郝魯怡

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法所，北京 100720）

全球移民治理的人權(quán)方法
——從碎片化到整合的艱難進(jìn)程

郝魯怡

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法所，北京 100720）

盡管?chē)?guó)際移民問(wèn)題是全球性挑戰(zhàn)，管控移民的國(guó)內(nèi)政策與法律規(guī)則卻體現(xiàn)了國(guó)家的單邊性質(zhì)，而保障移民權(quán)利的國(guó)際法律規(guī)范亦散亂不整，難以引導(dǎo)安全、有序的國(guó)際移民行為。全球移民治理人權(quán)方法是對(duì)現(xiàn)有移民法律規(guī)范機(jī)制的調(diào)適，以整合、連貫的方式應(yīng)對(duì)國(guó)際移民問(wèn)題。這一方法將保障個(gè)人的權(quán)利、尊嚴(yán)與基本自由置于移民治理的中心，強(qiáng)調(diào)移民權(quán)利與國(guó)家義務(wù)的相互依存與關(guān)聯(lián)關(guān)系，確認(rèn)原籍國(guó)、過(guò)境國(guó)和目的地國(guó)對(duì)移民權(quán)利保護(hù)負(fù)有共同責(zé)任與義務(wù)?？沙掷m(xù)發(fā)展、國(guó)際合作以及監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制是落實(shí)全球移民治理人權(quán)方法的有效進(jìn)路。

全球移民治理；人權(quán)方法；可持續(xù)發(fā)展；《關(guān)于難民和移民紐約宣言》

國(guó)際移民因“勞動(dòng)力市場(chǎng)破壞者”或“社會(huì)保障負(fù)擔(dān)”等刻板印象長(zhǎng)期處于被排斥的不利境地。而近年來(lái)，歐洲“難民危機(jī)”又為國(guó)際移民打上“安全威脅者”的烙印，挑起仇外心理、種族歧視在全球的蔓延，加劇了國(guó)家、地區(qū)之間的矛盾與沖突，危及國(guó)際秩序和發(fā)展。移民問(wèn)題業(yè)已成為國(guó)際社會(huì)面臨的重大挑戰(zhàn)。

2016年9月第71屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò) 《關(guān)于難民和移民紐約宣言》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《紐約宣言》）?！都~約宣言》將人權(quán)方法置于移民問(wèn)題的中心，為全球移民治理提供新的理念與指導(dǎo)方法，彰顯了國(guó)際社會(huì)集體介入與處理移民與難民大規(guī)模流動(dòng)這一全球性挑戰(zhàn)的決心。正因如此，對(duì)全球移民治理人權(quán)方法進(jìn)行前瞻性研究具有重要意義。本文梳理與分析了保障移民權(quán)利的國(guó)內(nèi)與國(guó)際法律規(guī)范機(jī)制現(xiàn)狀及其局限性，提出并闡明了全球移民治理人權(quán)方法的涵義與基本內(nèi)容，并從可持續(xù)發(fā)展、國(guó)際合作、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制三個(gè)方面探究落實(shí)全球移民治理人權(quán)方法的進(jìn)路。

一、國(guó)際移民法律規(guī)范機(jī)制的現(xiàn)狀與局限性

（一）公民與非公民的國(guó)內(nèi)政治與法律地位考察

1.公民與非公民在國(guó)家政治地位上的差異

公民共和主義（civic republican）認(rèn)為，公民身份的目的是將個(gè)體與國(guó)家聯(lián)系在一起，以創(chuàng)立和維持一個(gè)公正、穩(wěn)定的共和國(guó)政體，使個(gè)體能夠享受到真正的自由[1]。在此意義上，公民與國(guó)家在政治上形成了根深蒂固的權(quán)利與義務(wù)互惠關(guān)系[2]。國(guó)家有依賴(lài)于公民的付出，而將權(quán)利作為一種回報(bào)[3]。由此，非公民被排除在國(guó)家與公民互惠關(guān)系形成的向心力之外，國(guó)家是否接受或保護(hù)非公民是國(guó)家的權(quán)利而非責(zé)任。對(duì)非公民的管理與控制則成為國(guó)家主權(quán)的組成部分，是國(guó)家政治共同體維護(hù)其內(nèi)外穩(wěn)定的重要因素[4]。

