反洗錢在“治裸”中的作用

【摘要】貪腐裸官的配偶和子女移民境外，同時贓款通過洗錢轉(zhuǎn)移到境外，以規(guī)避反腐敗調(diào)查和財產(chǎn)申報，并為日后案發(fā)跑路作準備?？梢钥闯觯愎俚呢澑袨榕c洗錢活動聯(lián)系得越來越緊密。洗錢保護貪腐，貪腐推動洗錢的蔓延。因此，在治理裸官的工作中，必須加強反洗錢工作。本文主要闡述了裸官洗錢的途徑和危害，反洗錢在“治裸”中的作用及其不足之處，并提出相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】裸官 腐敗 跨境洗錢 反洗錢

一、裸官洗錢及其危害

（一）裸官與洗錢的關(guān)系

裸官是指“配偶已移居國（境）外、或者沒有配偶，子女均已移居國（境）外的國家工作人員”{1}。主要包括政府官員、金融行業(yè)高管、國企高管、中資駐外機構(gòu)負責人等。裸官不一定是腐敗分子，但裸官的腐敗更加猖狂。

貪腐裸官的配偶和子女移居境外，贓款通過洗錢轉(zhuǎn)移到境外，以規(guī)避反腐敗調(diào)查和財產(chǎn)申報，并為日后案發(fā)跑路作準備?？梢钥闯?，裸官的貪腐行為與洗錢活動聯(lián)系得越來越緊密。洗錢保護貪腐，貪腐推動洗錢的蔓延。一定程度上講，貪腐裸官如果不能將贓款轉(zhuǎn)移到境外，就不太會將配偶和子女轉(zhuǎn)移出去，因為要在國外過上體面生活尤其是不勞而獲的奢侈生活，是需要高昂成本的，投資移民更是需要巨額資金。因此，在治理裸官的工作中，必須加強反洗錢工作。

（二）裸官跨境洗錢的主要途徑

1.現(xiàn)金走私。裸官在行李中夾帶現(xiàn)金直接攜帶出境，這種方式可轉(zhuǎn)移的金額較少，風險也比較大；有些雇傭?qū)ｉT跑腿的“水客”走私現(xiàn)金，偷運過境后再兌換成外幣。這種“螞蟻搬家”的方式雖然比較麻煩，成本較高，但是風險較小，難以追查。

2.地下錢莊。地下錢莊在境內(nèi)外均有機構(gòu)，其境外分支中存有外幣資金，裸官把人民幣交給地下錢莊的境內(nèi)分支，其境外分支就在扣除手續(xù)費后，按約定匯率將外幣轉(zhuǎn)給裸官或其妻兒在境外的賬戶。地下錢莊利用賬面“對沖”平衡境內(nèi)外兩地資金，人民幣與外匯的兌換和匯付不以直接匯兌的方式完成，而以間接的方式進行，人民幣不必流出境外，外匯也不必流入境內(nèi)，即在無實際跨境資金流動的情況下實現(xiàn)資金的跨境轉(zhuǎn)移。

3.海外投資。使用這種方法轉(zhuǎn)移資金的大多為國企高管。國企以正常海外投資的形式，將資金以合法的形式轉(zhuǎn)往境外，但在境外被非法占有或挪作他用。

4.信用卡境外大額消費或提現(xiàn)。目前我國對信用卡境外支付沒有嚴格的外匯限制。銀行對信用卡沒有累計消費或提現(xiàn)的限制，只需持卡人在信用額度內(nèi)消費或提現(xiàn)且按時還款即可。這就為其利用信用卡將資金轉(zhuǎn)移到境外提供了可乘之機。

5.利用離岸金融中心。離岸金融中心如開曼群島、巴哈馬群島、英屬維爾京群島等具有保密性高、無外匯管制等特點。這些特點很容易被腐敗分子所利用。腐敗分子往往先注冊一家離岸空殼公司，再在國內(nèi)以親友的名義注冊一家空殼公司，通過離岸空殼公司與國內(nèi)空殼公司簽署虛假貿(mào)易合同，從而將資金以貿(mào)易款的名義匯往離岸金融中心。從近年來的腐敗案例看，離岸金融中心已成為貪腐資金重要的轉(zhuǎn)移和運作平臺。

