宋寶安 劉賽特

(吉林大學(xué) 哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

我國(guó)農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困與賦權(quán)反貧困策略研究
——基于權(quán)利貧困理論

宋寶安 劉賽特

(吉林大學(xué) 哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

農(nóng)民工是現(xiàn)代城市建設(shè)的主力軍，農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量和生活水平關(guān)系到城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而由于身份的差別，農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等方面均遇到城市生活的排斥，其就業(yè)權(quán)利基本無(wú)法保障，進(jìn)而生活質(zhì)量也很難提高。本文從權(quán)利貧困視角分析了農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困的成因，構(gòu)建了實(shí)施賦權(quán)反貧困策略，通過(guò)賦權(quán)和禁止歧視來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)，使農(nóng)民工獲得必要的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)就業(yè)公平，擺脫貧困狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)持久脫貧。

農(nóng)民工；就業(yè)權(quán)利貧困；賦權(quán)反貧困

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化建設(shè)步伐加快的趨勢(shì)已然來(lái)臨，越來(lái)越多的勞動(dòng)者從農(nóng)村流向城市，形成了一支新型的城市就業(yè)大軍——農(nóng)民工。由于身份的差別，農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等方面均遇到城市生活的排斥。權(quán)利貧困理論認(rèn)為，貧困根源的主因并不是資源的匱乏，而是人們權(quán)利的缺失。當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)階段，如果不及時(shí)調(diào)節(jié)分配過(guò)程中的權(quán)利關(guān)系，繁榮發(fā)展所帶來(lái)的貧富兩極分化必將造成巨大的社會(huì)分裂?；赜^我國(guó)農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工權(quán)利貧困問(wèn)題十分嚴(yán)重，令本已非常嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)貧困問(wèn)題繼續(xù)惡化。這不僅減緩了城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，更給經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來(lái)不安定因素。對(duì)于農(nóng)民工群體而言，就業(yè)是其融入城市社會(huì)、分享發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值、獲得幸福生活的重要手段，就業(yè)性收入是其個(gè)人及家庭收入的主要來(lái)源，是否實(shí)現(xiàn)就業(yè)以及就業(yè)質(zhì)量的高低，是影響其收入水平和生活質(zhì)量的重要因素，更是使其擺脫貧困的關(guān)鍵。李克強(qiáng)總理指出：就業(yè)是民生之本，就業(yè)穩(wěn)則心定、家寧、國(guó)安。*李克強(qiáng)：《全國(guó)就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作電視電話會(huì)議的批示》，2015年5月19日，中國(guó)廣播網(wǎng)。筆者認(rèn)為，就業(yè)權(quán)利貧困是農(nóng)民工權(quán)利貧困的核心要素，是使其陷入貧困境地的主要根源。本文從就業(yè)權(quán)利的視角，運(yùn)用法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)的理論和方法，分析阻礙農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題的深層原因，尋求實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的途徑。這對(duì)于緩解城市貧困，改善發(fā)展中的不公平現(xiàn)狀，貫徹落實(shí)國(guó)家“十三五”規(guī)劃中的就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，促進(jìn)社會(huì)融合與穩(wěn)定等，都具有重要意義。

一、就業(yè)權(quán)與就業(yè)權(quán)利貧困

就業(yè)權(quán)或稱勞動(dòng)就業(yè)權(quán)，是勞動(dòng)者賴以生存的權(quán)利，是各國(guó)憲法確認(rèn)和保護(hù)公民的一項(xiàng)重要的基本權(quán)利?！妒澜缛藱?quán)宣言》第23條、24條明確將就業(yè)權(quán)納入到勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)利和休息權(quán)利中*楊燕綏等：《勞動(dòng)法新論》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2004年版，第44-45頁(yè)。。對(duì)就業(yè)權(quán)概念進(jìn)行界定便于進(jìn)一步研究農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困問(wèn)題，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等就業(yè)，規(guī)范和發(fā)展城市勞動(dòng)力市場(chǎng)。關(guān)于就業(yè)權(quán)概念，很多學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者都有過(guò)相關(guān)論述，其中比較有代表性的學(xué)科有人權(quán)法學(xué)、憲法學(xué)和勞動(dòng)法學(xué)。然而出于不同學(xué)科、不同理論視角，學(xué)者們對(duì)于就業(yè)權(quán)概念與內(nèi)涵的理解和闡釋有所差異。

