人口為39.9%，二者相差16.2個百分點，這個百分點所對應(yīng)的絕對值為2.22億人口，相當(dāng)于歐洲的德國、法國和意大利三個大國人口的總和。如果近十年中將這個龐大的人口“泡沫”解決了，將是一件很了不起的事情。由此可見，中國城鎮(zhèn)化的道路仍然很長，任務(wù)仍然很重。當(dāng)然，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，盡快廢除城鄉(xiāng)分割的二元社會治理體制，把政策調(diào)整好了，許多現(xiàn)在看是很難的問題可能就迎刃而解了，城鎮(zhèn)化率的數(shù)字可能就無所謂了。

城鄉(xiāng)可能出現(xiàn)逆向融合。有鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的遷徙，才有城鎮(zhèn)化。鄉(xiāng)村人口為什么向往城市？為什么愿意進(jìn)城？因為城市有廣闊的就業(yè)空間、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)業(yè)資源、較高的收入水平、豐富的文化生活和政策性社會保障。大量的農(nóng)村人口自發(fā)地在極短的時間中涌入城市，對城市公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施形成了很大的壓力，況且這一系列問題不是短期內(nèi)就可解決的。當(dāng)城鄉(xiāng)差距縮小到微不足道時，城鎮(zhèn)的風(fēng)光將不復(fù)存在，人們開始追求鄉(xiāng)村的自然、優(yōu)美、怡靜的田園風(fēng)光，城鎮(zhèn)人口將面向鄉(xiāng)村“勝利大逃走”，城與鄉(xiāng)的逆向融合就不可避免地出現(xiàn)了。