6.境外特定關(guān)系人。“特定關(guān)系人”是指“與國家工作人員有近親屬、情婦（夫）以及其他共同利益關(guān)系的人”{2}。裸官的配偶和子女都已定居境外，境內(nèi)的裸官可以通過配偶和子女以合法手續(xù)攜帶或匯出資金；同時，配偶和子女利用其境外身份在境外成立公司，然后以投資形式在中國開立企業(yè)，通過關(guān)聯(lián)交易等形式轉(zhuǎn)移贓款。

（三）裸官洗錢的危害

1.影響黨和政府的公信力。裸官的行為反映了他們對國家的不忠誠，也反映出他們從未打算與自己的百姓患難與共，而是隨時準備跑路?！耙涣＠鲜笫簤牧艘诲仠?，占公職人員極少比例的裸官，以他們的貪腐行為破壞了公平正義，在百姓看來是典型的“身在曹營心在漢”，難以贏得百姓的信任，嚴重破壞了國家的凝聚力，嚴重影響了黨和政府的公信力。

2.造成國家巨額經(jīng)濟損失。近年來，裸官攜款外逃的金額越來越大，涉案金額幾乎都是上億元人民幣，對我國的經(jīng)濟發(fā)展造成了巨大的損害。同時裸官向境外大量轉(zhuǎn)移資金，會造成資金的異常流動，擾亂金融市場，干擾國家的宏觀調(diào)控，也會加劇金融風險，沖擊社會和金融穩(wěn)定。

3.危害國家安全，敗壞我國國際形象。很多裸官在國內(nèi)擁有一定的權(quán)力，有的還掌握一些國家機密{3}。逃往境外后，為了避免自己被遣返回國接受制裁，便會尋求境外有關(guān)勢力的保護，甚至不惜出賣國家機密，這將嚴重危害到我們的國家安全。同時大量的裸官外逃和跨境洗錢，極大的敗壞了我國的國際形象和聲譽。

二、反洗錢在“治裸”中的作用機制

（一）反洗錢是裸官贓款外逃的“防火墻”

貪腐裸官追求的是贓款的轉(zhuǎn)移。根據(jù)這個特性，充分發(fā)揮反洗錢的作用，將裸官轉(zhuǎn)移贓款出境的通道堵死，不僅可以消滅裸官貪腐的動機，也可以有效阻止貪腐裸官外逃。

我國《反洗錢法》規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)設立的金融機構(gòu)和按照規(guī)定應當履行反洗錢義務的特定非金融機構(gòu)，應當依法采取預防、監(jiān)控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務”{4}。裸官轉(zhuǎn)移贓款絕大部分依托金融體系（包括正規(guī)金融和地下錢莊）完成，而當前金融機構(gòu)客戶身份識別的高效履行有助于將每筆金融交易具體到每一個自然人和法人，進而迅速發(fā)現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移的實際受益人，使得裸官無所遁形；客戶身份資料和交易記錄保存的高效履行，可將裸官贓款轉(zhuǎn)移軌跡，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粭l條清晰的交易記錄，為偵查、起訴及時提供可追蹤線索，為貪腐金額的認定提供充足證據(jù)支撐。依托完善的反洗錢監(jiān)測分析體系，建立大額交易和可疑交易報告制度，能第一時間發(fā)現(xiàn)裸官贓款轉(zhuǎn)移線索，為反腐敗工作提供第一手情報信息。更為重要的是，可將裸官贓款的轉(zhuǎn)移暴露在陽光之下，給裸官的心理帶來極大震懾，使其在貪污犯罪時有極大的后顧之憂，為不敢腐的懲戒機制的建設完善提供了強大支撐。

當前，支付結(jié)算手段不斷發(fā)展創(chuàng)新，資金的跨境流動變得越來越方便和迅速，贓款一旦通過洗錢轉(zhuǎn)至境外，就很難被追蹤和追回。我國《反洗錢法》規(guī)定“客戶要求將調(diào)查所涉及的賬戶資金轉(zhuǎn)往境外的，經(jīng)國務院反洗錢行政主管部門負責人批準，可以采取臨時凍結(jié)措施”{5}，在緊急情況下有效阻止贓款轉(zhuǎn)移。

同時，人民銀行與公安部等其他部門保持密切溝通與協(xié)作，聯(lián)合開展打擊利用地下錢莊和離岸公司向境外轉(zhuǎn)移贓款的跨境洗錢行動，重點針對地下錢莊違法犯罪活動，利用離岸公司賬戶（OSA）、非居民賬戶（NRA）等協(xié)助他人跨境轉(zhuǎn)移贓款等，有效切斷了裸官向境外轉(zhuǎn)移贓款的主要途徑。

