袁曉麗+劉圣中

中圖分類號：F015 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：現(xiàn)有文獻中從公共政策角度研究供給側(cè)改革政策的成果比較少。因此，本文試圖運用多源流理論框架分析我國目前提出的供給側(cè)改革背后的多重推動因素，探究問題流、政策流和政治流在政策推出過程中發(fā)揮的影響作用，從而為對這一政策的理解和實施提供更深層的知識支持。

關(guān)鍵詞：多源流理論 供給側(cè)改革 政策

多源流理論的解釋邏輯

多源流理論模型是由美國學者約翰·金登提出的一種研究政策過程的模型，是解釋一項政策為何被制定以及整個政策制定過程的方法（薩巴蒂爾，2004）。該理論認為，在整個政策子系統(tǒng)中存在三種源流：問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）。問題源流指的是現(xiàn)實情境當中所發(fā)生的各種問題。政策源流指的是政策企業(yè)家針對問題進行討論、重新設計并提出解決辦法、建議的過程。政策企業(yè)家由該特定領域的專家人員組成。政治源流則指的是對問題產(chǎn)生影響的政治因素，包括國民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局等（BIRKLAND T A，2004）。在常態(tài)下，三條源流處于互不相交狀態(tài)。當問題流或政治流發(fā)生變化時，則其中兩條源流就會出現(xiàn)交叉，這個交叉點被視為 “政策窗口”。當“政策窗口”被打開后，通過政策企業(yè)家們的推動，三條源流就會發(fā)生相交，在相交的節(jié)點上新政策則極有可能產(chǎn)生（見圖1）。

供給側(cè)改革演進軌跡

供給側(cè)改革由習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第十一次會議上正式提出，其演進軌跡可大致分為兩個階段：

（一）發(fā)展與形成階段（2012年乃至更早-2015年11月）

在供給側(cè)改革政策正式出臺之前，其并未受到廣泛關(guān)注，針對產(chǎn)能過剩等供給問題，國家只是有針對性地推出過一些革新措施。如在土地政策方面推出的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，加速農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)及深化農(nóng)村金融改革；在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面推出了《中國制造2025》促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等等。這些措施一方面是應對以需求拉動增長的經(jīng)濟發(fā)展模式出現(xiàn)的問題；另一方面也意味著供給側(cè)改革開始逐步得到形成與發(fā)展。

（二）正式提出與實踐階段（2015年11月至今）

“供給側(cè)改革”首次被正式提出時旨在強調(diào)在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力。2015年12月21日，習近平再次提出2016年經(jīng)濟工作的重點是落實“十三五”規(guī)劃建議要求，推進結(jié)構(gòu)性改革。在中央財經(jīng)領導小組第十二次會議又進一步提出供給側(cè)改革方案需要五個“搞清楚”。2016年1月27日，中央發(fā)布一號文件《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》，將“供給側(cè)改革”首次寫進中央一號文件。之后，廣東等地紛紛出臺相關(guān)政策方案，標志著供給側(cè)改革政策正式進入實施階段。

多源流理論的事實分析

（一）問題窗口的打開

問題窗口的開啟是新政策推出的前提條件和基礎。明確問題是什么比尋找解決問題的答案更加重要（托馬斯·戴伊，2002）。我國供給側(cè)改革形成的問題流主要包括以下三個方面：

