淺談對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)

岳晶晶

【摘要】面對(duì)環(huán)境污染，資源不足，生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨在十八屆三中全會(huì)上提出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》文件中強(qiáng)調(diào)了，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的要求。本文針對(duì)我國(guó)煤炭資源的現(xiàn)狀，以及領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行煤炭資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要意義和審計(jì)重點(diǎn)等進(jìn)行了闡述，并指出了一些在我國(guó)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】離任審計(jì) 自然資源資產(chǎn) 煤炭資源保護(hù)

煤炭資源是我國(guó)的主體能源，是我國(guó)能源安全的基石，節(jié)約煤炭資源對(duì)于保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2016年政府工作報(bào)告中也明確提出，要加大環(huán)境治理力度，推動(dòng)綠色發(fā)展取得新突破。其中重點(diǎn)提出，加強(qiáng)煤炭清潔高效利用，推進(jìn)以電代煤，以氣代煤，全民實(shí)施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造。因此煤炭資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)該得到重點(diǎn)關(guān)注。

一、我國(guó)煤炭資源現(xiàn)狀以及其產(chǎn)生的污染問(wèn)題

中國(guó)是世界第一產(chǎn)煤大國(guó)，也是煤炭消費(fèi)的大國(guó)。煤炭是我國(guó)儲(chǔ)量最豐富的化石能源，占96%。而且煤炭消費(fèi)長(zhǎng)期占我國(guó)一次能源消費(fèi)總量的70%左右（2014年占66%），預(yù)計(jì)到2030年，這一數(shù)字仍將保持在55%左右。國(guó)土資源部在2014年編制發(fā)布的《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告》中明確，2013年我國(guó)新增煤炭查明資源儲(chǔ)量673億噸，截至2013年底，我國(guó)查明煤炭資源儲(chǔ)量達(dá)到1.48萬(wàn)億噸。我國(guó)煤炭的儲(chǔ)量相對(duì)比較豐富，《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告》中還顯示，從2011年起連續(xù)三年，我國(guó)煤炭勘查新增查明資源儲(chǔ)量分別為749億噸、616億噸和673億噸，三年累計(jì)新增2038億噸。2013年，我國(guó)新增煤炭大中礦產(chǎn)地67處，包括新疆準(zhǔn)東煤田吉木薩爾縣蘆草溝勘查區(qū)等。煤炭行業(yè)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)際能源署預(yù)計(jì)，煤炭在能源生產(chǎn)中的比重將在未來(lái)十年內(nèi)提高到50%，而最早從2017年起，世界煤炭消費(fèi)量將達(dá)到43.2億噸。

煤炭產(chǎn)區(qū)也是煙塵和二氧化硫排放量最大的地區(qū)。以煤炭為基礎(chǔ)的電力行業(yè)的二氧化硫排放量大約占全國(guó)工業(yè)二氧化硫排放量的50%。大規(guī)模開(kāi)采煤炭同時(shí)還造成礦區(qū)土地塌陷，地表植被遭到破壞，水土流失嚴(yán)重，并由此引發(fā)了許多自然災(zāi)害。生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，造成外部不良經(jīng)濟(jì)狀況日益突出，嚴(yán)重的煤炭環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

2014年，能源基金會(huì)與環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃研究院聯(lián)合發(fā)布了《煤炭環(huán)境外部成本核算及內(nèi)部化方案研究》。在該報(bào)告中指出，我國(guó)煤炭環(huán)境外部成本巨大，2010年煤炭環(huán)境外部總成本為5555.4億元，這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)公共財(cái)政中環(huán)保支出的2.3倍。這其中，損失最大的是大氣污染造成的人體健康損失和礦區(qū)職工健康損失，占外部總成本的55%，約為3051億元。煤炭燃燒造成的空氣污染是在使用環(huán)節(jié)造成損失最大的環(huán)節(jié)之一，它導(dǎo)致公眾健康損失達(dá)到了2117億元；同時(shí)，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，造成損失最大的是煤炭開(kāi)采造成的礦區(qū)職工健康損失，約為934億元。煤炭開(kāi)采還造成了林木生長(zhǎng)量損失、鐵路運(yùn)輸環(huán)境污染、農(nóng)田減產(chǎn)、地下水資源破壞、水土流失等問(wèn)題。

