曹珍

摘 要：以湖南省為研究案例，分析湖南省城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的成就及現(xiàn)狀，從堅持雙輪驅(qū)動、節(jié)約利用資源、完善城市體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等四個方面，為構(gòu)建湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略框架，政府及相關(guān)決策部門制定積極穩(wěn)妥的城鎮(zhèn)化推進政策建言獻策。

關(guān)鍵詞：湖南??；城鎮(zhèn)化；發(fā)展瓶頸；對策思考

中圖分類號：F299.21 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）33-0122-03

一、湖南省城鎮(zhèn)化發(fā)展基本情況

1.城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升。近年來，湖南省一直秉承循序漸進、集約發(fā)展、節(jié)約土地、合理布局的原則，在“四化兩型”戰(zhàn)略目標的指導下，以長株潭地區(qū)為試點，努力沖破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)、區(qū)域、社會、經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展?！笆濉逼陂g，湖南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日趨完善，城鎮(zhèn)化進程明顯加快。2014年末，全省城鎮(zhèn)人口達到 3 320.11 萬人，城鎮(zhèn)化率為 49.28%，與 2013 年相比，全省城鎮(zhèn)人口增加了 111.3萬人；城鎮(zhèn)化率比上年提高了 1.32 個百分點。2015年末，城鎮(zhèn)化率為 50.89%，與 2014 年相比，城鎮(zhèn)化率比上年提高了 1.61個百分點，較“十一五”末提高7.59個百分點，年均提高1.52個百分點。全省城鎮(zhèn)人口較“十一五”末增加606.87萬人，增長21.33%。

2.城鎮(zhèn)化水平與全國平均水平差距逐年縮小。作為農(nóng)業(yè)大省的湖南，城鎮(zhèn)化發(fā)展一直落后于全國平均水平?！笆濉逼陂g，全國城鎮(zhèn)化率由49.68%增長到56.1%（見表1），增加6.42個百分點，年均增速1.28個百分點，湖南增長7.59個百分點，年均增速1.52個百分點，高于全國同期水平0.24個百分點。“十二五”期末，湖南省的城鎮(zhèn)化率與全國平均水平的差距，已由“十一五”末的6.38個百分點，縮小到5.21個百分點。在全國31個省自治區(qū)直轄市中排名21位，較“十一五”末上升1位，在中部六省中仍居第四位。

3.城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)日趨完善。到2015年末，全省共有300～500萬人口的Ⅰ型大城市1個 ；100～300萬人口的Ⅱ型大城市7個；50～100萬人口的中等城市5個；20～50萬人口的Ⅰ型小城市1個。與“十一五”末相比，Ⅱ型大城市和中等城市分別增加了1個，Ⅰ型小城市數(shù)量減少了2個，各地級市的規(guī)模整體都有較大提高。

4.城市群帶動作用初步顯現(xiàn)。隨著加快長株潭、環(huán)長株潭城市群建設(shè)戰(zhàn)略的實施，全省高鐵、高速等交通網(wǎng)絡(luò)的逐步完善，以長株潭城市群為中心，環(huán)長株潭、洞庭湖地區(qū)、湘南地區(qū)、大湘西地區(qū)等區(qū)域城鎮(zhèn)化都在加速發(fā)展，“十二五”期間各區(qū)域城鎮(zhèn)化率增長均超過7個百分點（見表2），高于全國平均水平。其中，洞庭湖地區(qū)和大湘西地區(qū)進步尤為明顯，分別增長了7.86和8.06個百分點，遠遠高于7.59的全省平均水平。

二、湖南省城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中面臨的瓶頸

1.城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，集聚效應(yīng)不足。2015年湖南14個市州中，常住人口超過700萬的只有長沙、衡陽、邵陽三個市州；從城區(qū)人口規(guī)模看，全省城區(qū)常住人口僅1 621.79萬人，不到全省總?cè)丝诘?/4，地級市城區(qū)平均人口不到130萬。按照2014年國務(wù)院對于城市規(guī)模劃分標準，湖南沒有城區(qū)常住人口超500萬的超大城市和特大城市，大部分是50～300萬人口的Ⅱ型大城市和中等城市。作為城鎮(zhèn)化水平最高的長株潭城市群，2015年城鎮(zhèn)化率還不到70%，城鎮(zhèn)人口還不到1 000萬，無論從人口的總規(guī)模、人口密度還是經(jīng)濟總量均不及武漢城市圈和中原城市群。