首先，主要經(jīng)濟指標的變化方面。在供給側(cè)改革中引起決策者注意的重大指標是GDP增長率。量化的指標可以幫助決策者更好地從發(fā)展動態(tài)中發(fā)現(xiàn)問題。我國GDP的增長率近年來不斷呈下降趨勢：2010年為10.6 %、2011年9.5%，持續(xù)下降到2015年的6.9%，意味著我國經(jīng)濟發(fā)展呈放緩趨勢。其次，需求增長型政策的反饋不容樂觀。2006年至2007年間，我國經(jīng)濟出現(xiàn)嚴重的通貨膨脹，政府通過提高法定準備金率等緊縮政策來壓制總需求。2008年美國金融危機爆發(fā)，我國又開始轉(zhuǎn)向擴張性的貨幣政策和財政支出政策。2012年上半年加大刺激需求，下半年又面臨通脹。從20世紀90年代開始，我國一直通過調(diào)整總需求來保持國民經(jīng)濟的穩(wěn)定性，經(jīng)濟一直處在顛簸的狀態(tài)（滕泰，2012）。最后，產(chǎn)能企業(yè)的倒閉潮成為了觸發(fā)問題的焦點事件，其作用在于助推社會問題被提上政府議程，變成迫切需要解決的問題。產(chǎn)能企業(yè)的倒閉直接從生產(chǎn)端遏制了經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。而且，過剩的產(chǎn)能占據(jù)了大量社會資源，使人力、資金、土地等成本居高不下，成為制約我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的一大包袱（范棣，2015）。經(jīng)過該事件的觸發(fā)，供給側(cè)政策系統(tǒng)中的問題源流正式形成，問題窗口被打開。

（二）政策窗口的打開

政策窗口的打開意味著問題走上了程序化的討論和研究階段。這個階段，政策共同體或政策企業(yè)家（在金登看來， 政策企業(yè)家是指某些愿意投入時間、精力、聲譽等資源來倡導某一主張的人）將發(fā)揮舉足輕重的作用。政策共同體指的是由某一特定政策領域內(nèi)的專業(yè)人員組成的一種團體（約翰·W·金登，2004）。在供給側(cè)改革過程中，“新供給學派”扮演了最核心的推動角色。

新供給學派是國內(nèi)近幾年新興的致力推行新供給經(jīng)濟理論的群體，由原來的兩個分支流派合并而成，即：以賈康為核心的新供給經(jīng)濟學研究小組和以滕泰為核心的新供給主義流派。最先推動“供給側(cè)”改革的是賈康及其倡導成立的“新供給經(jīng)濟學研究小組”，該小組于2011年正式成立。2012年，經(jīng)濟學家滕泰牽頭組建“70后經(jīng)濟人改革論壇”，并于同年6月發(fā)起成立萬博新經(jīng)濟研究院。之后，滕泰于2012年11月9日在和訊網(wǎng)發(fā)表《新供給主義宣言》，指出了需求管理的局限性，極力主張從供給端進行經(jīng)濟改革。賈康等人的主張與滕泰等人的新供給主義如出一轍，兩股流派于2013年正式合成一流形成中國“新供給學派”，供給側(cè)改革的政策源流此時正式形成。

新供給學派主要通過專家座談會、內(nèi)參報告、研討會等形式擴大新供給理論的影響力。2015年11月9日，滕泰被邀請參加李克強總理的經(jīng)濟形勢座談會，以《從供給側(cè)改革全面降低企業(yè)成本，開啟新增長周期》為題，建議推行供給側(cè)改革。第二日，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”便由習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第十一次會議上正式提出來。此外，一些與中央發(fā)生直接聯(lián)系的智囊會直接向中央領導人遞交內(nèi)部參閱報告，賈康在2011年12月與其他學者聯(lián)名撰寫的《以新供給經(jīng)濟學理論創(chuàng)新促進可持續(xù)發(fā)展》報告中，多處政策建議被政府廣泛采用。另外，學術(shù)研討會也是發(fā)揮政策影響力的重要途徑。2013年9月28日，“新供給經(jīng)濟學研究小組”召開的“新供給經(jīng)濟學理論創(chuàng)新學術(shù)研討會”，積極主張以改革為核心的“中國新供給經(jīng)濟學”。賈康在會上提出，中國未來改革的核心是從供給側(cè)入手來推動新一輪的制度變革創(chuàng)新，中國迫切需要方式的轉(zhuǎn)變和可持續(xù)健康發(fā)展。之后，新供給學派還通過長期、定期開展新供給雙周學術(shù)研討會、課題承擔、媒體宣傳等活動積累一定的影響力，日益加深供給側(cè)改革的影響。