全球化時(shí)代的公民身份趨于多元化，例如，個(gè)人因擁有雙重國(guó)籍而具有雙重公民身份；歐盟創(chuàng)立了歐盟公民這一超國(guó)家公民身份等。多元公民身份在社會(huì)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域固然容易得到認(rèn)同，但是在主權(quán)與政治維度下，公民身份仍然與特定政治共同體存在強(qiáng)有力的關(guān)聯(lián)。以歐盟公民為例，歐盟公民身份是歐盟內(nèi)部市場(chǎng)相互依存模式的充分表達(dá)，旨在消除歐盟與成員國(guó)公民之間的鴻溝，明確歐盟公民的政治“歸屬感”[5]。然而，這種多元公民身份在強(qiáng)化歐洲人認(rèn)同意識(shí)的同時(shí)，卻為非歐盟公民打上“外來(lái)者”的標(biāo)簽，造成歐盟與非歐盟公民之間巨大的政治離心力，嚴(yán)重制約了后者權(quán)利訴求的表達(dá)[6]。

2.公民與非公民在國(guó)家法律地位上的差異

在法律層面上，憲法首先考慮作為國(guó)家社會(huì)成員的公民的權(quán)利，對(duì)非公民則具有雙重排斥性，體現(xiàn)為：一方面，憲法通過(guò)定義國(guó)家成員而排斥非成員；另一方面，憲法認(rèn)可國(guó)家從保障公民的權(quán)利出發(fā)行使權(quán)力，相應(yīng)地排斥了非公民的權(quán)利[7]。

相對(duì)而言，“人權(quán)是一個(gè)抽象概念，人們無(wú)法從中期望任何保護(hù)，除非用具體的英國(guó)人或法國(guó)人的權(quán)利來(lái)充實(shí)這個(gè)抽象概念的內(nèi)容?！盵8]隨著國(guó)際人權(quán)法的發(fā)展，具有普遍意義的“人權(quán)條款”逐漸被嵌入憲法規(guī)范當(dāng)中。人權(quán)條款入憲直接擴(kuò)展了權(quán)利主體的范圍，不僅將“人為之人”的普遍權(quán)利納入國(guó)家的憲法保護(hù)，并且使國(guó)家人權(quán)義務(wù)實(shí)定化和法定化[9]。無(wú)疑，人權(quán)條款入憲使得非公民的憲法權(quán)利在一定程度上突破了“國(guó)家門(mén)檻”，賦予“無(wú)論被承認(rèn)與否都在任何時(shí)間和場(chǎng)合屬于全體人類(lèi)權(quán)利”的性質(zhì)與意義[10]。然而，憲法規(guī)范究竟在多大程度上適用于外國(guó)人，是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，涉及立法權(quán)與行政權(quán)的交叉以及憲法權(quán)利保障延伸等方面[11]。普遍性人權(quán)逐漸在各國(guó)憲法中得以證立，但是對(duì)于實(shí)然性權(quán)利而言，仍然有待解決具體人權(quán)規(guī)范的轉(zhuǎn)化與適用以及對(duì)人權(quán)條款未列舉權(quán)利的認(rèn)可等問(wèn)題[12]。若從根本上實(shí)現(xiàn)從“公民權(quán)”到“普遍人權(quán)”、從基本權(quán)利到人權(quán)權(quán)利體系的轉(zhuǎn)變，還需要一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)的過(guò)程[13]。

與公民相比，非公民的權(quán)利具有固有的局限性，具體表現(xiàn)在以下方面：當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言技能不足；救濟(jì)手段信息匱乏；行動(dòng)自由受到限制；權(quán)利在各種司法或非司法機(jī)制下的碎片化；缺乏法律援助或獲得合法的律師；國(guó)家不愿意為移民提供獲得救濟(jì)的資源；對(duì)于侵犯人權(quán)行為缺少實(shí)體性的制裁或賠償規(guī)則等[14]。