在人權(quán)法學(xué)領(lǐng)域，中國(guó)人民大學(xué)劉海年教授從勞動(dòng)權(quán)與就業(yè)權(quán)的關(guān)系角度進(jìn)行了解釋。他指出，就業(yè)權(quán)包括勞動(dòng)者自由選擇與接受工作的權(quán)利和享有職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)就業(yè)權(quán)是享有勞動(dòng)權(quán)的核心和基礎(chǔ)*劉海年：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約研究》，中國(guó)法制出版社2000年版，第25頁(yè)。。在憲法理論界，對(duì)就業(yè)權(quán)的定義，是有勞動(dòng)能力的公民有獲得勞動(dòng)并按照勞動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量取得報(bào)酬的權(quán)利。在勞動(dòng)法學(xué)領(lǐng)域，中國(guó)人民大學(xué)關(guān)懷教授從權(quán)利能力角度給出了勞動(dòng)就業(yè)權(quán)的定義，即有勞動(dòng)權(quán)利能力及勞動(dòng)行為能力的勞動(dòng)者，依法享有從事可獲取勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)收入的勞動(dòng)的權(quán)利*關(guān)懷：《勞動(dòng)法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第60-61頁(yè)。。武漢大學(xué)李運(yùn)華教授認(rèn)為，就業(yè)權(quán)是勞動(dòng)者向國(guó)家或用人單位主張的、以獲得和保持職業(yè)工作機(jī)會(huì)為核心利益的、從而實(shí)現(xiàn)其生存與發(fā)展目的的勞動(dòng)權(quán)利。就業(yè)權(quán)包括工作自由權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、就業(yè)服務(wù)權(quán)和失業(yè)保障權(quán)等*李運(yùn)華：《就業(yè)權(quán)：概念的建構(gòu)與分析》，《社會(huì)保障研究》2011年第4期。。

綜合以上對(duì)就業(yè)權(quán)概念的論述，筆者認(rèn)為就業(yè)權(quán)是指具有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的公民，享有自由選擇工作、平等就業(yè)的權(quán)利。勞動(dòng)者在就業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)享受獨(dú)立自主的權(quán)利和公平公正的待遇，不因社會(huì)環(huán)境和身份地位而有所差別。就業(yè)權(quán)利貧困是指勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)利無(wú)法得到應(yīng)有的保障，不能和其他勞動(dòng)者一樣享有平等就業(yè)權(quán)和自由擇業(yè)權(quán)。面對(duì)同樣的就業(yè)機(jī)會(huì)，不能以平等的身份和相同的標(biāo)準(zhǔn)參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，無(wú)法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的就業(yè)權(quán)利。

二、農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困的外在表現(xiàn)

我國(guó)《勞動(dòng)法》規(guī)定，勞動(dòng)者擁有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利。農(nóng)民工作為城市中的弱勢(shì)勞動(dòng)群體，更應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)，享有與其他城市勞動(dòng)者同等的就業(yè)權(quán)利。然而事實(shí)卻是農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利缺乏有效保障，在就業(yè)過(guò)程中存在嚴(yán)重的受歧視現(xiàn)象。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困主要體現(xiàn)在就業(yè)機(jī)會(huì)不平等、自由擇業(yè)權(quán)受到限制、工作條件和待遇不公平等方面。