（二）反洗錢是打擊裸官腐敗和追回贓款的重要途徑

裸官現(xiàn)象在我國早已暗中流行。當官的時候，將配偶和子女全部移民境外，這樣既能在國內(nèi)“安心”的撈錢，又便于將贓款轉(zhuǎn)移出境，一旦腐敗行為暴露，隨時腳底抹油。即使不慎“翻船”，又沒能成功出逃，一人“受過”，卻能保得家人在境外安全富足，抱著“一人坐牢，家人幸福；腐敗我一個，幸福幾代人”的冒險心理。有的時候，貪腐裸官雖然被撤銷了職務，也接受了刑事處罰，但執(zhí)法機關(guān)收繳的贓款卻少得可憐，因為贓款都已經(jīng)轉(zhuǎn)移到境外了，妻兒在境外過著逍遙富足的生活，而刑滿出獄之后的裸官去國外與妻兒團聚，依然“土豪”一個。這樣不僅直接助長了裸官想腐敗、敢腐敗的動機，也間接的破壞了執(zhí)法部門在群眾心目中的形象和威信。因此，追回境外贓款不僅是貪腐裸官量罪定刑的重要依據(jù)，也是切斷其貪腐思想的重要途徑?！爸呜澅禺攰Z其財”，要讓每一個腐敗分子既失前途，又失“錢途”。

1.國內(nèi)外反洗錢立法是打擊裸官腐敗和跨境洗錢的法律保障。《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定“各締約國均應當至少將其根據(jù)本公約確立的各類犯罪列為上游犯罪”{6}，要求各締約國將公約規(guī)定的貪污賄賂等九種腐敗犯罪列為洗錢罪的上游犯罪。2006年，我國頒布的《反洗錢法》明確規(guī)定了貪污賄賂罪為洗錢罪的七種上游犯罪之一，為打擊腐敗犯罪的洗錢活動提供了法律依據(jù)。2009年，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理洗錢等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，為依法處理洗錢犯罪案件提供了司法認定和程序適用依據(jù){7}。2013年第二次修正的《刑事訴訟法》，增設“違法所得沒收特別程序”，這是中國國內(nèi)法與《聯(lián)合國反腐敗公約》銜接的具體立法措施。

2.反洗錢國際合作機制是打擊裸官贓款外逃和追回資產(chǎn)的制度保障。近些年來，我國裸官跨境轉(zhuǎn)移贓款現(xiàn)象日趨嚴重，不但加大了打擊難度，還大大增加了司法成本。同時，世界各國也逐漸認識到，打擊跨國洗錢活動依靠單個國家的力量是遠遠不夠的，必須加強反洗錢的國際合作。

《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定“締約國應當相互合作，以預防和打擊根據(jù)本公約確立的犯罪而產(chǎn)生所得的轉(zhuǎn)移，并推廣追回這類所得的方式方法”{8}。同時，各國金融情報中心自愿組織成立了埃格蒙特集團，旨在加強各國反洗錢信息交流、情報分享、可疑交易線索移交等合作，有效開拓了反洗錢國際信息交流渠道{9}。

我國作為《聯(lián)合國反腐敗公約》的締約國，積極參與反洗錢國際合作框架內(nèi)的國際司法、執(zhí)法合作。在平等互惠原則的基礎上，與多個國家和地區(qū)簽訂了反洗錢信息交換合作備忘錄，在反洗錢情報的收集、利用和分析方面進行合作{10}。2015年12月15日，中美簽署了《關(guān)于反洗錢和反恐怖融資信息合作交流諒解備忘錄》，進一步提升了雙邊反洗錢合作水平。這有利于中美兩國在未來簽署引渡條例，彼此更方便地將逃到對方的犯罪分子繩之以法，而不是成為他們的避風港。

為協(xié)調(diào)復雜的國際追逃追贓工作，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組在2014年設立了國際追逃追贓辦公室，建立起了集中統(tǒng)一、順暢高效的國際追逃追贓工作協(xié)調(diào)運作機制{11}。2015年4月啟動針對外逃腐敗分子的“天網(wǎng)”行動，聯(lián)合公安部、最高檢、人民銀行等單位，“抓捕一批腐敗分子，清理一批違規(guī)證照，打擊一批地下錢莊，追繳一批涉案資產(chǎn)，勸返一批外逃人員”{12}。自“天網(wǎng)”行動開展以來，共追回外逃人員1000多名、追回贓款30多億元，其中黨員和國家工作人員200余人，首次實現(xiàn)追回人數(shù)超過新增外逃人數(shù)。