（三）政治窗口的打開

獨立于問題流和政策流，政治流按照自身的動態(tài)特性與規(guī)則進行流動。新一屆政府的上臺，在一定程度上為某些利益群體或機構(gòu)開啟了一扇便捷的政策之窗。此外，民眾改革熱情與大眾傳媒在政策之窗開啟之前也起到重要的作用。

2013年3月，以習近平主席為核心的新一代中央領導人確立。新的領導勢必帶來新的觀念，為供給側(cè)改革創(chuàng)造了政治條件。時逢領導換屆，我國以刺激需求為主的粗放型經(jīng)濟增長方式已經(jīng)很難促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。新的領導班子上臺后，中央便于11月15日公布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》表明了“大刀闊斧”進行改革的決心。

隨著問題的出現(xiàn)及政府的改革主張，社會民眾對改革的參與度與關(guān)注度空前高漲。習近平在中共中央政治局第二次集體學習會議上，強調(diào)“要積極回應廣大人民群眾對深化改革開放的強烈呼聲和殷切期待”。2015年，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所進行了一次“中國改革民意大調(diào)查”，全國多達240多個社區(qū)的城鎮(zhèn)某居民參與了該調(diào)查，表達了自己對改革的評價、愿景期待及滿意度（李建新，2016）。改革涉及的利益與人民群眾息息相關(guān)，民眾必然積極尋求各種途徑向政府表達自身對改革的看法。黨和政府對群眾路線的重視與實踐，促使民眾的看法對政府決策的影響逐步加深，供給側(cè)改革離不開民意的表達。

大眾媒體作為信息的傳播者同樣影響著政策的制定。媒體有意無意地充當了民意的塑造者和政府政策的宣傳家。大眾媒體對公共政策并不發(fā)生直接的影響，而是間接促使大量政府官員把媒體的看法轉(zhuǎn)化為政策，但政策的實質(zhì)性可能會發(fā)生變化（Martin linsky，1998）。這些媒體利用網(wǎng)絡和社會影響力進行信息的傳播、引導，為我國改革尤其是經(jīng)濟領域的供給側(cè)改革制造了一定的輿論氛圍。

（四）“三流”交匯

在供給側(cè)改革政策推出過程中，GDP增長率指標的變化、現(xiàn)行“需求側(cè)”政策的不可行以及產(chǎn)能企業(yè)出現(xiàn)的“倒閉潮”使得問題源流得以形成。其中焦點事件直接影響了政治流的變化。2013年新領導班子的上臺、民眾空前的改革熱情以及輿論媒體的影響構(gòu)成了政治源流。而2013年新供給學派的形成構(gòu)成了政策流形成的節(jié)點。一系列經(jīng)濟問題的出現(xiàn)和政府換屆打開了政策之窗，此時，再經(jīng)過新供給學派對供給改革的推動，三條源流便正式匯聚到一起，供給側(cè)改革政策順利被推出（見圖2）。

結(jié)論

本文運用多源流理論框架分析了我國供給側(cè)改革被推出的原因，并得出研究結(jié)論：我國供給側(cè)改革政策之所以能夠被順利推出是三條源流耦合的結(jié)果。由于國情的不同，筆者發(fā)現(xiàn)該理論解釋框架在解釋我國政策時仍然存在一些不足。例如，在我國政策系統(tǒng)中的三條源流并不能完全相互獨立，其劃分邊界不是很清晰，有些來自政策流的政策企業(yè)家可能同時也是政府官員，在政治流當中發(fā)揮影響力作用。另外，政治流對政策的影響比較重，需要提高社會及公民對政策制定的參與程度。總之，多源流能夠有效地幫助我們分析解釋公共領域的眾多政策，但仍然需要國內(nèi)學者建立在金登的基礎上努力研究出一種更符合中國特色的公共決策理論解釋框架。

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