二、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行煤炭資源離任審計(jì)的重要意義

（一）有利于樹(shù)立煤炭資源節(jié)能減排觀念

當(dāng)前，煤炭資源是我國(guó)主要的能源和重要的工業(yè)原料，我國(guó)以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)將很難改變。同時(shí)，作為世界上污染最嚴(yán)重的國(guó)家之一，我國(guó)還面臨著日益加劇的大氣污染，水污染，耕地減少等環(huán)境問(wèn)題，在此嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)之下，我國(guó)開(kāi)展對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行煤炭資源資產(chǎn)離任審計(jì)宣示了政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決心，也是我國(guó)環(huán)保制度與理念的巨大進(jìn)步。

（二）促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部形成正確的政績(jī)觀

領(lǐng)導(dǎo)干部傳統(tǒng)的政績(jī)考核指標(biāo)是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（即GDP）的增長(zhǎng)，因此有些領(lǐng)導(dǎo)干部不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換來(lái)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境的平衡發(fā)展，堅(jiān)持綠色執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，可以真實(shí)揭露領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同時(shí)所產(chǎn)生的資源資產(chǎn)問(wèn)題，以便進(jìn)行追責(zé)。

（三）促進(jìn)對(duì)煤炭資源的資產(chǎn)化管理

由于受到我國(guó)不完善的政治體制和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的制約，過(guò)去管理自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境多采用行政管制的手段，較少地依靠市場(chǎng)的作用機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)建生態(tài)文明的制度體系的目標(biāo)，就要充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，對(duì)自然資源和生態(tài)資源進(jìn)行合理的配置。用貨幣衡量其生態(tài)價(jià)值，突出煤炭資源的屬性是煤炭資源的資產(chǎn)化管理內(nèi)容。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行煤炭資源資產(chǎn)離任審計(jì)時(shí)，對(duì)煤炭資源進(jìn)行貨幣化價(jià)值評(píng)估，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，這將直接導(dǎo)致在進(jìn)行重大決策時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部可以充分考慮生態(tài)問(wèn)題。

三、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行煤炭資源離任審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)

（一）審查煤炭資源的開(kāi)發(fā)節(jié)能狀況

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行煤炭資源離任審計(jì)，就需要在被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的煤炭資源自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，找出煤炭資源變化的原因。同時(shí)，還需要審查領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間針對(duì)本地區(qū)煤炭資源污染治理和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題所制定的政策方針等，這些政策方針必須符合國(guó)家的法律法規(guī)和可持續(xù)發(fā)展的要求。其中著重包括以下幾點(diǎn)：

首先是審查煤炭資源的能源利用效率。能源利用效率是指一個(gè)體系有效利用的能量與實(shí)際消耗能量的比率。它是能源有效利用程度的綜合指標(biāo)，反映了能源消耗水平和利用效果。通過(guò)對(duì)能源利用效率的分析，可以有助于改進(jìn)企業(yè)的工藝和設(shè)備，挖掘節(jié)能的潛力，提高能量利用的經(jīng)濟(jì)效果。原煤是煤炭企業(yè)主要的產(chǎn)品，企業(yè)工業(yè)增加值和企業(yè)產(chǎn)值是其貨幣表現(xiàn)形式。煤炭企業(yè)能源利用狀況應(yīng)主要評(píng)價(jià)投入產(chǎn)出能力、投入的能耗結(jié)構(gòu)、投入的節(jié)約等方面，其中應(yīng)主要包括五個(gè)指標(biāo)：噸煤能耗、單位工業(yè)增加值總能耗、單位產(chǎn)值能耗、能耗結(jié)構(gòu)、能源成本降低額。

其次是審查煤炭資源節(jié)能效果。煤炭企業(yè)節(jié)能降耗能力和實(shí)際節(jié)能效果主要是通過(guò)節(jié)能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)加以衡量，審查煤炭資源節(jié)能效果應(yīng)該要審核煤炭企業(yè)能源節(jié)約是否達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，提高廢棄物利用率的能力是否具有，計(jì)算節(jié)能量，來(lái)幫助煤炭企業(yè)查找節(jié)能漏洞、挖掘節(jié)能潛力。

（二）審查煤礦資源周?chē)h(huán)境恢復(fù)治理和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度落實(shí)情況