（二）國(guó)際法律框架下的移民權(quán)利保障

第二次世界大戰(zhàn)之后，《聯(lián)合國(guó)憲章》《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》等一系列國(guó)際法律文件，一致確立以平等原則和非歧視原則為基礎(chǔ)，保障“人人”、“所有人民”、“任何人”享有普遍的、不可分割的基本權(quán)利，因而所有移民亦被納入平等保護(hù)范疇，彰顯了人權(quán)主體與內(nèi)容的普遍性。

同時(shí)，國(guó)際法律規(guī)范還對(duì)移徙工人、難民、人口販運(yùn)受害者等不同身份移民的具體權(quán)利予以保障，體現(xiàn)了對(duì)個(gè)人基本權(quán)利實(shí)質(zhì)平等的追求[15]。其中，《1951年關(guān)于難民地位公約》確立了保護(hù)難民的“不可推回原則”?！侗Ｗo(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《保護(hù)移徙工人公約》）將移民識(shí)別為工人、經(jīng)濟(jì)實(shí)體和擁有權(quán)利的社會(huì)實(shí)體，并且確立了非正規(guī)移徙工人的基本人權(quán)[16]；《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童行為的補(bǔ)充議定書(shū)》預(yù)防人口販運(yùn)以及提供援助和保護(hù)，規(guī)定了各國(guó)應(yīng)考慮酌情允許人口販運(yùn)受害者在其境內(nèi)暫時(shí)或永久居留。《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》《兒童權(quán)利公約》則為移民婦女與移民兒童的相應(yīng)權(quán)利提供特殊保護(hù)[17]。

另一方面，盡管?chē)?guó)際法律框架為超越國(guó)家具體情況與利益的核心原則的達(dá)成提供了平臺(tái)，移民領(lǐng)域的多邊規(guī)范機(jī)制卻呈現(xiàn)高度碎片化狀態(tài)[18]。

首先，人口跨國(guó)流動(dòng)是一個(gè)連續(xù)過(guò)程，移徙行為同時(shí)涉及原籍國(guó)、過(guò)境國(guó)和目的地國(guó)，但是移民領(lǐng)域的國(guó)際規(guī)范制度偏重于調(diào)整國(guó)際移民個(gè)人與目的地國(guó)之間的關(guān)系。例如，《保護(hù)移徙工人公約》保障的大多數(shù)移民權(quán)利均與目的地國(guó)（移民接受?chē)?guó)）相關(guān)[19]，這意味著該公約在保護(hù)移民權(quán)利的同時(shí)給目的地國(guó)（并且側(cè)重于目的地國(guó)）施加了相應(yīng)的義務(wù)，從而引起目的地國(guó)（通常為發(fā)達(dá)國(guó)家）的普遍排斥與抵觸。這是《保護(hù)移徙工人公約》難以獲得國(guó)際社會(huì)認(rèn)同的原因之一[20]。其次，根據(jù)移民身份不同而分類(lèi)保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，雖顧及移民個(gè)人權(quán)利的特殊性，卻由于一些國(guó)家執(zhí)意推行單邊政策或措施，使得不同法律規(guī)范之間的互補(bǔ)性與協(xié)調(diào)性難以發(fā)揮作用，進(jìn)一步導(dǎo)致保護(hù)移民權(quán)利的國(guó)際規(guī)范體系散亂不整。最后，即使國(guó)家依據(jù)“條約必須信守”原則將批準(zhǔn)加入的國(guó)際公約轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，各國(guó)在移民領(lǐng)域的利益與訴求也不盡相同，保障移民權(quán)利的具體政策與法律制度大相徑庭，亦凸顯移民領(lǐng)域規(guī)范體系的碎片化特征[21]。

