陳光

2007年，王岐山卸任北京市長(zhǎng)即將上調(diào)中央時(shí)，向老同事們推薦了一本名為《大清相國(guó)》的歷史小說(shuō)。小說(shuō)主角是山西名臣陳廷敬，其中大篇幅講述了陳廷敬巡查地方官場(chǎng)的故事。陳廷敬曾在督察院做過(guò)左都御史，其職權(quán)與現(xiàn)在的紀(jì)委書(shū)記有相似之處。

王岐山最早是學(xué)歷史出身，畢業(yè)后先在陜西博物館工作，又在中國(guó)社科院近代史研究所做了三年實(shí)習(xí)研究員。閱讀歷史作品，并從中汲取經(jīng)驗(yàn)成為他從政之后的一個(gè)習(xí)慣。除了這本書(shū)，他還曾推薦過(guò)日本前首相吉田茂所著的《激蕩的百年史》、法國(guó)歷史學(xué)家托克維爾寫(xiě)的《舊制度與大革命》等。

在武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅看來(lái)，現(xiàn)在中央之所以力推監(jiān)察委，除了智囊的建議、領(lǐng)導(dǎo)人的“職業(yè)經(jīng)歷、閱歷和思考”外，還有歷史的借鑒?！叭丝偸菚?huì)求助于自己的歷史記憶，一種經(jīng)驗(yàn)主義，還有一些制度運(yùn)行的樣本，”秦前紅說(shuō)，“中國(guó)人擺脫不了的幾個(gè)樣本，比如古代御史制度，你看那些歷史作品里都會(huì)講御史制度是多么神奇，包括包拯，他實(shí)際上就是一個(gè)御史?！?/p>

彈劾西南大“老虎”

在《大清相國(guó)》里，作者王躍文形容陳廷敬“幾近完人”。但這也是保守的說(shuō)法，當(dāng)時(shí)康熙皇帝對(duì)陳廷敬的評(píng)價(jià)是“極齊全的人”。

陳廷敬出生于一個(gè)富商家庭，20歲中進(jìn)士踏入仕途。后來(lái)?yè)?dān)任康熙帝經(jīng)筵講官，為其講書(shū)，深受其賞識(shí)和信任，之后一路高升，最終官拜文淵閣大學(xué)士，相當(dāng)于宰相，成為康熙決議群體中的重要成員。

陳廷敬曾兩次在主管監(jiān)察、彈劾及建議的都察院做過(guò)一把手左都御史。在他任上時(shí)，官場(chǎng)奢靡之風(fēng)盛行，官員出行，倚仗頗盛，“或擁傔從數(shù)十百人，衣輕策肥，車(chē)馬闐咽，震驚道路”。看到這種情況，陳廷敬上書(shū)康熙，希望通過(guò)朝廷立法，嚴(yán)格衣冠服飾出行等規(guī)格?？滴蹩戳怂淖嗾拢X(jué)得很有道理，于是召集大員開(kāi)會(huì)商量此事，結(jié)果遭到議政諸王及大臣的反對(duì)。他們覺(jué)得規(guī)矩早就有了，不用再改。但康熙并未就此罷休，而是下旨要求，官員的服飾儀軌等規(guī)定要嚴(yán)格執(zhí)行，“近見(jiàn)習(xí)俗奢靡，服用僭濫者甚多”，可見(jiàn)這些規(guī)定已流于形式，以后要恪循法制、崇尚節(jié)儉。

除了“制度”建設(shè)，陳廷敬還行使監(jiān)察職責(zé)，查辦了多起大案要案?？滴跞紊希褋y，當(dāng)時(shí)用兵西南，卻遇到財(cái)政困難。政府于是大開(kāi)“捐納之門(mén)”。當(dāng)時(shí)云南巡撫王繼文積儲(chǔ)了許多捐納而來(lái)的糧草，卻沒(méi)有用于軍需，而是挪作他用。左都御史陳廷敬得知消息后，上書(shū)康熙，以《撫臣虧餉負(fù)國(guó)據(jù)實(shí)糾參疏》彈劾王繼文。這樣直接針對(duì)一個(gè)坐擁地方軍政大權(quán)的要員，陳廷敬自然也承擔(dān)了不小壓力。但好在康熙下令徹查，情況查清后，王繼文很快丟官。這場(chǎng)“打虎”風(fēng)暴，給當(dāng)時(shí)官場(chǎng)帶來(lái)不小震懾，各級(jí)官員都收斂不少，恐怕自己被御史盯上。

“御史臺(tái)里沒(méi)有長(zhǎng)官”

清政府奪取政權(quán)后，改組原有的都察院，設(shè)左都御史二人，滿(mǎn)漢各一人，左副都御使也是滿(mǎn)漢各一人，這是中央編制。另有右都御史和副御史，由地方巡撫兼任。

