新《預(yù)算法》背景下地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算的研究

【摘要】將地方政府債務(wù)納入財政預(yù)算成為學界共識，通過預(yù)算的法定性、規(guī)范性對地方政府債務(wù)進行管理。新《預(yù)算法》賦予地方政府的舉債權(quán)限，對其債務(wù)進行約束和開放性指導。并且將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。盡管我國在地方政府債務(wù)預(yù)算管理方面取得一定發(fā)展，但還有些方面需要完善，從而實現(xiàn)全口徑地方政府性債務(wù)預(yù)算管理。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 財政預(yù)算 全口徑預(yù)算

一、地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算的作用

（一）政府債務(wù)對政府預(yù)算的補充和鞏固作用

在現(xiàn)有預(yù)算體系的基礎(chǔ)上，如果將地方政府債務(wù)科學合理、分門別類的逐步納入政府預(yù)算體系中，最終會形成一套涵蓋公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和政府債務(wù)預(yù)算的完整的復(fù)式預(yù)算體系。政府債務(wù)納入政府預(yù)算可以促進一般性收支預(yù)算與債務(wù)預(yù)算有機的結(jié)合，從而豐富政府預(yù)算的內(nèi)容。

另外債務(wù)收入是政府收入的重要來源之一，地方政府對舉借債務(wù)的財政支出實質(zhì)上是對未來預(yù)算資金的提前支出。如果將政府債務(wù)納入預(yù)算管理中，有利于政府對預(yù)算單位資金使用情況進行及時、準確、全面的掌握，加強對財政資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理。同時，政府債務(wù)資金的舉借、使用和償還能夠接受人大的監(jiān)督，建立起政府債務(wù)借、用、還的良性運行機制。從而進一步鞏固政府預(yù)算的功能及加強財政預(yù)算的宏觀調(diào)控能力。

（二）政府預(yù)算能夠加強對政府債務(wù)的管理

首先，地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算可以系統(tǒng)全面的反映債務(wù)的收支狀況。地方政府債務(wù)預(yù)算本質(zhì)是地方政府債務(wù)年度收支計劃，它是經(jīng)過嚴格程序編制的且能夠概括的反映地方政府債務(wù)的情況，具有一定的依據(jù)和約束，從而避免政府盲目舉借債務(wù)。

其次，地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算可促進地方政府債務(wù)資金的合理運營。地方政府債務(wù)預(yù)算包括債務(wù)收入預(yù)算和債務(wù)支出預(yù)算。債務(wù)收入預(yù)算對債務(wù)資金的來源、性質(zhì)、規(guī)模和水平作出要求，債務(wù)支出預(yù)算對債務(wù)資金的分配去向、規(guī)模與結(jié)構(gòu)進行要求。政府債務(wù)通過預(yù)算管理可對債務(wù)資金的收入及支出有一定的計劃，體現(xiàn)債務(wù)資金量入為出的原則，從而實現(xiàn)政府債務(wù)資金合理配置的目標。

最后，地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算可促進地方政府債務(wù)行為的規(guī)范性。地方政府債務(wù)預(yù)算會經(jīng)過預(yù)算的編制、執(zhí)行以及決算三個環(huán)節(jié)。這三個環(huán)節(jié)對地方政府債務(wù)實行了全過程的監(jiān)督，并且各個環(huán)節(jié)都有嚴格的程序和規(guī)定，在一定程度上有利于控制債務(wù)規(guī)模，規(guī)范政府債務(wù)活動的范圍、方向和政策，從制度上約束了地方政府的債務(wù)行為，更好的防范債務(wù)風險。

二、地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算的模式

根據(jù)預(yù)算分類的體系及現(xiàn)階段我國地方政府債務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，我國的相關(guān)學者將預(yù)算管理模式分為以下三類：

（一）混合預(yù)算模式

即在原有的復(fù)式預(yù)算體系下，將各類債務(wù)預(yù)算收支進行分類，分別編入到相應(yīng)的預(yù)算中。在這種模式下債務(wù)預(yù)算收支只是相應(yīng)預(yù)算的組成部分，不進行單獨的反映。比如現(xiàn)行的國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸以及地方政府債券預(yù)算管理模式就是嵌入式預(yù)算模式。一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算內(nèi)，專項債務(wù)納入政府性基金預(yù)算內(nèi)。

（二）附屬預(yù)算模式

即將債務(wù)預(yù)算作為現(xiàn)行的各復(fù)式預(yù)算體系的附屬預(yù)算。在這種模式下，先按照嵌入式預(yù)算模式進行四本預(yù)算的編制，最后將各預(yù)算中的債務(wù)收支部分劃分出來，匯編成債務(wù)預(yù)算。

