自然資源資產(chǎn)離任審計存在的問題與建議

摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題日益收到人們的重視。黨的十八屆三中全會提出了對領(lǐng)導(dǎo)干部離任時，要進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計，本文在借鑒以往關(guān)于經(jīng)濟責(zé)任審計、離任審計、自然資源審計等相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計可能產(chǎn)生的問題進(jìn)行分析并嘗試提出可行的對策和建議。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn)；離任審計；領(lǐng)導(dǎo)干部

中圖分類號：F239.44 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）10-0292-02

一、自然資源資產(chǎn)離任審計的必要性

領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度已經(jīng)施行很多年了，但以往的離任審計，主要是對領(lǐng)導(dǎo)干部離任的經(jīng)濟責(zé)任審計，但把方向調(diào)整為對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計是非常必要的。以破壞、犧牲藍(lán)天青山碧水等自然資源來換取黑色GDP的增長之畸形政績觀，雖然一直飽受詬病，但對很多領(lǐng)導(dǎo)卻有很強的吸引力，甚至有不少地方領(lǐng)導(dǎo)，在任期間為提高政績，打短平快，熱衷招商引資，項目和資金是引來了不少，但大都是一些高污染的項目，青山綠水逐漸消失了，好好的環(huán)境被糟蹋了，而GDP卻上去了，政績也有了，幾年之后拍屁股走人，被破壞的自然資源很多是永久性的，很多自然資源資產(chǎn)是不可再生的或再生時間非常長，后患都留給了當(dāng)?shù)氐睦习傩铡?/p>

二、自然資產(chǎn)離任審計的模式

自然資源資產(chǎn)離任審計，是審計領(lǐng)域一項全新的課題，無論是國內(nèi)還是國外，都沒有經(jīng)驗?zāi)Ｊ娇山梃b，這也使自然資源資產(chǎn)離任審計實施起來困難重重。

（一）自然資源資產(chǎn)信息復(fù)雜采集和整合難。

自然資源包括水資源、森林資源、海洋資源、礦產(chǎn)資源、土地資源等。自然資源資產(chǎn)信息包括資源存量、地理分布、開發(fā)利用現(xiàn)狀、面臨威脅及存在潛力等。我國的自然資源資產(chǎn)由多個政府職能部門管理，如國家發(fā)改委、國家林業(yè)局、國土資源局、海洋漁業(yè)局、水利局和農(nóng)業(yè)局等。海洋、漁業(yè)、森林、土地、礦產(chǎn)、能源等這些自然資源資產(chǎn)有關(guān)信息，則大多分散于這些政府職能部門和某些科研院所、社會團體中。他們每年會花費大量的資金進(jìn)行自然資源狀況監(jiān)測和研究，但這些監(jiān)測結(jié)果往往被用于具體的目標(biāo)，而不都是被用于更廣泛的自然資源目標(biāo)。同時，政府職能部門、科研院所、社會團體之間缺乏對這些分散的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的整合和協(xié)調(diào)。不同種類資源信息采集、管理和維護水平不一，缺乏規(guī)范化組織，未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化共享數(shù)據(jù)庫。分散的自然資源資產(chǎn)信息難以滿足審計數(shù)據(jù)分析的需求，難以從中獲取全面充分的審計證據(jù)，同時無法精確估計審計存在的潛在風(fēng)險，提供合理的重要性水平。

（二）自然資源資產(chǎn)離任審計專業(yè)性強。

自然資源資產(chǎn)離任審計的對象是各種自然資源資產(chǎn)，需要常規(guī)審計方法與環(huán)境科學(xué)、自然資源法律、自然資源監(jiān)測等專業(yè)知識的結(jié)合運用，才能取得客觀充分的審計證據(jù)并作出公正評價。如在評估水質(zhì)時，利用生物評估方法對河道、溝渠、地下水的生物群的組成部分進(jìn)行測定，需要用到生物學(xué)、植物學(xué)等方面的專業(yè)知識對審計過程進(jìn)行指導(dǎo)。這一特點決定了審計人員不僅需要具備審計專業(yè)知識，還需要掌握生態(tài)學(xué)、動物學(xué)、植物學(xué)、社會學(xué)、工程學(xué)等方面的相關(guān)知識。然而，現(xiàn)實中政府審計機關(guān)審計人員構(gòu)成一般以財務(wù)專業(yè)、審計專業(yè)為主，復(fù)合型人才稀缺，審計人員在開展自然資源資產(chǎn)離任審計過程中往往限于自身知識結(jié)構(gòu)的單一、綜合分析評價能力的不足顯得力不從心，進(jìn)而嚴(yán)重影響自然資源資產(chǎn)離任審計的開展。