雖然幾經(jīng)調(diào)整，但權(quán)力最大時(shí)候，滿(mǎn)族的清代左都御史從一品，漢族左都御史要稍低半個(gè)級(jí)別，為正二品。這是御史政治級(jí)別最高的一段時(shí)期之一。中國(guó)最早的監(jiān)察制度形成于秦漢時(shí)代，之后各代都有不同。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)有兩套系統(tǒng)：御史自上對(duì)下監(jiān)察百官，諫官自下對(duì)上向皇帝進(jìn)言。

負(fù)責(zé)人級(jí)別不低，其下屬官員的級(jí)別卻并不高，比如巡查地方，看似威風(fēng)凜凜的監(jiān)察御史，在唐朝官品不過(guò)正八品。但從職責(zé)上，他們卻可以對(duì)宰相及六部高官進(jìn)行監(jiān)察甚至彈劾。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授馬小紅曾概括，這種“位卑權(quán)重”的制度設(shè)計(jì)常將重任委以剛踏入官場(chǎng)的年輕人，因他們還沒(méi)有變成老油條，甚至看不慣“官官相護(hù)”等潛規(guī)則，敢于直言。

北宋史學(xué)類(lèi)書(shū)《冊(cè)府元龜》記載過(guò)一個(gè)故事，唐高祖永徽年間，宰相褚遂良低價(jià)購(gòu)買(mǎi)他人田宅，監(jiān)察御史韋仁約得知后要彈劾他，當(dāng)時(shí)的大理寺少卿，也就是最高法院副院長(zhǎng)張睿冊(cè)認(rèn)為褚遂良買(mǎi)地所賺的錢(qián)沒(méi)到犯罪程度，所以判其無(wú)罪。沒(méi)想到御史韋仁約再上書(shū)，認(rèn)為對(duì)地產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估雖有國(guó)家規(guī)定，但這種評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)并不能適用于違法的私自交易。因此他不但繼續(xù)堅(jiān)持彈劾褚遂良，還指出大理寺少卿張睿冊(cè)“舞弄文法，附下罔上，罪在當(dāng)誅”。這一次彈劾以褚遂良和張睿冊(cè)的貶官而結(jié)束。

平時(shí)見(jiàn)到王公貴族，韋仁約也不施禮。有人用此事指責(zé)他，他回答說(shuō)：“雕鶚鷹這些猛禽，難道能和一般的鳥(niǎo)為伍嗎？我怎么能施禮來(lái)討好他們呢？況且作為朝廷的耳目官，本來(lái)就應(yīng)該保持獨(dú)立?！?/p>

監(jiān)察御史的地位確實(shí)特殊。唐代規(guī)定，五品以上高官任命，需要報(bào)中書(shū)門(mén)下審核，然后以君主的名義頒布委任狀。監(jiān)察御史以正八品的行政級(jí)別，卻也要這么辦，同樣獲此規(guī)格的還有諫官補(bǔ)闕（七品）、拾遺（八品）。這主要是因?yàn)樗麄兊穆氊?zé)是監(jiān)督君主行為舉止是否合適，以及官員為政是否有問(wèn)題，必須以君主名義任命，以防止其他官員插手監(jiān)察官員的人事制度。而御史與諫官都可獨(dú)立行使監(jiān)督職能，一般不受本部門(mén)或其他行政部門(mén)長(zhǎng)官的指令，可直接上奏皇帝。

唐長(zhǎng)安四年，監(jiān)察御史蕭至忠彈劾宰相蘇味道。因?yàn)楸O(jiān)察御史所在的察院是御史臺(tái)的組成部分，其上司御史大夫（從三品）李承嘉就曾責(zé)備道：“你近日彈劾宰相，事前不稟告大夫，這樣合禮數(shù)嗎？” 蕭至忠則答：“御史臺(tái)里沒(méi)有長(zhǎng)官，御史是天子的耳目，可以直接向皇帝上奏，豈有彈劾前先征求大夫允許的道理？如果彈劾都要經(jīng)過(guò)御史大夫，要是我打算彈劾你，又要問(wèn)誰(shuí)！”

與御史相比，諫官的最大亮點(diǎn)在于“封駁”，就是皇帝下一個(gè)詔書(shū)，作為政府機(jī)構(gòu)的門(mén)下省如果認(rèn)為不妥，可以駁回。唐宣宗曾想提拔一個(gè)叫李燧的大將軍為嶺南節(jié)度使。當(dāng)時(shí)給事中蕭放覺(jué)得李燧有很多問(wèn)題，任命他到嶺南去擔(dān)當(dāng)重任，絕不合適，并列舉種種理由?；实勐?tīng)完蕭放的話，覺(jué)得這個(gè)任命確實(shí)不合適，但當(dāng)時(shí)手續(xù)已經(jīng)辦完，詔書(shū)也發(fā)了出去，皇帝又在聽(tīng)音樂(lè)，來(lái)不及召派專(zhuān)事，趕緊當(dāng)場(chǎng)叫一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)表演的伶人騎快馬去把詔書(shū)追回來(lái)。