二、全球移民治理人權(quán)方法：涵義與基本內(nèi)容

（一）全球移民治理人權(quán)方法的提出

1.什么是全球移民治理

移民目的地國(guó)在面對(duì)移民或難民大規(guī)模入境時(shí)，往往置移民個(gè)人、其他國(guó)家或國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況于不顧，推行單方措施，這是導(dǎo)致全球移民勢(shì)態(tài)惡化并且難以根本解決的重要原因之一。因而，僅以國(guó)家主權(quán)與安全（通常為目的地國(guó)）為導(dǎo)向、對(duì)移民實(shí)行單向型“管控”，在一定程度上與現(xiàn)階段全球化、相互關(guān)聯(lián)的移民行為模式形成對(duì)立與矛盾。有鑒于此，國(guó)際社會(huì)致力于突破這種單方面與單向性的規(guī)范模式，轉(zhuǎn)而尋求綜合性方法。

2003年，由聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)發(fā)起成立的國(guó)際移民問(wèn)題全球委員會(huì)[22]提出了移民治理這一概念，即建立一個(gè)全面、連貫以及旨在對(duì)國(guó)際移民現(xiàn)象作出全球性回應(yīng)的規(guī)范框架。該委員會(huì)指出，在國(guó)際移民領(lǐng)域，治理方式有多種多樣，既涉及個(gè)別國(guó)家對(duì)移民的政策和方案，不同國(guó)家之間的討論與協(xié)定，也涉及多邊論壇與協(xié)商進(jìn)程、國(guó)際組織的活動(dòng)以及趨同的法律制度與措施[23]。國(guó)際移民組織亦認(rèn)為：移民治理是融合機(jī)構(gòu)、法律框架、機(jī)制與實(shí)踐于一體，旨在規(guī)范移徙行為和保障移民權(quán)利的綜合性制度[24]。

對(duì)外國(guó)人的管理傳統(tǒng)上屬于國(guó)家的主權(quán)事務(wù)，這也是各國(guó)移民政策無(wú)法達(dá)成全球共識(shí)而處于割裂態(tài)勢(shì)的主要原因。而全球移民治理正是突破了國(guó)家對(duì)移民個(gè)人的單向管控關(guān)系，關(guān)注與強(qiáng)調(diào)全球移徙現(xiàn)象本身所涉及的廣泛利益攸關(guān)方，協(xié)調(diào)包括國(guó)家（移民原籍國(guó)、過(guò)境國(guó)以及目的地國(guó)）與地方當(dāng)局、國(guó)際與區(qū)域組織、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體與組織機(jī)構(gòu)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)與金融機(jī)構(gòu)、民間合作伙伴等參與移民行為的規(guī)范、引導(dǎo)及其權(quán)利保障[25]。因而，全球移民治理進(jìn)程不意味著對(duì)國(guó)家主權(quán)的不得已放棄，反而在重申主權(quán)——以國(guó)家與個(gè)人的雙向互動(dòng)為主導(dǎo)，提升移民目的地國(guó)的綜合能力，挖掘移民原籍國(guó)的發(fā)展?jié)摿?，并且通過(guò)國(guó)家以及其他利益攸關(guān)方的集體行動(dòng)促進(jìn)人道法規(guī)范以及保護(hù)移民基本權(quán)利[26]。

2.全球移民治理與人權(quán)保障相結(jié)合

保障國(guó)際移民的權(quán)利不僅惠及個(gè)別國(guó)家而是使全球受益。全球移民治理站在促進(jìn)與保護(hù)人權(quán)的基礎(chǔ)上，可以更好地提倡保護(hù)人權(quán)的全球承諾、有助于維持流動(dòng)性?xún)?yōu)勢(shì)，同時(shí)鼓勵(lì)增長(zhǎng)與提升全球競(jìng)爭(zhēng)力?！都~約宣言》重申了《聯(lián)合國(guó)憲章》《世界人權(quán)宣言》以及聯(lián)合國(guó)核心人權(quán)公約的各項(xiàng)宗旨與原則，強(qiáng)調(diào)充分保護(hù)與尊重所有移民及難民的人權(quán)和基本自由，建議采取以人為本、體貼、人道、有尊嚴(yán)、促進(jìn)性別平等、及時(shí)性等諸多理念相結(jié)合的方法來(lái)應(yīng)對(duì)全球移民與難民問(wèn)題[27]。