首先，就業(yè)機(jī)會(huì)不平等。權(quán)利貧困理論認(rèn)為，窮人之所以貧困主要由于機(jī)會(huì)的不足，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，市場(chǎng)機(jī)制必須通過(guò)創(chuàng)造基本的社會(huì)機(jī)會(huì)來(lái)補(bǔ)充*阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第135頁(yè)。。然而，我國(guó)的戶籍制度使城鄉(xiāng)間的資源配置失衡，導(dǎo)致城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，就業(yè)機(jī)會(huì)不平等現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)民工在進(jìn)入一級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí)會(huì)遭遇制度壁壘，出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的人為性政策干預(yù)和事實(shí)上的就業(yè)機(jī)會(huì)不平等。另外，對(duì)城鎮(zhèn)居民就業(yè)和再就業(yè)的優(yōu)惠政策也無(wú)法令農(nóng)民工受益，也造成了農(nóng)民工就業(yè)機(jī)會(huì)的不平等。一些地方政府為保護(hù)本地居民獲得良好的就業(yè)機(jī)會(huì)，不惜以各種方式保護(hù)本地城市居民，使大批外地農(nóng)民工無(wú)法享受優(yōu)惠政策，因而造成就業(yè)能力和就業(yè)機(jī)會(huì)的不平等，使一些農(nóng)民工不得不選擇工資水平低、工作環(huán)境差的行業(yè)和崗位就業(yè)，而另外一些農(nóng)民工則喪失就業(yè)機(jī)會(huì)。從2015年農(nóng)民工就業(yè)行業(yè)分布情況來(lái)看，在簡(jiǎn)單制造業(yè)和以體力勞動(dòng)為主的建筑業(yè)的就業(yè)比例，分別為31.1%和21.1%，在批發(fā)零售業(yè)就業(yè)的占11.9%，在社區(qū)服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)占10.6%，還有6.4%在交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)工作，5.8%在住宿和餐飲業(yè)工作。據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工從事制造業(yè)的所占比重上升，從31.7%上升到39.1%，其次是建筑業(yè)占17.3%，服務(wù)業(yè)占11.8%，住宿餐飲業(yè)和批發(fā)零售業(yè)各占7.8%，交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)郵政業(yè)占5.9%*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2016年4月28日。?？梢?jiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)民工由于缺少平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，從事著環(huán)境差、風(fēng)險(xiǎn)高、勞動(dòng)強(qiáng)度大、職業(yè)聲望低的工作。

其次，基本喪失自由擇業(yè)權(quán)。權(quán)利貧困的實(shí)質(zhì)是個(gè)人權(quán)利不平等，基本喪失自由擇業(yè)權(quán)，包括他們獲取社會(huì)資源、生存發(fā)展機(jī)會(huì)以及自由選擇工作崗位等方面的權(quán)利不足，體現(xiàn)出勞動(dòng)者擇業(yè)權(quán)利的缺失。擇業(yè)權(quán)是勞動(dòng)者人格獨(dú)立和意志自由的法律體現(xiàn)，每一位勞動(dòng)者都依法享有自由選擇職業(yè)的權(quán)利，包括從事何種職業(yè)、選擇哪家用人單位等。自由擇業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有利于發(fā)揮勞動(dòng)者的聰明才智和勞動(dòng)熱情，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，建立新型、穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。但是在求職過(guò)程中，農(nóng)民工自身知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力水平的局限，導(dǎo)致其擇業(yè)面窄、選擇機(jī)會(huì)少，自由擇業(yè)權(quán)受到限制，在擇業(yè)的第一個(gè)環(huán)節(jié)就處于不利地位。另外，由于就業(yè)服務(wù)不到位、就業(yè)信息渠道單一，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工只能依靠親戚朋友或老鄉(xiāng)介紹工作，還有部分農(nóng)民工消極被動(dòng)地守在勞務(wù)市場(chǎng)，或蹲在馬路旁邊等待就業(yè)機(jī)會(huì)，致使大多數(shù)農(nóng)民工聚集于收入低、工作累的體力勞動(dòng)行業(yè)。勞動(dòng)力市場(chǎng)供需信息流通不暢和農(nóng)民工大量集中在次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)的局面，使農(nóng)民工在合法權(quán)益沒(méi)有得到充分保障的情況下匆匆就業(yè)，無(wú)暇斟酌就業(yè)條件，被動(dòng)簽訂勞動(dòng)協(xié)議，這些都損害了農(nóng)民工的自由擇業(yè)權(quán)。