唐朝皇帝相對(duì)開(kāi)明的納諫態(tài)度也是有原因的。按中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歷史所研究員王春瑜的分析，這主要是因?yàn)樘铺诶钍烂裼梅浅埲痰氖侄瓮ㄟ^(guò)“玄武門(mén)之變”上臺(tái)，政權(quán)合法性存在問(wèn)題，他通過(guò)謙虛納諫，來(lái)籠絡(luò)人心。

“聞風(fēng)彈人”

隨著朝代更迭，監(jiān)察體系也在不斷強(qiáng)化。到了宋代，由唐朝的臺(tái)諫并立走向臺(tái)諫合一，御史與諫官職能混在一起，監(jiān)察百官。史料記載，人們最熟悉的宋代官員包拯，在當(dāng)監(jiān)察御史期間，一共向皇帝遞送了187份奏折，全部為彈劾官吏的內(nèi)容。

按規(guī)定，臺(tái)諫新官上任百日后必須彈人，若沒(méi)什么業(yè)績(jī)，要么被調(diào)到別的部門(mén)，要么接受罰款，也就是“辱臺(tái)錢(qián)”。簡(jiǎn)言之，就是因業(yè)務(wù)能力不行，沒(méi)出成績(jī)，導(dǎo)致御史臺(tái)無(wú)光的罰款。臺(tái)諫二處的官員每月必須向上奏事一次，把平時(shí)聽(tīng)到的情況向皇帝匯報(bào)，不必追究是否有證據(jù)，即使奏彈不實(shí)也不會(huì)受責(zé)罰，一時(shí)形成了“聞風(fēng)彈人”的現(xiàn)象。但同時(shí)，御史權(quán)力濫用的情況也時(shí)有出現(xiàn)。北宋政治家歐陽(yáng)修就曾兩次中招。

慶歷五年（1045年），歐陽(yáng)修在河北臨時(shí)代理政務(wù)，不想被諫官錢(qián)明逸盯上。據(jù)《錢(qián)氏私志》記載，歐陽(yáng)修參與編纂《新五代史》和《歸田錄》時(shí)，貶斥了錢(qián)氏的祖宗，即吳越國(guó)王錢(qián)氏家族。錢(qián)明逸因此記恨歐陽(yáng)修，一天，他向開(kāi)封府遞狀稱(chēng)歐陽(yáng)修私吞財(cái)產(chǎn)。而開(kāi)封府長(zhǎng)官楊日嚴(yán)主政益州（今成都）時(shí)，大肆斂財(cái)，遭歐陽(yáng)修彈劾，也一直懷恨在心。狀子很快被傳上朝廷。

仁宗即刻找人調(diào)查。結(jié)果查無(wú)實(shí)證。錢(qián)明逸不甘心，再告歐陽(yáng)修與外甥女有染。據(jù)考證，歐陽(yáng)修的外甥女確曾與家仆私通，遭人告發(fā)。后被人利用，屈打成招，竟指歐陽(yáng)修與其有染。雖然歐陽(yáng)修極力自證：外甥女來(lái)自己家時(shí)才7歲，把她養(yǎng)大后，15歲就遠(yuǎn)嫁千里之外，且已經(jīng)五六年了，忽然遇到這等丑事，和我有什么關(guān)系呢？盡管仁宗曾表明相信歐陽(yáng)修為人，但人言可畏，只好將歐陽(yáng)修貶到滁州。也是在此，歐陽(yáng)修創(chuàng)造出了《醉翁亭記》等佳作。

到了明代，君主專(zhuān)制和中央集權(quán)逐漸達(dá)到頂峰，御史更是成為皇帝的專(zhuān)權(quán)工具。明太祖朱元璋撤宰相，取消中書(shū)省，又經(jīng)常在廷上杖打官員，當(dāng)時(shí)皇帝和官員之間的關(guān)系異常緊張。官員們受到了空前的皇權(quán)把控。朱元璋的反腐以“狠”著稱(chēng)，起初，他曾詔令天下，貪污滿(mǎn)六十兩銀子者，一律處死。有次，戶(hù)部官員與到中央繳納稅負(fù)的地方官員勾結(jié)，造假賬，貪污國(guó)庫(kù)錢(qián)財(cái)。朱元璋發(fā)現(xiàn)后，下詔將涉及此案的中央、地方官員悉數(shù)處死。

