PPP模式推進新型城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)發(fā)展研究
——以大連新型城鎮(zhèn)化建設為例

◎李玉杰

PPP模式推進新型城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)發(fā)展研究
——以大連新型城鎮(zhèn)化建設為例

◎李玉杰

本文闡述了PPP模式的新內涵和改革的方向，并提出了PPP模式服務可持續(xù)發(fā)展的觀點；系統(tǒng)梳理了大連新型城鎮(zhèn)化建設過程中面臨的資金短缺、城鎮(zhèn)基礎設施支撐能力和效率低下等現實問題；基于對大連新型城鎮(zhèn)化建設現狀分析和PPP模式的再認識，闡明以可持續(xù)發(fā)展為導向的PPP模式，深入推進大連新型城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)發(fā)展的實施路徑及保障機制。

PPP模式 融資 大連市 新型城鎮(zhèn)化

一、以可持續(xù)發(fā)展為導向的PPP模式內涵

PPP為“Public Private Partnership”的縮寫，譯為“公私合作伙伴關系”（委托民企建設和經營、BOT、TOT等）。PPP模式通常被定義為政府公共部門與私人企業(yè)組織之間以特許權協(xié)議為基礎，為合作建設城市基礎設施項目、提供某種公共產品和公共服務，彼此之間形成的一種伙伴式合作關系。

從我國此次推動PPP改革來看，賦予了PPP模式新的內涵，即PPP不僅是融資的一種模式，而應擴展為一種創(chuàng)新的市場化公共服務供給管理機制，有效助推體制改革，包括治理結構多元化、政府職能轉變及效率的提高等。PPP是公共產品和公共服務的供給側改革，是在保證環(huán)境外部性和社會包容性等公共利益的基礎上發(fā)揮社會資本的主動性和專業(yè)性實現公共產品和公共服務供給效率提升的路徑，是中國跨越中等收入陷阱系列改革措施重要的組成部分。如何按照中央全面深化改革的要求，充分利用市場機制創(chuàng)新公共服務供給管理體制，合理使用積極財政政策工具撬動市場資源穩(wěn)增長、惠民生，構建“以可持續(xù)發(fā)展為導向的PPP模式”來實現經濟、社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，是新一輪PPP改革核心要義所在。

經濟可持續(xù)是指PPP項目要給社會資本帶來“長期、穩(wěn)定、合理”的投資回報；社會可持續(xù)是指PPP項目要能給社會公眾提供“優(yōu)質、低廉、覆蓋面廣”的公共產品和服務；環(huán)境可持續(xù)是指PPP項目要改善對城市“資源、環(huán)境、居民生活”的影響。在我國PPP模式實施中，由于忽視了對環(huán)境的關注，也產生了一些導致非常嚴重后果的項目。如蘭州威立雅水務水污染事件，導致蘭州主城區(qū)四區(qū)居民生活用水停供四天；匯津中國（長春）污水處理有限公司與政府關于排污費的糾紛，導致數百萬噸污水直接排入松花江。

二、大連新型城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)發(fā)展面臨的現實困境

“十三五”時期，大連市新型城鎮(zhèn)化建設的重點項目主要集中在城市基礎設施及公共服務領域。在城鎮(zhèn)化建設進程中，城鎮(zhèn)基礎設施建設巨量資金需求來源缺乏以及市場活力和內生動力不足以及城鄉(xiāng)二元壁壘等多重問題，已經成為制約大連城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

（一）巨量資金需求來源缺乏

大連新型城鎮(zhèn)化建設面臨著傳統(tǒng)渠道受限、增量資金來源缺乏的困境。近年來，由于大連財政收入增速大幅下滑，土地財政難以為繼，傳統(tǒng)的籌資方式難以彌補城鎮(zhèn)化建設資金缺口。同時，新預算法規(guī)定，經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過發(fā)行地方政府債券以舉債方式籌措，但不得超過國務院確定的限額，同時強調地方債規(guī)模需由國務院報請全國人大批準，一定程度上也限定了省級債務規(guī)模。上述財政資金、債務融資渠道受限的后果將導致大連新型城鎮(zhèn)化領域中長期建設資金嚴重不足。同時，根據大連新型城鎮(zhèn)化方案確定的城鎮(zhèn)化水平目標，借鑒世界、O E CD和中等收入國家城市化國家發(fā)展經驗并結合我國及大連自身發(fā)展經驗，大連市城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點將帶動5.9個百分點的固定資產投資。2016年9月，大連市印發(fā)了《大連市人民政府關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的實施意見》，提出到2017年末，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到72%；到2020年末，城鎮(zhèn)化率達到73.5%，努力實現100萬左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶或享受城鎮(zhèn)基本公共服務。因此，在“十三五”時期大連新型城鎮(zhèn)化建設將面臨巨大固定資產投資需求。