再次，就業(yè)待遇不公平。農(nóng)民工不僅勞動(dòng)環(huán)境差，而且收入微薄、工作辛苦、甚至缺乏必要的勞動(dòng)保障，整體就業(yè)質(zhì)量較低。他們即便與他人做著同樣的工作，在工資報(bào)酬、勞動(dòng)時(shí)間和權(quán)利保障方面也有較大差別。從工作環(huán)境來(lái)看，據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院有關(guān)農(nóng)民工勞動(dòng)環(huán)境的調(diào)查顯示，超過(guò)半數(shù)的農(nóng)民工在極差的環(huán)境下工作，至少有一項(xiàng)以上符合有毒、有粉塵、有噪聲、濕度高或高空作業(yè)。長(zhǎng)期在這樣的環(huán)境下工作，使得一些農(nóng)民工不同程度地患上各種職業(yè)疾病。從收入水平來(lái)看，2015年農(nóng)民工人均月收入為3072元，而同期的城鎮(zhèn)在崗職工人均月收入為5270元，相比之下農(nóng)民工的收入還不足在崗職工的六成。如果與IT業(yè)、金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等高收入行業(yè)相比，收入差距更大。從勞動(dòng)時(shí)間上看，農(nóng)民工無(wú)論日工作時(shí)間還是周工作時(shí)間，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)在崗職工。其中周工作時(shí)間超出勞動(dòng)法規(guī)定的44小時(shí)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工高達(dá)85%以上*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2016年4月28日。。從勞動(dòng)者權(quán)利保障來(lái)看，僅有三成的雇主或用人單位與農(nóng)民工簽訂了勞動(dòng)合同，大部分農(nóng)民工缺少就業(yè)法律保護(hù)。此外，企業(yè)在獎(jiǎng)勵(lì)、休假、職務(wù)升遷等制度規(guī)定方面，經(jīng)常由于農(nóng)民工的特殊身份而對(duì)其區(qū)別對(duì)待。

三、農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困的根源

權(quán)利貧困理論認(rèn)為，貧困的產(chǎn)生是由于權(quán)利的缺失或生存發(fā)展機(jī)會(huì)的不足所造成的。而政治和經(jīng)濟(jì)方面的制度性安排則決定了人們享有自由、運(yùn)用自由的權(quán)利。對(duì)于農(nóng)民工群體而言，就業(yè)權(quán)利是其實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)、獲得持續(xù)穩(wěn)定收入的基礎(chǔ)，也是其擺脫貧困的關(guān)鍵。事實(shí)一再證明，就業(yè)權(quán)利的缺失和就業(yè)機(jī)會(huì)的不足導(dǎo)致農(nóng)民工陷入貧困境地。根據(jù)權(quán)利貧困理論，筆者認(rèn)為，農(nóng)民工戶籍權(quán)、政治參與權(quán)、受教育權(quán)和法律權(quán)利的缺失是導(dǎo)致其就業(yè)權(quán)利貧困的根源。

(一)戶籍權(quán)缺失

目前我國(guó)的農(nóng)民工總數(shù)為2.77億，如此規(guī)模龐大的勞動(dòng)人口跨戶籍所在地流動(dòng)已成為一股勢(shì)不可擋的浪潮。而戶籍制度給農(nóng)民工帶來(lái)的權(quán)利缺失和就業(yè)不平等問(wèn)題也越發(fā)突出?，F(xiàn)行的戶籍制度與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制緊密相聯(lián)，從新中國(guó)成立初期開(kāi)始，我國(guó)城鄉(xiāng)居民戶籍就劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。這種人口管理制度上的“二分法”給城鄉(xiāng)居民貼上了身份的標(biāo)簽，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于人口的大幅度流動(dòng)，過(guò)去從來(lái)沒(méi)有遇到的問(wèn)題不斷出現(xiàn)，其中最為突出的是流入城市的農(nóng)民工在社會(huì)生活各個(gè)方面的待遇與城市居民迥然有別，適合在農(nóng)村生活的農(nóng)業(yè)戶口居民一旦離開(kāi)了農(nóng)村，就基本失去了原有農(nóng)村生活的基本待遇?？梢哉f(shuō)，戶籍權(quán)利關(guān)系到流入城市的農(nóng)村居民的就業(yè)、生存環(huán)境、社會(huì)保障、教育條件等，戶籍權(quán)利的缺失使農(nóng)民工被隔離在城市發(fā)展與城市社會(huì)福利之外。由于戶籍權(quán)利缺失所引發(fā)的農(nóng)民工城市就業(yè)歧視現(xiàn)象在各地普遍存在。一方面部分地方政府為了追求當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率，制定只有本地戶籍人口才可以就業(yè)的政策，對(duì)農(nóng)民工就業(yè)設(shè)置各種障礙；另一方面雇主或用人單位以農(nóng)民工不具備當(dāng)?shù)貞艏疄橛桑谟霉l件、勞動(dòng)報(bào)酬及福利待遇上對(duì)其區(qū)別對(duì)待，甚至在一些特殊崗位和行業(yè)以是否具有本地戶口作為唯一的門(mén)檻要求。這種戶籍歧視在勞動(dòng)力市場(chǎng)形成一種制度性屏障，不僅擾亂了勞動(dòng)力資源的合理配置，更對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利造成了嚴(yán)重侵害，是導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困的直接原因。