（三）審計任務(wù)繁重，現(xiàn)有審計力量不足。

我國自然資源資產(chǎn)種類繁多，根據(jù)自然資源資產(chǎn)類型，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源政策執(zhí)行情況、專項資金的征收、使用的真實性、合法性和效益性情況以及開發(fā)保護利用情況、監(jiān)管實施情況，按照常規(guī)審計程序進(jìn)行審計，需要投入巨大的人力和物力。況且，在某些情況下，還存在領(lǐng)導(dǎo)干部集中調(diào)配或臨時任免的問題，審計資源無法及時調(diào)撥，導(dǎo)致審計任務(wù)拖延或者審計人員匆忙進(jìn)行審計。自然資源資產(chǎn)離任審計作為一項新的龐大的審計項目，需要對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)所有的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行全方位、多角度的審計評估，目前的審計力量嚴(yán)重不足，造成審計覆蓋面不全、審計質(zhì)量下降等問題。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任難以界定。

在我國，從縣級到中央主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任期均為5年，最多連任兩屆。一方面，由于自然資源資產(chǎn)狀況形成的長期性、持續(xù)性，導(dǎo)致有些經(jīng)濟決策對自然資源資產(chǎn)影響存在一定的滯后性，往往可能在前任領(lǐng)導(dǎo)干部離任時，后任領(lǐng)導(dǎo)干部上任一段時間后還未體現(xiàn)。并且自然資源離任審計涉及范圍廣、系統(tǒng)性強、任務(wù)重、時間跨度大，可能在審計過程中自然資源資產(chǎn)狀況已隨后任領(lǐng)導(dǎo)干部的決策制定而改變，這就使得前后任領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源相關(guān)責(zé)任混淆。另一方面，有些自然資源資產(chǎn)具有跨區(qū)域性，如河流，其上中下游一般穿越多個地區(qū)。各區(qū)域由于自然資源資產(chǎn)目標(biāo)、自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用方式不同，往往各自為利、相互影響，導(dǎo)致各區(qū)域同級領(lǐng)導(dǎo)干部或是省、市、區(qū)縣各級領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任難以可靠區(qū)分。

三、完善自然資源資產(chǎn)離任審計的途徑和建議

（一）審計目標(biāo)必須明確。

審計目標(biāo)是審計指導(dǎo)思想的具體化，是指導(dǎo)審計工作開展的總要求，只有明確目標(biāo)，才能做到“既埋頭拉車、又抬頭看路”，沿著正確的方向前進(jìn)，起到應(yīng)有的效果。自然資源資產(chǎn)離任審計的目標(biāo)不應(yīng)僅僅停留在簡單評價的層面上，而是要搞清自然資源資產(chǎn)離任審計的最終目的是為了促進(jìn)更快的發(fā)展經(jīng)濟還是最大限度的保護生態(tài)、維持可持續(xù)發(fā)展。

從黨和國家近期一系列的政策規(guī)定以及國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話精神中，我們能得出這樣的結(jié)論——開展自然資源資產(chǎn)離任審計，目的是充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用，為客觀全面評價干部政績，正確使用干部提供相關(guān)依據(jù)，最終引導(dǎo)廣大干部樹立正確的政績觀，不斷規(guī)范政府行為，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)的保護、補償及合理開發(fā)利用。因此，應(yīng)緊緊圍繞以上目標(biāo)開展工作，將其作為自然資源資產(chǎn)離任審計的出發(fā)點和落腳點。

（二）審計對象嚴(yán)格界定。

自然資源種類繁多，中華人民共和國中央政府網(wǎng)站“中國概況”中介紹的自然資源包括土地資源、水資源、生物資源（植物資源、動物資源）、礦產(chǎn)資源等，而我們所認(rèn)知的自然資源還包括海洋資源、氣候氣象資源（風(fēng)、光、熱等）、能源資源等。自然資源可劃分為可再生資源、可更新資源以及不可再生資源，并且具有可用性、整體性、變化性、空間分布不均勻性和區(qū)域性等特點。那么如何對這些自然資源進(jìn)行選取，哪些自然資源可以列入審計范圍更有利于做出客觀公正的評價，更有利于各項指標(biāo)橫向縱向的比對，更有利于實現(xiàn)審計目標(biāo)，就必須做出一個科學(xué)的取舍和判斷。所有應(yīng)對自然資源離任審計的對象嚴(yán)格界定，如要可量化，容易核實，能實現(xiàn)可追朔，關(guān)聯(lián)性強等。