三、跨境洗錢監(jiān)管存在的問題

首先，F(xiàn)ATF在2012年新修訂的《四十項建議》第六項中建議“對政治公眾人物（Politically Exposed Persons）而言，除履行常規(guī)的盡職調(diào)查措施外，金融機構(gòu)還應有適當?shù)娘L險管理系統(tǒng)以判斷客戶是否屬政治公眾人物；在與這類客戶建立業(yè)務關(guān)系時應獲得高級管理層批準；采取合理措施確定其財產(chǎn)和資金的來源并對業(yè)務關(guān)系持續(xù)加強監(jiān)控”。我國反洗錢系統(tǒng)和金融監(jiān)管機構(gòu)尚未有政治公眾人物識別的系統(tǒng)和名單，這使得可疑交易報告無法識別裸官的身份，大量裸官跨境洗錢未被有效識別。

其次，我國現(xiàn)行反洗錢規(guī)則中的可疑交易報告制度難以滿足現(xiàn)實需求。目前我國絕大部分金融機構(gòu)仍是以法定異常交易為標準的可疑交易報告制度，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和反洗錢手法的不斷出新，這種規(guī)則不僅會產(chǎn)生大量冗雜無效的可疑預警，而且無法有效識別真正的洗錢行為，既浪費了大量的人力物力，也降低了打擊的精準度，反洗錢效果大打折扣。

再次，金融機構(gòu)建立的反洗錢監(jiān)測系統(tǒng)在數(shù)據(jù)采集范圍和完整性方面都存在一定缺陷，無法對金融數(shù)據(jù)進行全面準確的分析。同時，反洗錢監(jiān)測中心無法直接獲取海關(guān)、稅務、工商等部門的數(shù)據(jù)。面對大量的金融交易數(shù)據(jù)和日益隱蔽化、網(wǎng)絡化、專業(yè)化的洗錢活動，這種局限性很大程度上影響了我國反洗錢監(jiān)管的有效性。

同時，反洗錢監(jiān)管的范圍需進一步加大。我國《反洗錢法》雖然規(guī)定了我國金融機構(gòu)和某些特定非金融機構(gòu)應履行反洗錢義務。然而，如移民中介機構(gòu)、拍賣行等洗錢的高發(fā)非金融機構(gòu)尚未納入反洗錢監(jiān)管范圍，給裸官以可乘之機。

最后，我國與一些國家在反洗錢合作問題上存在協(xié)調(diào)不力的問題。反洗錢國際合作的情報交換與合作范圍有待進一步擴大。我國在追繳跨國贓款時，常常因為他國法律制度、適用標準、理念的不同，導致無法順利引渡貪腐裸官或追回贓款。

四、政策建議

（一）建立“國家公職人員監(jiān)控名單”制度

借鑒我國對上市公司高管及其家屬股票交易監(jiān)控的成功經(jīng)驗，盡快建立“國家公職人員監(jiān)控名單”制度，對滿足一定標準的國家公職人員及其特定關(guān)系人的各類賬戶和資金進行監(jiān)控。同時學習國外的經(jīng)驗，在銀行客戶端安裝政治敏感人物（peps）查詢系統(tǒng)。銀行在辦理peps客戶大額存款前，需要調(diào)查其資金的來源，而且開戶需由銀行高級管理層作出決定，從而全面掌握一定級別以上公職人員的開戶及資產(chǎn)狀況。

（二）建立以腐敗犯罪為基礎、基于“合理懷疑”的反洗錢監(jiān)測機制

我國應盡快改變當前法定異常交易標準和報告要求的反洗錢監(jiān)測機制，允許反洗錢義務主體在法律法規(guī)、監(jiān)管指導下，自主識別判斷可疑交易，結(jié)合自身實際建立腐敗資金的風險監(jiān)測和預警模型。同時反洗錢義務主體要加強客戶身份識別，在客戶風險分類中將公職人員單獨歸類。結(jié)合客戶身份職業(yè)、收入水平和交易情況，基于“合理懷疑”的原則，進行資金監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)異常及時上報可疑交易。

（三）建立信息互通共享機制

央行應與紀檢監(jiān)察、海關(guān)、稅務、工商等部門聯(lián)合協(xié)作，打破部門壁壘，解決信息共享不暢的問題，充分利用各部門的數(shù)據(jù)信息。同時，加強大數(shù)據(jù)的開發(fā)與應用，提高發(fā)現(xiàn)、追蹤和打擊貪腐犯罪行為的精準性和高效性。