（二）市場活力不足

與國內外城鎮(zhèn)化實踐相對照，大連當前城鎮(zhèn)化進程中面臨市場活力和內生動力不足的困境。在大連公共事業(yè)供給體系中，市政公共事業(yè)大多仍采取由市財政負債的企業(yè)負責經營制。PPP項目融資模式被政府部門認為不利于對市政設施的管理和控制，因此多由政府投資平臺全權辦理，或者采用周期短、不影響控制權的方式，如B T（建設—移交）等。上述做法僅將企業(yè)作為城鎮(zhèn)化公共設施的代理經營主體而非市場實體，企業(yè)不用自負盈虧、自擔風險，這也造成了市政公共服務效率不高等局面。

（三）城鄉(xiāng)二元壁壘

大連現有的公共服務供給數量和質量都有待提升，尤其城鄉(xiāng)二元結構壁壘依然是大連城鎮(zhèn)化建設的重要制約，與基本公共服務均等化的要求還存在較大差距。

上述現實困境決定了在大連新型城鎮(zhèn)化建設中，政府部門需要進一步激活市場主體活力、激發(fā)民間資金參與動力，重點推廣和應用PPP項目融資模式支持未來大連新型城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)發(fā)展。

三、借力PPP模式推進大連新型城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)發(fā)展實施路徑

（一）按照PPP模式推廣應用階段分步驟實施

1.PPP項目的選擇。為了避免推進時過急帶來的后遺癥，在PPP項目的選擇上，應按照運營時間和PPP模式應用階段進行分階段應用，以匹配不同城鎮(zhèn)化建設時期資金。在PPP模式推廣初期，應優(yōu)先選擇和先試點基本上能實現使用者付費、成本覆蓋、現金流相對穩(wěn)定的領域，如環(huán)保領域的污水處理項目等。等到PPP模式推廣應用成熟并進一步擴大后，再逐漸轉向公益性很強、收益較低項目的投資和運營。

2.社會資本的選擇。充分發(fā)揮各類投資主體的優(yōu)勢。國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)各有所長。在推進PPP的時候，要根據不同行業(yè)不同類型項目的特點，吸引不同的社會資本參與。鼓勵民間投資參與PPP項目，至少有三種方式可以考慮：一是在PPP項目當中推動混合所有制。組建國企、民企、外企共同參與的項目公司，發(fā)揮不同企業(yè)的比較優(yōu)勢，共同推動項目順利建設、運營。二是可以把分散的民間資金通過設立基金等方式集中起來，以股權投資等方式投入到PPP項目，也是一種很重要的民間資本參與PPP的方式。三是鼓勵民營企業(yè)組建聯合體共同參與PPP項目。

（二）按照城鎮(zhèn)規(guī)模進行分類推進PPP模式

自2009年提出全域城市化戰(zhàn)略至今，大連城鎮(zhèn)化呈現穩(wěn)步提升發(fā)展態(tài)勢，逐步形成以“城市組團”為依托、以“兩核七區(qū)九節(jié)點”為支撐的城鎮(zhèn)體系。各區(qū)縣在城鎮(zhèn)化發(fā)展速度、城市化資金投入、城鄉(xiāng)居民收入水平及基礎設施布局建設等方面存在一定差異，針對不同規(guī)模城鎮(zhèn)需要推動對應的PPP模式。對于各區(qū)縣小城鎮(zhèn)，在財政收入水平以及市場化程度等方面相對較弱，PPP項目融資模式應更多用于解決當地社會民生的基礎設施建設。而對于大連市內各區(qū)縣城區(qū)具備使用者付費、市場化定價、財政保障等基礎，既可以用于投資如水廠、電廠等基礎設施建設，也可以用于很多非盈利設施如藝術場館、學校等的建設。同時，為了避免小城鎮(zhèn)因項目單一、體量小、缺乏規(guī)模效益以及缺少專業(yè)人才而難以實施PPP模式等一系列的問題，可以將小城鎮(zhèn)分散的基礎設施建設項目通過規(guī)?；图s化的運營模式，統(tǒng)一由區(qū)縣政府統(tǒng)籌，以打包的形式納入區(qū)縣PPP項目庫，最終能夠實現統(tǒng)一談判、整體接管、打包運營。