（三）審計操作切實可行。

對于納入審計范圍的自然資源，要進(jìn)一步規(guī)范審計關(guān)注的主要內(nèi)容，做到全面、細(xì)化、有章可循。要從自然資源的存量、分布、開發(fā)利用、保護、補償、增減變化、專項資金使用、管理及制度建設(shè)等方面進(jìn)行研究，合理確定審計內(nèi)容。

堅持“頂層設(shè)計”和“基層實踐”相結(jié)合，探索、總結(jié)、形成一套行之有效的操作規(guī)程及指引，成為可以借鑒、復(fù)制和推廣的審計方式方法，用于指導(dǎo)開展自然資源審計工作。自然資源審計專業(yè)性、技術(shù)性強，更多牽扯相關(guān)部門的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及專業(yè)技術(shù)，審計人員接觸不多，很多都屬于跨專業(yè)的審計監(jiān)督，開展起來難度較大。因此，在缺乏相應(yīng)的審計技巧、經(jīng)驗和操作指南的情況下，審計人員對各地編制的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中各項數(shù)據(jù)來源的真實性、完整性都無法核實，更談不上進(jìn)一步開展審計發(fā)現(xiàn)問題。為了解決專業(yè)性過強難以操作的情況，應(yīng)適當(dāng)引入專業(yè)技術(shù)力量和外購審計服務(wù)，為自然資源審計提供技術(shù)支撐和支持。

（四）評價指標(biāo)要科學(xué)合理。

和我們?nèi)粘徲嬳椖繂栴}定性、處理處罰要有法律法規(guī)依據(jù)一樣，自然資源資產(chǎn)離任審計也要建立科學(xué)合理的量化指標(biāo)體系，才能客觀公正的對審計事項做出評價。得出的指標(biāo)數(shù)據(jù)處在什么范圍是好、什么范圍是差，怎么是高效、怎么是低能，哪些是科學(xué)發(fā)展、哪些是不可持續(xù)的等，這些都要有明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

1.要加大相對指標(biāo)比重，防止簡單進(jìn)行絕對值的比較，為橫向?qū)Ρ忍峁┮罁?jù)。

要做好不同地區(qū)相關(guān)指標(biāo)的銜接，關(guān)注共性指標(biāo)，增強相互間的可比性。各地獨特的自然資源決定了審計的特有結(jié)果，不能拿一個產(chǎn)煤區(qū)和一個旅游區(qū)的相關(guān)指標(biāo)直接進(jìn)行簡單對比。因此，就要根據(jù)需要設(shè)計更為合理的相對指標(biāo)，比如單位土地供應(yīng)量創(chuàng)造GDP、單位GDP能源消耗指數(shù)、單位資源消耗污染物排放、自然資源增減變化趨勢以及開發(fā)利用效率等，以便能更真實地反映狀況，得出正確的審計結(jié)論。

2.要注意評價指標(biāo)的連續(xù)性以及特殊情況，適當(dāng)進(jìn)行修正，保證縱向?qū)Ρ鹊暮侠硇浴?/p>

正常情況下，我們要保持指標(biāo)的相對穩(wěn)定性，但同一地區(qū)前后任之間、同一個領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，由于一些客觀原因，相關(guān)指標(biāo)會出現(xiàn)不正常的波動，如果置之不理則會影響審計結(jié)果的準(zhǔn)確性。比如任職期末與期初相比，由于極端干旱天氣的影響，導(dǎo)致水資源大大減少；因為新發(fā)現(xiàn)礦藏，礦產(chǎn)資源儲量不降反升；由于煤炭價格起伏，致使同樣的資源消耗量產(chǎn)生的經(jīng)濟效益卻天壤之別……這就需要我們綜合考慮各種因素的影響，針對具體情況對指標(biāo)結(jié)果進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整、修正，保證審計結(jié)論的客觀公正。

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作者簡介：李冬輝（1978.1—）女，黑龍江大慶人，職稱：講師，單位：哈爾濱金融學(xué)院，研究方向：會計審計