煤礦企業(yè)應(yīng)該要按照《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》來(lái)編制環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)方案，應(yīng)該要審查煤炭企業(yè)是否按規(guī)定繳納地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。同時(shí)，還應(yīng)該關(guān)注地質(zhì)環(huán)境治理工程建設(shè)和運(yùn)行情況，確實(shí)了解環(huán)境恢復(fù)治理、土地復(fù)墾的實(shí)際情況，。

（三）審查領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)煤炭資源監(jiān)管職責(zé)履行情況

通過(guò)對(duì)煤炭資源的有償制度和生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行評(píng)價(jià)，來(lái)達(dá)到提高煤炭資源的利用率，實(shí)現(xiàn)對(duì)煤炭資源的資產(chǎn)化管理，平衡環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)文明的頂層制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)。將國(guó)有煤炭資源資產(chǎn)的所有權(quán)人和國(guó)有煤炭資源資產(chǎn)管理者相互獨(dú)立、相互監(jiān)督，也就是將煤炭資源的所有權(quán)與管理權(quán)進(jìn)行分離，統(tǒng)一行使對(duì)煤炭資源資產(chǎn)的生態(tài)空間的監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)煤炭資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金的籌集、管理和利用進(jìn)行審計(jì)，以確定是否存在貪污和挪作他用的情況。其中，應(yīng)該著重包括以下幾點(diǎn)：

首先，應(yīng)該著重審查礦業(yè)權(quán)出讓和審批登記情況。礦業(yè)權(quán)作為市場(chǎng)建設(shè)中的一個(gè)重要方面，應(yīng)該得到重視。在審查相關(guān)情況時(shí)，應(yīng)該審查在批準(zhǔn)、頒發(fā)采礦許可證或勘查許可證的時(shí)候，是否存在逾越權(quán)限審批或采用“化大為小、化整為零”方法逃避審批權(quán)限制約的現(xiàn)象；審查地方主管部門(mén)、地勘單位或國(guó)有企業(yè)在出讓轉(zhuǎn)讓定價(jià)時(shí)，是否符合規(guī)定，以及相關(guān)股權(quán)等問(wèn)題；審查是否在“招拍掛”規(guī)定的范圍之內(nèi)實(shí)施礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)粚彶槭欠窠?jīng)過(guò)評(píng)估之后再定價(jià)以及按照先評(píng)估后定價(jià)的程序進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓或收購(gòu)礦業(yè)權(quán)的運(yùn)作。

其次，還應(yīng)該對(duì)煤炭企業(yè)工程性補(bǔ)償情況進(jìn)行審查。審查煤炭企業(yè)是否按照要求對(duì)由其造成的周?chē)鷳B(tài)損害實(shí)施相應(yīng)的煤炭資源生態(tài)修復(fù)工程、異地重建或替代方式等來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，重建或者替代方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿娣e、質(zhì)量、資金等是否足額到位，生態(tài)效益能否體現(xiàn)。

四、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行煤炭資源離任審計(jì)存在的問(wèn)題

我國(guó)對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)有了一些經(jīng)驗(yàn)，也相對(duì)比較成熟，但對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在總體上還處于探索的階段，因此不可避免的存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題不僅僅局限于對(duì)煤炭資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對(duì)于其他資源的離任審計(jì)也一樣存在。

（一）相關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)條款滯后

在保證金制度出臺(tái)前，煤炭企業(yè)就已經(jīng)存在大量地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理欠賬，而至今依舊沒(méi)有法律法規(guī)來(lái)明確恢復(fù)治理的資金來(lái)源及籌資機(jī)制。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，開(kāi)采煤炭資源的單位或者個(gè)人，必須對(duì)煤礦地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并將監(jiān)測(cè)資料定期報(bào)送當(dāng)?shù)貒?guó)土資源行政主管部門(mén)，但是，尚未規(guī)定如果未執(zhí)行這一規(guī)定，將會(huì)受到何種處理處罰，從而導(dǎo)致實(shí)際工作無(wú)法落實(shí)。