（三）按照行業(yè)特性匹配不同的PPP模式

根據項目在運營期間是否產生收益，可以將項目所在領域劃分為經營性、準經營性和非經營性行業(yè)。經營性行業(yè)的項目一般可以通過消費者付費的方式獲得收益，如收費公路、供水、污水處理等領域項目，可采用TOT（移交－經營－移交）、BOT（建設－經營－轉讓）等方式；準經營性行業(yè)的項目一般都具有公益性質，通過向使用者收費獲取收益，但收益不能完全覆蓋項目成本，如體育場館、軌道交通等領域項目，在采取PPP項目融資模式時，為了吸引社會資本積極參與，政府需要給予一定的財政補貼或稅收優(yōu)惠等；非經營性行業(yè)不能通過向消費者收費等方式取得直接收益，如城市道路、公園、河道等領域項目，可采取B T（建設-移交）等形式。

四、應用PPP模式推進大連新型城鎮(zhèn)化建設可持續(xù)發(fā)展保障機制

（一）建立負債剛性約束機制，加強每年度PPP總量控制

大連政府財政支出面臨較大壓力，每一年度全部PPP項目支出占政府一般公共預算支出的比例不能超過10%。為避免因開展PPP模式突破地方財力支付能力而導致新的政府債務風險，大連市應在平衡地方財力、負債等基礎上建立負債剛性約束機制，一方面將重點實施項目納入政府中長期的財政預算及國家發(fā)改委/財政部示范項目庫；另一方面加強每年度PPP總量控制，根據項目儲備庫滾動提出PPP項目推進實施計劃。

（二）做好PPP模式實施的制度設計和政策安排

推廣運用PPP模式，需要通過完善的政策安排和制度設計來明確適用于PPP模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監(jiān)管、績效評價等事宜。但目前在國家層面的PPP立法尚未完善，大連應本著先行先試的原則，可通過出臺關于大連市開展政府與社會資本合作的實施方案、PPP模式操作指南等形式對PPP模式作出契約性安排，以保證長期內政府與投資方的利益。

（三）建立合理投資回報機制

PPP項目能否成功實施的關鍵是在項目建設、運營、移交全流程中，既能對風險進行有效、合理的分配，又要做到以合理的投資回報激發(fā)社會資本參與熱情。一是合理確定價格和收費標準，適當延長運營年限。對于使用者付費的項目，價格和收費標準的小幅調整，就可能會對項目的收益率、政府補貼的資金量產生很大的影響，因此要重視價格和收費標準的適時、合理調整。很多交通項目僅靠項目本身的現金流難以完全覆蓋投入，需要政府補貼，如果能適當延長運營年限，則可以提高投資收益，減少政府補貼。二是積極采取股權合作方式支持PPP模式。政府可以采取股權投資的方式參與PPP項目，由政府出資方代表和社會資本方共同組建項目公司，政府的股權可以少分紅、不分紅，以此來降低社會資本的壓力和提高收益。三是通過適當的資源配置，如提供土地、完善配套基礎設施等提高PPP項目回報水平，同時要充分挖掘PPP項目本身的商業(yè)價值。四是鼓勵社會資本創(chuàng)新管理模式，提高運營效率。通過引進私人資本，利用他們的專業(yè)管理水平、靈活的管理機制，降低項目本身的運營和投資成本。五是正確選擇項目融資模式，降低融資成本，提高資金使用效率。通過上述方式社會資本仍然無法獲得合理回報時，適當安排政府財政補貼，推動項目實施。

（四）建立多元化的退出機制

PPP項目運營時間很長，至少需要10年以上，將來也可能出現30年或40年運營期的PPP項目。在這么長時間的運營過程中，很可能出現社會資本方提前退出的情況。這就要求我們盡可能建立多元化的退出機制，提高PPP項目的流動性。各類PPP項目要與資本市場的深化和發(fā)展相結合，依托產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式豐富PPP項目投資退出渠道。只有這樣，才能吸引更多的社會資本參與PPP項目建設。

（作者單位：國家開發(fā)銀行大連市分行）

責任編輯：宋爽