(二)政治參與權(quán)缺乏保障

政治參與權(quán)是公民依法享有的參與國(guó)家公共生活管理與決策的權(quán)利。參與政治生活是確立公民社會(huì)地位、表達(dá)公民真實(shí)意愿的重要途徑，更是保障農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)的基礎(chǔ)。在公共生活中，政治參與權(quán)主要通過(guò)選舉權(quán)與被選舉權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的人大代表選舉制度規(guī)定，外來(lái)人口在現(xiàn)居住地參加選舉要具備兩個(gè)條件：一是戶籍所在地證明，二是滿足一定的居住期限。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，他們沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艨冢屗麄兓剜l(xiāng)開(kāi)具戶籍證明也是一件比較麻煩甚至很不現(xiàn)實(shí)的事情，相當(dāng)多的農(nóng)民工既無(wú)法在戶籍所在地實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)利，也不能參加現(xiàn)居住地的選舉，農(nóng)民工政治參與權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民工的利益表達(dá)渠道基本堵塞，農(nóng)民工成為被社會(huì)忽視的“失語(yǔ)者”群體，加之某些地方保護(hù)主義作祟，一些限制性就業(yè)政策往往與保障農(nóng)民工就業(yè)的目標(biāo)相背離。尤其是農(nóng)民工沒(méi)有參與所在地制定就業(yè)政策與反就業(yè)歧視規(guī)則的機(jī)會(huì)和權(quán)利，在擇業(yè)過(guò)程中處于無(wú)話語(yǔ)權(quán)境地，城市中苦、臟、累、差、險(xiǎn)的工作幾乎被他們?nèi)?，成了他們的“專利”。政治參與權(quán)的缺失使農(nóng)民工處于城市利益表達(dá)的最底層，很難通過(guò)正當(dāng)途徑來(lái)維護(hù)自身利益，平等就業(yè)權(quán)自然也無(wú)從談起。

(三)受教育權(quán)不足

勞動(dòng)者接受優(yōu)質(zhì)教育是提高就業(yè)質(zhì)量的基本前提，教育公平是保障人權(quán)的基礎(chǔ)，是公民實(shí)現(xiàn)其自我發(fā)展的必要手段。缺乏普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育以及子女義務(wù)教育的農(nóng)民工，其受教育權(quán)利嚴(yán)重缺失，直接影響到農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量及其子女的教育和未來(lái)。從當(dāng)下我國(guó)農(nóng)民工自身情況來(lái)看，小學(xué)、初中文化程度的超過(guò)七成，高中及以上的還不到兩成，可見(jiàn)其教育程度較低。有相當(dāng)一部分農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工意識(shí)到，要在城市獲得更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展機(jī)會(huì)，必須投入更多的教育培訓(xùn)成本。然而收入低下、職業(yè)培訓(xùn)缺乏使農(nóng)民工受教育權(quán)保障不足，就業(yè)能力難以提高，平等就業(yè)更是無(wú)法實(shí)現(xiàn)。從農(nóng)民工下一代來(lái)看，他們?cè)诔鞘芯蛯W(xué)面臨一系列問(wèn)題。由于公共教育和義務(wù)教育基本是面向城市人口，農(nóng)民工子女無(wú)權(quán)享受，除非繳納高額的“入校費(fèi)”或“贊助費(fèi)”，否則只能進(jìn)入農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀。這造成農(nóng)民工子女在受教育機(jī)會(huì)和受教育條件上的不平等，從而影響其未來(lái)的就業(yè)狀況。受教育權(quán)利的缺失會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)在和未來(lái)的勞動(dòng)人群在就業(yè)質(zhì)量方面的全面下降，產(chǎn)生就業(yè)權(quán)利貧困現(xiàn)象。最可怕的是，這會(huì)成為一種惡性循環(huán)，在農(nóng)民工群體中產(chǎn)生代際傳遞，使農(nóng)民工及其后代難于就業(yè)，經(jīng)濟(jì)上陷入更加窘迫的境地，障礙農(nóng)民工的個(gè)人發(fā)展和社會(huì)融合。