（二）審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)能力不足

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)要求審計(jì)人員可以綜合運(yùn)用常規(guī)審計(jì)方法與環(huán)境科學(xué)、自然資源法律、自然資源監(jiān)測(cè)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)各種自然資源資產(chǎn)進(jìn)行測(cè)量、審計(jì)。例如在測(cè)量煤炭存有量時(shí)，需要運(yùn)用地理信息技術(shù)對(duì)礦山進(jìn)行測(cè)量，這就需要利用包括信息技術(shù)、地理學(xué)等在內(nèi)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)審計(jì)過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)。因此，審計(jì)人員不光需要具備審計(jì)知識(shí)，還需要掌握更多的其他方面的相關(guān)知識(shí)。而現(xiàn)實(shí)是，當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)具備的審計(jì)人員大多是會(huì)計(jì)、審計(jì)、財(cái)務(wù)管理等相關(guān)專(zhuān)業(yè)的人員，而非自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)所需的環(huán)保、環(huán)境等專(zhuān)業(yè)人員，所以現(xiàn)階段要完成領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，僅僅依靠審計(jì)機(jī)關(guān)資深人員是難以獨(dú)立完成的。

（三）難以界定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基本前提和關(guān)鍵是界定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)大多數(shù)是從政策的制定、執(zhí)行與目標(biāo)責(zé)任完成情況等方面展開(kāi)，而自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任界定更多的是根據(jù)對(duì)自然資源資產(chǎn)的履職情況，而不是在經(jīng)濟(jì)范圍之內(nèi)來(lái)界定?，F(xiàn)階段在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資產(chǎn)資源責(zé)任界定時(shí)，主要存在以下兩方面的問(wèn)題。首先是，部分經(jīng)濟(jì)決策對(duì)自然資源資產(chǎn)影響存在一定的滯后性，這是由于自然資源資產(chǎn)存在的長(zhǎng)期性、持續(xù)性的特點(diǎn)所造成的，同時(shí)，也有可能存在后任領(lǐng)導(dǎo)干部的決策制定改變了前任領(lǐng)導(dǎo)所造成的自然資源資產(chǎn)狀況變化的可能性，因此，導(dǎo)致了前后任領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源相關(guān)責(zé)任的混淆。其次，部分自然資源資產(chǎn)具有跨地域性，例如河流，一般情況下，其上中下游通常需要穿越多個(gè)地區(qū)。然而各區(qū)域由于對(duì)于自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用方式、自然資源資產(chǎn)目標(biāo)不同而造成相互影響、各自為利的結(jié)果。這一問(wèn)題的存在，也將導(dǎo)致省、市、區(qū)縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任或各區(qū)域同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任難以可靠區(qū)分。

（四）自然資源的價(jià)值量化評(píng)估比較困難

一個(gè)地區(qū)的自然資源包括土地、森林、礦產(chǎn)、水、大氣等多個(gè)方面，這些資源有的流動(dòng)性強(qiáng)，價(jià)值不穩(wěn)定；有的潛藏在地下，還未勘探明確；有的缺乏市場(chǎng)交易價(jià)格，難以估量核算；有的外部性明顯，無(wú)法估量成本價(jià)值。例如煤炭資源蘊(yùn)藏量的數(shù)據(jù)更多的是基于現(xiàn)有技術(shù)條件的統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)，然而由于技術(shù)條件的局限性，并不能精確的量化該煤礦的總量。

（五）尚未統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制方法

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的基礎(chǔ)，也是衡量一個(gè)地區(qū)生態(tài)績(jī)效的重要參考。而在上文中也闡述了，存在自然資源價(jià)值難以量化，審計(jì)數(shù)據(jù)難以獲得等問(wèn)題，因此，在現(xiàn)有技術(shù)水平下，對(duì)于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制還沒(méi)有統(tǒng)一的原則。還有待解決自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)構(gòu)是怎樣的、由哪些科目構(gòu)成、哪些自然資源應(yīng)該計(jì)入表中、如何在表中反映等問(wèn)題。

五、總結(jié)

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資產(chǎn)資源離任審計(jì)是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中的一項(xiàng)重要措施?，F(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)于自然資產(chǎn)資源離任審計(jì)的研究理論還相對(duì)匱乏，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也比較少。因此，我們?cè)趯?duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資產(chǎn)資源離任審計(jì)時(shí)，一定要重視文章中的相關(guān)問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際情況，注重完善相關(guān)的輔助措施，爭(zhēng)取最大限度保障審計(jì)工作的順利進(jìn)行。只有重視自然資產(chǎn)資源離任審計(jì)工作，不斷在實(shí)踐中探尋經(jīng)驗(yàn)，不斷進(jìn)步，才能使自然資產(chǎn)資源離任審計(jì)工作達(dá)到預(yù)期的效果。

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