全球移民治理與保障人權(quán)相結(jié)合是一種規(guī)范移民行為的方法調(diào)適。從特點(diǎn)來(lái)看，一方面，全球移民治理人權(quán)方法力求突破國(guó)內(nèi)與國(guó)際法律制度的局限性，采取更加多元視角與更加靈活措施，為國(guó)家層面下的非公民法律地位與權(quán)利現(xiàn)狀提供相應(yīng)救濟(jì)，亦對(duì)碎片化的國(guó)際移民人權(quán)保障機(jī)制給予協(xié)調(diào)與補(bǔ)充；另一方面，這一方法固有的多元、綜合性特質(zhì)通常與抽象模糊的定義、隱義難明的體系相生相形，決定了其短時(shí)間內(nèi)難以形成并建立一套內(nèi)容明確完善的規(guī)范框架，因而往往受到質(zhì)疑或被忽視。由此，建構(gòu)并落實(shí)全球移民治理人權(quán)方法無(wú)疑需要國(guó)際社會(huì)作出長(zhǎng)期的努力。而在這一進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)取得并堅(jiān)持兩項(xiàng)確信：一是作為推進(jìn)人權(quán)方法的出發(fā)點(diǎn)與發(fā)展動(dòng)力的“外在確信”，即確信人權(quán)方法可使全球移民治理達(dá)成更公平、包容、可持續(xù)性的成果[28]；二是作為指引人權(quán)方法發(fā)展方向的“內(nèi)在確信”，即確信人權(quán)方法與國(guó)際人權(quán)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)相一致，以此尊重、促進(jìn)、保護(hù)與實(shí)現(xiàn)移民基本權(quán)利。

（二）全球移民治理人權(quán)方法的基本內(nèi)容

1.“以人為中心”視角

在移民“全球流動(dòng)”的潮流當(dāng)中，一個(gè)國(guó)家作為原籍國(guó)、過(guò)境國(guó)或目的地國(guó)的邊際變得模糊，同一國(guó)家可能同時(shí)是不同移民群體的來(lái)源國(guó)、目的地國(guó)或過(guò)境國(guó)。而對(duì)于國(guó)際移民的管控，不同國(guó)家因各自迥異的立場(chǎng)與利益歷來(lái)存在政治性的實(shí)質(zhì)分歧。在此背景下，傳統(tǒng)上的“以國(guó)家為中心”移民政策極易引發(fā)沖突并激化各國(guó)矛盾，加劇移民活動(dòng)的無(wú)序與混亂，而從“以人為中心”視角出發(fā)，明晰各國(guó)保障移民權(quán)利的義務(wù)與責(zé)任則成為順應(yīng)這一潮流發(fā)展的必然選擇。

全球移民治理人權(quán)方法納入 “以人為中心”視角，致力于保護(hù)所有移民的安全、尊嚴(yán)、人權(quán)、基本自由，無(wú)論其移民身份如何，無(wú)論任何時(shí)候，也無(wú)論移徙起始、在途中還是到達(dá)目的地。這要求相關(guān)國(guó)家以及利益攸關(guān)方都應(yīng)當(dāng)對(duì)移民與難民問(wèn)題負(fù)起相應(yīng)地責(zé)任與義務(wù)，而并非僅涉及某一具體的移民來(lái)源國(guó)、過(guò)境國(guó)與目的地國(guó)。不同地區(qū)或不同時(shí)期發(fā)生的難民和移民情勢(shì)在性質(zhì)和特征上各不相同，在解決時(shí)應(yīng)注意其具體情況，順應(yīng)并考慮到特殊政治背景、實(shí)地現(xiàn)實(shí)以及受特定局勢(shì)影響的所有各方的正當(dāng)需要和利益，從而采用靈活、可行的應(yīng)對(duì)機(jī)制和解決辦法。全球移民治理人權(quán)方法秉承“個(gè)人為中心”理念，改變了目的地國(guó)與移民權(quán)利保障關(guān)系的單一視角，關(guān)注移民從原籍國(guó)到目的地國(guó)的跨國(guó)流動(dòng)行為的整體連貫性，進(jìn)而探究與解決更深層的根源問(wèn)題。以此為基礎(chǔ)，確保原籍國(guó)、過(guò)境國(guó)、目的地國(guó)、其他相關(guān)國(guó)家的義務(wù)與責(zé)任承擔(dān)更加公平與客觀以及所有移民的基本權(quán)利得到切實(shí)保障，從而逐步推動(dòng)移民領(lǐng)域的法律規(guī)范體系趨向一致和融合。