(四)法律權(quán)利保護(hù)不到位

權(quán)利貧困理論指出，貧困的根源在于個(gè)人缺少獲取資源的權(quán)利，以及在社會(huì)法律體系中缺乏合法支配資源的能力。權(quán)利貧困與法律制度緊密相連，當(dāng)法律體系不健全時(shí)，勞動(dòng)者的合法權(quán)益無(wú)法得到應(yīng)有保障，其就業(yè)權(quán)利也難以實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)講，勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域的立法缺失、司法救濟(jì)不完善，造成農(nóng)民工法律權(quán)保護(hù)不到位，成為引發(fā)其就業(yè)權(quán)利貧困的重要原因。首先，《勞動(dòng)法》適用范圍過(guò)窄，在維護(hù)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)方面顯得“先天不足”。《勞動(dòng)法》是保護(hù)勞動(dòng)者基本權(quán)利的重要法律，但有關(guān)就業(yè)權(quán)利保障的法規(guī)卻嚴(yán)重缺失。當(dāng)農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利受到侵害或遭遇就業(yè)歧視時(shí)，無(wú)法運(yùn)用《勞動(dòng)法》的有關(guān)條款加以解決。由于與平等就業(yè)權(quán)相關(guān)的法規(guī)概念不清、涵蓋內(nèi)容不確切，在實(shí)際操作中，很少把就業(yè)權(quán)利侵害或就業(yè)歧視案件納入勞動(dòng)爭(zhēng)議的受案范圍。因此，在保障農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利方面，《勞動(dòng)法》沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有功能。其次，缺少就業(yè)歧視的法律定義及行政處罰措施?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》規(guī)定，農(nóng)民工與城市職工享有平等的勞動(dòng)權(quán)利，并提出禁止在就業(yè)方面“設(shè)置歧視性限制”*《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》，第31條。。但是關(guān)于就業(yè)歧視的法律界定、抗辯事由、審查程序及行政責(zé)任等皆未作出明確規(guī)定，使反就業(yè)歧視工作陷入重重困境。再次，缺乏法律救助途徑?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)就業(yè)歧視現(xiàn)象，勞動(dòng)者有權(quán)向人民法院申請(qǐng)?jiān)V訟*《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》，第62條。。然而這種訴訟權(quán)利對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō)只能是望梅止渴。因?yàn)榫蜆I(yè)歧視的主體通常是用人單位和企業(yè)，當(dāng)農(nóng)民工遭遇就業(yè)權(quán)利剝奪，想要通過(guò)訴訟來(lái)維護(hù)就業(yè)權(quán)利時(shí)，不僅缺少訴訟機(jī)制和訴訟程序，而且沒(méi)有相關(guān)的救助途徑，其結(jié)果就是欲訴無(wú)門(mén)。法律權(quán)利保障不足，使農(nóng)民工群體無(wú)法通過(guò)合法手段維護(hù)自身利益，平等就業(yè)權(quán)受到嚴(yán)重侵害。

四、賦權(quán)反貧困策略

權(quán)利貧困理論揭示了貧困的本質(zhì)是權(quán)利的缺失，并提出解決貧困問(wèn)題的關(guān)鍵在于保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人們的社會(huì)權(quán)利?；诖耍疚膹木蜆I(yè)權(quán)利角度出發(fā)，提出實(shí)施賦權(quán)反貧困策略。通過(guò)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配，賦予并維護(hù)農(nóng)民工的戶籍權(quán)、政治參與權(quán)、受教育權(quán)和法律權(quán)利等，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力，提升其社會(huì)地位，從根本上消除就業(yè)權(quán)利貧困。