1382年，朱元璋又撤銷(xiāo)御使臺(tái)，正式創(chuàng)設(shè)督察院，掌管秩序、司法、紀(jì)檢等職責(zé)。明朝還開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)異化的監(jiān)察制度，廠衛(wèi)。廠包括東廠、西廠和內(nèi)行廠，為宦官機(jī)構(gòu)。廠衛(wèi)相當(dāng)于皇帝的私人特務(wù)機(jī)構(gòu)，受皇帝直接控制，雖無(wú)監(jiān)督之名，卻行監(jiān)督之實(shí)。有分析認(rèn)為，明朝廠衛(wèi)制的一個(gè)創(chuàng)建背景，也是想控制官僚監(jiān)察體系自身的腐敗，但后來(lái)，廠衛(wèi)對(duì)腐敗御史的查處多淪為多方派系的政治斗爭(zhēng)，各懷私欲。而權(quán)限不斷膨脹的廠衛(wèi)也成了超級(jí)機(jī)構(gòu)，貪腐更甚，無(wú)人可管。

“允行出朕旨”

御史監(jiān)察制度發(fā)展到清代，已經(jīng)算是非常完備。除了官員級(jí)別更高、權(quán)力更大之外，皇帝還專(zhuān)門(mén)為監(jiān)察部門(mén)立法。

此前元明時(shí)期，也有監(jiān)察法規(guī)，但是作為政府規(guī)章制度一部分，列入《元典章》和《明典章》。到清代乾隆任上，1743年，同陳廷敬一樣做過(guò)左都御史的松筠，受皇帝之命，主編了一部《欽定臺(tái)規(guī)》，之后又經(jīng)歷過(guò)幾次修訂。它詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、建制、職能、任務(wù)、監(jiān)察程序，以及對(duì)監(jiān)察官的選任、遷轉(zhuǎn)、紀(jì)律、責(zé)任和考核等內(nèi)容。在監(jiān)察法制史專(zhuān)家、國(guó)家行政學(xué)院科研部副主任焦利看來(lái)，這是中國(guó)帝制史上最完備的一部監(jiān)察法典。而且也是中國(guó)歷史上第一部以皇帝名義頒布的臺(tái)規(guī)。

單純從制度上看，清代指定的監(jiān)察法律中，還涉及了監(jiān)督御史的問(wèn)題。據(jù)焦利介紹，《大清會(huì)典事例（卷一〇二九/都察院）》規(guī)定，御史之間“互相糾舉”，都察院的普通小御史，也可以通過(guò)“封章密劾，直達(dá)御前”的程序，彈劾其頂頭上司，直至左都御史。

但涉及到御史和皇帝的關(guān)系，卻仍然未脫舊制?！皸l陳在臣下，而允行出朕旨”，《臺(tái)規(guī)》里的這句話顯示，御史的整個(gè)監(jiān)查過(guò)程中，必須時(shí)時(shí)請(qǐng)旨而行，最終決定權(quán)仍在皇帝手里。有分析認(rèn)為，雖然中國(guó)監(jiān)察制度自秦漢起，就處于皇權(quán)控制下，但到了清代《欽定臺(tái)規(guī)》，皇帝對(duì)監(jiān)察部門(mén)的控制能力更加強(qiáng)烈。

這一方面限制了監(jiān)察部門(mén)的權(quán)力和靈活性，更重要的是，萬(wàn)事皆依賴(lài)皇帝?；实矍谟谡隆?lì)精圖治，則吏治相對(duì)清明。但到清代后期，皇帝昏庸無(wú)能，疏于政事，朝臣風(fēng)氣也隨之轉(zhuǎn)壞，腐敗嚴(yán)重，監(jiān)察機(jī)制也逐步失效。

“隨著專(zhuān)制體制的完善，監(jiān)察權(quán)依附于皇權(quán)，監(jiān)察制度的存廢、行使都受到皇權(quán)制約，與君主個(gè)人的品行、能力有很大關(guān)系?！敝醒爰o(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站刊登的《監(jiān)察法制史的一個(gè)悖論》一文如是寫(xiě)道，這是需要汲取的歷史教訓(xùn)，也是后人應(yīng)該克服的歷史悖論，“從中央到地方，監(jiān)察網(wǎng)密布于整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)。通過(guò)這張網(wǎng)，皇帝一人掌控天下。如果我們承認(rèn)，權(quán)力的集中恰恰是權(quán)力失控的根源，那么，依靠權(quán)力集中來(lái)制約權(quán)力，以及由此形成的路徑依賴(lài)，就注定是一個(gè)悖論”。（本刊記者易萱亦有貢獻(xiàn)）