2.城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡。湖南各市州由于地理位置、交通狀況、經(jīng)濟基礎(chǔ)等差異較大，城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。2015年，長株潭城市群的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到67.74%，高于全省平均水平16.85個百分點，而基礎(chǔ)最薄弱的大湘西地區(qū)城鎮(zhèn)化率僅為42.59%，低于全省平均水平8.3個百分點，與長株潭城市群差距更是高達25.16個百分點。14個市州中城鎮(zhèn)人口超過鄉(xiāng)村人口的只有長沙（74.38%）、湘潭（58.28%）、株洲（62.1%）、岳陽（54.01%）、郴州（50.34%），最低的湘西自治州僅為41.13%，低于全省平均水平近10個百分點。其次，縣域城鎮(zhèn)化率普遍偏低。71個縣的人口總數(shù)為4 128.06萬人，占全省總?cè)丝诘?0.86%，但其中城鎮(zhèn)人口卻只有1 650.35萬人，只占全省城鎮(zhèn)人口的47.81%。平均城鎮(zhèn)化率只有39.98%，低于全省平均水平超過10個百分點。縣鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后是影響全省城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。

3.經(jīng)濟下行，城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生動力不足。近幾年，湖南的城鎮(zhèn)化主要依靠各級政府大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和行政區(qū)劃調(diào)整來推動。與2010年相比，2015年湖南新增城鎮(zhèn)單位數(shù)2 877個，增長高達32.58%。2015年10月，《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作方案》公布，計劃2016年年底前，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)500個以上，合并建制村16 000個以上。但受國際經(jīng)濟不景氣和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重影響，2011年以來湖南省主要經(jīng)濟指標增速都出現(xiàn)了大幅下滑（見下頁表3），2015年財政收入增速只有2011年的1/4，全省固定投資增速只有2011年的一半，出口額增速更是出現(xiàn)負增長。

4.城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量有待提高。2010—2015年，全省城市建成區(qū)擴大超過100%，而吸納的城鎮(zhèn)人口只增長了21.33%。人口城鎮(zhèn)化的速度遠遠低于土地城鎮(zhèn)化。同時在土地城鎮(zhèn)化快速推進的同時，城鎮(zhèn)對農(nóng)村轉(zhuǎn)移吸納能力不增反降，2015年全省規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量和在崗職工人數(shù)相比2011年分別下降了32.86%和18.28%；其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程滯后。2015年城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障參保人數(shù)為1 160.7萬人，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險參保人數(shù)2 660.5萬人，但相對于3 451.88萬城鎮(zhèn)人口，覆蓋率分別只達到33.63%和77.07%。如果沒有提供足夠的就業(yè)機會與有力的社會保障，人口城鎮(zhèn)化將只會是一句空話。

三、推進湖南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策思考

1.堅持雙輪驅(qū)動，工業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力和基礎(chǔ)。湖南還處于工業(yè)化中期階段，城鎮(zhèn)發(fā)展對工業(yè)的依賴程度非常高，必須優(yōu)先發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。同時，借鑒發(fā)達國家城鎮(zhèn)化高級階段第三產(chǎn)業(yè)作用高于第二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗，重視發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和消費性服務(wù)業(yè)，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟與城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.節(jié)約利用資源，改善人居環(huán)境。湖南人口眾多，人均資源不足，環(huán)境容量有限，面臨的外部約束更為嚴格。因此，推進城鎮(zhèn)化必須吸取發(fā)達國家城市化的教訓，走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城鎮(zhèn)化道路，實現(xiàn)能源資源集約利用，重視生態(tài)和人居環(huán)境的保護及改善。

3.完善城市體系，推動大中城市與小城市、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。大城市對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，取決于與中小城市、中心鎮(zhèn)和一般小城鎮(zhèn)發(fā)展而成的城鎮(zhèn)群和城鎮(zhèn)連綿區(qū)的關(guān)聯(lián)程度，關(guān)聯(lián)度越高，帶動作用越明顯。因此，推進湖南城鎮(zhèn)化，既要打造以特大城市和大城市為主體的聚集區(qū)，形成聚集經(jīng)濟，也要加快發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)大城市與中、小城市和中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快一體化步伐。湖南城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施還不完備，居民生活還有諸多不便，必須全面改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件，構(gòu)建宜居城鎮(zhèn)。湖南也是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口眾多，面積廣闊，各方面發(fā)展都遠落后于城鎮(zhèn)。湖南實現(xiàn)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，必須將落后的農(nóng)村改造成為現(xiàn)代化的新農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

四、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展，提高人們的幸福水平。本報告立足對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新形勢、新目標、新導向，從堅持雙輪驅(qū)動、節(jié)約利用資源、完善城市體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等四個方面，構(gòu)建湖南省構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略框架，為政府及相關(guān)決策部門制定積極穩(wěn)妥的城鎮(zhèn)化推進政策積極建言獻策。[責任編輯 劉兆峰]