(一)加快戶籍制度改革

戶籍管理原本是家庭人口登記制度，其目的是強(qiáng)化個(gè)人信息管理，不應(yīng)存在身份差別，更不該因此而使公民受到不平等待遇。但是在我國(guó)，的確程度不同地存在不盡人意之處。在戶籍制度改革方面，我國(guó)應(yīng)該借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，改革和完善我國(guó)的戶籍制度。美國(guó)的人口管理制度重視對(duì)“出生”和“死亡”情況進(jìn)行登記，公民可以自由遷徙，其工作和生活不會(huì)受到身份的限制。荷蘭、法國(guó)和日本等國(guó)將“民事登記”作為最基本的社會(huì)管理制度，其民事登記制度與就業(yè)和社會(huì)福利并不相關(guān)。相比之下，我國(guó)的戶籍制度將戶口類型與公民權(quán)益捆綁在一起，導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困，加劇了社會(huì)不公和貧富分化。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的戶籍管理制度，可以從中獲得一些啟示：首先，打破戶籍屏障，還戶籍制度本來(lái)功能。消除戶籍歧視、解綁福利資源，賦予農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等的就業(yè)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公民在全國(guó)范圍內(nèi)無(wú)戶籍區(qū)別的平等就業(yè)。這不僅可以維護(hù)農(nóng)民工群體的就業(yè)權(quán)利，更可以惠及其他弱勢(shì)人群，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐具有深遠(yuǎn)意義。其次，加快推進(jìn)戶籍制度改革，解決農(nóng)民工在城市落戶問(wèn)題?！笆濉币?guī)劃綱要提出，到2020年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到45%，比2015年的39.9%提高5.1個(gè)百分點(diǎn)，而農(nóng)民工將成為城市戶籍人口增加的關(guān)鍵因素。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)該在戶籍人口落戶方面因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況堅(jiān)持一城一策的原則，保護(hù)農(nóng)民工，與本地勞動(dòng)者一視同仁。解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新生代農(nóng)民工的落戶問(wèn)題。同時(shí)，強(qiáng)化地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主體責(zé)任，優(yōu)化服務(wù)工作，切實(shí)解決好農(nóng)民工就業(yè)、子女教育、住房、養(yǎng)老等一系列問(wèn)題，避免由于戶籍制度給農(nóng)民工就業(yè)和生活帶來(lái)困難。

(二)賦予農(nóng)民工決策參與權(quán)

保障農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)利，必須努力消除對(duì)農(nóng)民工群體的就業(yè)制度方面的歧視，改變社會(huì)管理與決策權(quán)利在工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間分配不公平的現(xiàn)狀，提高農(nóng)民工的社會(huì)地位，增強(qiáng)其民主決策方面的話語(yǔ)權(quán)。首先，改革現(xiàn)行的選舉制度，賦予農(nóng)民工參與國(guó)家政治事務(wù)的民主權(quán)利。實(shí)行選舉權(quán)行使地選擇原則和選擇地選舉補(bǔ)充原則，讓農(nóng)民工可以自由選擇在何地行使選舉權(quán)，充分尊重農(nóng)民工表達(dá)意志的權(quán)利。在人大代表的名額分配方面，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工在勞動(dòng)者中所占比重的提升而有所調(diào)整。其次，賦予農(nóng)民工參與社會(huì)管理的權(quán)利，保障農(nóng)民工利益訴求渠道暢通無(wú)阻。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民工缺少對(duì)公共事務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)，成為被決策部門(mén)“遺忘”的特殊群體。如果這種權(quán)利的缺失進(jìn)一步擴(kuò)大，極易引發(fā)農(nóng)民工對(duì)政府和社會(huì)的不滿情緒。為了更好地實(shí)現(xiàn)民主、緩解矛盾，要不斷增強(qiáng)民間機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)和工會(huì)等組織的功能，讓農(nóng)民工有表達(dá)自身利益訴求的渠道。成立代表農(nóng)民工利益的農(nóng)民工工會(huì)，或者在現(xiàn)有工會(huì)基礎(chǔ)上成立農(nóng)民工服務(wù)協(xié)會(huì)。使之成為代表農(nóng)民工利益、表達(dá)農(nóng)民工心聲的組織。當(dāng)農(nóng)民工遭遇不平等待遇時(shí)，可以通過(guò)談判、平等協(xié)商等方式來(lái)化解利益沖突，保障其平等就業(yè)權(quán)利不受侵害。

(三)保障農(nóng)民工及下一代的受教育權(quán)