（四）加強對移民中介機構(gòu)的監(jiān)管

近年來，大量裸官的產(chǎn)生與國內(nèi)火爆的移民中介機構(gòu)密不可分。投資移民要將大量的資金從國內(nèi)轉(zhuǎn)移至移民目的國，而投資移民一般最低的投資額是50萬美元，另外還要交一些律師費、服務費等，而澳大利亞、加拿大、美國等投資移民的投資起點高達500萬美元。一些遵紀守法的投資移民中介機構(gòu)會要求客戶提供合法的資金來源證明；投資移民國對于移民資金，也會要求來源合法并會進行審查。但這些證明材料對某些“神通廣大”的官員來說就是“小菜一碟”。而且投資移民中介機構(gòu)間的競爭日益激烈，某些移民中介機構(gòu)為了爭奪客戶，不惜放寬審查標準，甚至越過法律紅線提供洗錢服務，淪為腐敗分子的“幫兇”。官員只需將資金交給這些移民中介機構(gòu)，其他手續(xù)一概由其辦妥，官員的配偶和子女就能順利的拿到“綠卡”，這個投資移民過程本身就是洗錢的過程。因此在目前治裸和反跨境洗錢工作中，必須加強對移民中介機構(gòu)的監(jiān)管，將其納入反洗錢監(jiān)控體系。

（五）深化反洗錢與反腐敗的國際合作

深入了解發(fā)達的反洗錢模式，為我國反洗錢機制的完善提供借鑒經(jīng)驗。同時進一步擴大雙邊情報交換與合作范圍，與更多國家建立雙邊情報交換機制{13}。深入研究國際反洗錢慣例、他國反洗錢法律制度，提升我國法律法規(guī)與國際反洗錢慣例、他國反洗錢法律制度之間的協(xié)調(diào)性。充分利用《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定的國際合作機制，積極推進司法國際合作，促進與更多的國家和地區(qū)達成引渡協(xié)議。

我國在贓款的追繳與返還過程中是否與協(xié)助國分享，一直是對外反洗錢合作的爭議焦點之一?！摆E款分割協(xié)議”是國際上較為普遍的做法。通過利益驅(qū)動，在很大程度上能激勵協(xié)助國緝捕外逃裸官。而且在緝捕外逃裸官的過程中，協(xié)助國也確實需要付出大量的成本。因此，我國可以借鑒這種辦法，與協(xié)助國分享國際合作追繳到的贓款，促進外逃裸官的抓捕與遣返、贓款的追繳與返還。

注釋

{1}中組部2014年下發(fā)的《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》第二條.

{2}《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》第十一條.

{3}柴小夢.“裸官”現(xiàn)象產(chǎn)生原因及其應對措施探究[J].當代經(jīng)濟，2011，（4）：26-27.

{4}《中華人民共和國反洗錢法》第一章第三條.

{5}《中華人民共和國反洗錢法》第四章第二十六條.

{6}《聯(lián)合國反腐敗公約》第三章“定罪和執(zhí)法”第二十三條第二款第二項.

{7}楊智國.反洗錢在懲防腐敗中的作用[J].中國金融，2013，（19）：73-74.

{8}《聯(lián)合國反腐敗公約》第五章“資產(chǎn)的追回”第五十八條.

{9}歐陽衛(wèi)民.聯(lián)合國《反腐敗公約》對反洗錢工作的重要意義[J].中國金融，2005，（24）：33-34.

{10}郭靜紅.國外反洗錢經(jīng)驗對我國的啟示[J].內(nèi)蒙古金融研究，2014，（2）：59-63.

{11}新華網(wǎng)《“反腐敗協(xié)調(diào)小組”是一個怎樣的存在？》http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/26/c_127625719.htm.

{12}和訊網(wǎng)《“天網(wǎng)”行動將讓貪官逃無可逃》http：//opinion.hexun.com/2015-03-27/174477183.html.

{13}陳英.跨境資金流動中的洗錢渠道分析及監(jiān)管策略研究[J].金融經(jīng)濟，2015，（5）：119-121.

參考文獻

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[5]陳英.跨境資金流動中的洗錢渠道分析及監(jiān)管策略研究[J].金融經(jīng)濟，2015，（5）：119-121.

作者簡介：徐佳佳（1989-），男，江蘇蘇州人，畢業(yè)于華東政法大學，供職于浦發(fā)銀行蘇州分行合規(guī)部，研究方向：反洗錢。