（三）復(fù)式預(yù)算模式

即債務(wù)預(yù)算與現(xiàn)行體系中的四本預(yù)算并列編制，從而形成含有五本預(yù)算的復(fù)式預(yù)算體系。在這種模式下，政府各項債務(wù)的直接編入債務(wù)預(yù)算中，可將各項債務(wù)的收入與支出進行對應(yīng)，從而加強了對地方政府債務(wù)的監(jiān)管，有效控制債務(wù)風險。

三、地方政府債務(wù)預(yù)算管理存在的問題

（一）債務(wù)預(yù)算編制模式存在問題

目前我國債務(wù)預(yù)算采用混合式的編制模式，這種編制模式雖然編制簡單，但是卻存在著一些問題。第一，債務(wù)信息分散且不完整。債務(wù)信息分散于各預(yù)算中，不能直觀地反映債務(wù)信息的整體情況。要想獲得比較完整的債務(wù)信息，必須搜集不同的預(yù)算，然后進行分類處理加工而成。在一定程度上，這樣會降低工作效率。第二，債務(wù)信息匯總有難度。由于債務(wù)信息分散在不同的預(yù)算中，各預(yù)算的結(jié)構(gòu)、科目類別級次等會存在一定的差異，有些甚至完全不同。從而在進行債務(wù)信息匯總時會出現(xiàn)難度，甚至不能匯總出相關(guān)信息，同時也大大提高了債務(wù)信息的搜集成本。

（二）債務(wù)預(yù)算編制內(nèi)容范圍不全

現(xiàn)階段只有一般性政府債務(wù)與專項政府債務(wù)納入預(yù)算管理。新《預(yù)算法》規(guī)定的大部分都是直接顯性債務(wù)，而在新《預(yù)算法》中沒有對或有債務(wù)的管理作出明確的要求，并且或有債務(wù)也沒有納入債務(wù)的限額管理中，因此在新《預(yù)算》法背景下或有債務(wù)的預(yù)算管理又成為預(yù)算編制的一個新的問題。政府或有債務(wù)的產(chǎn)生不是由政府的直接行為產(chǎn)生的，從而大量的或有債務(wù)表現(xiàn)為隱性或有債務(wù)，所以不能直接找到與其對應(yīng)的資產(chǎn)。而且，或有債務(wù)的確認依據(jù)未來事項，而未來事項有很大的不確定性。這些都對其確認帶來很大的困難?；蛴袀鶆?wù)的計量和列示存在困難，如果或有債務(wù)確認解決了，但是要以怎樣的方法計量以及影響因素的分類和變量的選擇又是一個難題。而且或有債務(wù)不一定在預(yù)算年度內(nèi)發(fā)生，具有很大的不確定性，所以它與直接顯性債務(wù)的列示不同。這也加大了或有債務(wù)的列示難度。

四、推動政府債務(wù)預(yù)算管理的建議

（一）循序漸進的改善預(yù)算管理模式

現(xiàn)階段的情況決定了債務(wù)預(yù)算管理適合嵌入式的預(yù)算管理模式，但是也應(yīng)根據(jù)地方性政府債務(wù)管理和預(yù)算的發(fā)展情況，債務(wù)管理可以由簡到繁，由只包含直接債務(wù)到包含或有債務(wù)不斷完善發(fā)展。混合管理模式應(yīng)不斷發(fā)展，到一定階段過渡到附屬管理模式，最后發(fā)展復(fù)式管理模式。并且將短期預(yù)算和中長期預(yù)算相結(jié)合，從而明確債務(wù)收支規(guī)模和債務(wù)償還計劃。

（二）不斷完善地方政府債務(wù)預(yù)算的編制方法

地方政府債務(wù)逐漸全部納入預(yù)算管理是一個復(fù)雜長期的過程，現(xiàn)階段最重要的是完善預(yù)算的編制方法，為實現(xiàn)地方政府債務(wù)全口徑預(yù)算打下基礎(chǔ)。首先，要明確債務(wù)預(yù)算管理目標，在存量債務(wù)不斷置換出來的同時控制好債規(guī)模。從地方政府債務(wù)管理和風險防范目標出發(fā)，針對地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還和風險進行目標的制定。其次，根據(jù)目標以及實現(xiàn)情況，科學的設(shè)置債務(wù)收入科目；根據(jù)債務(wù)的投向并結(jié)合公共財政預(yù)算的科目，設(shè)置債務(wù)支出科目類別；確定上下級財政之間的債務(wù)預(yù)算結(jié)算關(guān)系，確保上下級財政要各司其職。盡管現(xiàn)階段預(yù)算中沒有涉及或有債務(wù)等一些隱性債務(wù)，但要同時在預(yù)算報表中對這些債務(wù)做好披露。

參考文獻

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作者簡介：王樂英（1991-），女，山東臨沂人，遼寧大學經(jīng)濟學院財政學專業(yè)，碩士研究生。