能力從來(lái)都是權(quán)力的基礎(chǔ)，沒(méi)有能力就不可能有權(quán)力，而能力的獲得是靠保證農(nóng)民工及下一代享受足夠的受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的。扶貧助困的核心不僅要“賦權(quán)”，還要“增能”。即通過(guò)增強(qiáng)貧困者自身的能力，使他們從困境中真正解脫出來(lái)。這對(duì)于保障農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利具有重要意義。獲得良好教育是農(nóng)民工重要的能力來(lái)源，也是保障其就業(yè)權(quán)利的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，為了保障農(nóng)民工及其下一代的教育權(quán)利，提升其就業(yè)能力，應(yīng)從以下三個(gè)方面著手：其一，制定相關(guān)政策保障農(nóng)民工接受繼續(xù)教育及職業(yè)教育的權(quán)利，幫助農(nóng)民工提高教育程度和文化素質(zhì)，以促進(jìn)其就業(yè)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；其二，與當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)聯(lián)合辦學(xué)，結(jié)合用人單位需求和農(nóng)民工特點(diǎn)制定合理的培訓(xùn)方案，增強(qiáng)農(nóng)民工的就業(yè)能力；其三，對(duì)農(nóng)民工子女實(shí)施教育權(quán)利救助，將受教育權(quán)利由“身份制”轉(zhuǎn)化為“公民制”，取消屬地化管理的教育體制，實(shí)現(xiàn)教育公平，防止農(nóng)民工下一代再次遭遇就業(yè)權(quán)利貧困。為實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，要積極籌措資金，拓寬培訓(xùn)集資、融資渠道，建立各級(jí)財(cái)政投入機(jī)制。設(shè)立農(nóng)民工教育基金及管理辦法，實(shí)行用工單位、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和基金管理機(jī)構(gòu)三方聯(lián)動(dòng)的培訓(xùn)模式。形成全社會(huì)支持支援農(nóng)民工提高綜合素質(zhì)的氛圍，提升農(nóng)民工城市歸屬感，消除就業(yè)權(quán)利貧困。

(四)完善就業(yè)法律制度

就業(yè)不平等不僅有悖于法治精神和法律價(jià)值，也是對(duì)社會(huì)公平的一種挑戰(zhàn)。為了解決農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困問(wèn)題，必須在法律上保障農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)利，廢除阻礙農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)利的法律法規(guī)，采取專門(mén)立法、設(shè)置專業(yè)機(jī)構(gòu)等措施，維護(hù)農(nóng)民工就業(yè)合法權(quán)益。第一，制定《反就業(yè)歧視法》，將消除農(nóng)民工就業(yè)歧視納入法治化軌道。對(duì)就業(yè)歧視進(jìn)行明確的法律界定，對(duì)企業(yè)有關(guān)就業(yè)歧視的抗辯事由、行政責(zé)任做出明確規(guī)定。第二，確立反就業(yè)歧視的法律救助途徑。一是建立反就業(yè)歧視訴訟程序及機(jī)制；二是成立專門(mén)處理就業(yè)歧視問(wèn)題的機(jī)構(gòu)，在訴前對(duì)就業(yè)歧視案件進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查、組織調(diào)解、協(xié)商等，為保護(hù)農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益提供更為暢通的救助途徑。第三，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家在賦權(quán)與維權(quán)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立官方與非官方的平等就業(yè)機(jī)構(gòu)，保護(hù)農(nóng)民工向政府和企業(yè)爭(zhēng)取平等就業(yè)權(quán)益的努力。借鑒美國(guó)成立“公平就業(yè)委員會(huì)”、英國(guó)設(shè)立“平等機(jī)會(huì)委員會(huì)”、德國(guó)建立“反歧視促平等聯(lián)邦公署”等發(fā)達(dá)國(guó)家的成功做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)完善相關(guān)法律制度，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，使其能以平等的身份參與勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，切實(shí)保證實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等就業(yè)權(quán)。

綜上所述，基于權(quán)利貧困理論，秉承賦權(quán)、維權(quán)的理念，通過(guò)賦權(quán)反貧困策略的實(shí)施，保障農(nóng)民工群體的戶籍權(quán)、政治參與權(quán)、受教育權(quán)和法律權(quán)利，從根本上消除農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利貧困，使更多農(nóng)民工成為有技能的新型產(chǎn)業(yè)工人和平等享受就業(yè)權(quán)利的新市民，為打好新時(shí)期的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、促進(jìn)社會(huì)公平正義做出努力。

(責(zé)任編輯：陸影)

2017-01-04

宋寶安(1959—)，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師，吉林省資深高級(jí)專家、國(guó)務(wù)院特殊貢獻(xiàn)專家，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障理論與社會(huì)治理。 劉賽特(1984—)，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障理論與社會(huì)政策。

C913.7

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1003-4145[2017]07-0103-05