2.以現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)規(guī)范為基礎(chǔ)

根據(jù)人權(quán)的普遍性與不可分割性原則，所有移民，無(wú)論身份如何，都享有人權(quán)。國(guó)際人權(quán)法律文件中的標(biāo)準(zhǔn)與原則為人權(quán)領(lǐng)域的具體成果、服務(wù)與行為標(biāo)準(zhǔn)以及良好做法提供了基本性指導(dǎo)，因而，國(guó)際人權(quán)規(guī)范框架是制定和實(shí)施移民政策的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[29]。正是由于有些國(guó)家單方面推行移民措施或政策，偏好非正式進(jìn)程或偏離了國(guó)際人權(quán)規(guī)范框架，才導(dǎo)致全球、區(qū)域、國(guó)家層面的移民治理缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一[30]。人權(quán)方法的提出不是要擺脫已有的國(guó)際人權(quán)規(guī)范框架或建立新的人權(quán)規(guī)范體系，而是以現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)規(guī)范為基礎(chǔ)，整合人權(quán)規(guī)范體系的碎片化，強(qiáng)調(diào)移民權(quán)利、國(guó)家義務(wù)的相互依存與關(guān)聯(lián)關(guān)系，保障移民政策實(shí)施的一致性與連貫性。

立足于國(guó)際人權(quán)法律規(guī)范框架的全球移民治理人權(quán)方法有一個(gè)前提，就是各國(guó)自愿遵守普遍標(biāo)準(zhǔn)和原則。如果置現(xiàn)有法律規(guī)范于不顧而單方推行移民政策，則可能陷入人權(quán)保護(hù)的悖論。例如，針對(duì)非正規(guī)移民與難民這兩種類(lèi)型的跨國(guó)流動(dòng)人員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)法律規(guī)范對(duì)兩者進(jìn)行合理、有效識(shí)別，并予以區(qū)別對(duì)待與保護(hù)。有學(xué)者指出，“難民并不等同于非正規(guī)移民。兩者有區(qū)別，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。應(yīng)該考慮到，并非所有移民都是難民。采取措施時(shí)如果忽略或草率對(duì)待這一現(xiàn)實(shí)，可能導(dǎo)致執(zhí)行工作不切實(shí)際”[31]。

3.以非歧視原則、賦權(quán)與包容原則作為行動(dòng)準(zhǔn)則

（1）非歧視原則

2001年，《反對(duì)種族主義、種族歧視、仇外心理和的有關(guān)不容忍行為的世界大會(huì)宣言》呼吁各國(guó)：“對(duì)非公民，特別是移民、難民和尋求庇護(hù)者的仇外心理構(gòu)成當(dāng)代種族主義的主要來(lái)源之一，并且針對(duì)這些群體的侵犯人權(quán)行為，如歧視、仇外和種族主義行為正在廣泛發(fā)生?！盵32]非歧視原則是國(guó)際人權(quán)法律規(guī)范的核心，以帶有強(qiáng)行法的性質(zhì)確保人人享有基本權(quán)利。切實(shí)履行國(guó)際人權(quán)準(zhǔn)則與義務(wù)，包括制定與頒行法律以及政治、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)于打擊種族歧視、仇外心理和不容忍行為至關(guān)重要[33]。在應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)，以非歧視原則為指導(dǎo)，盡可能消除對(duì)外來(lái)移民的刻板印象、主觀負(fù)面臆想，從關(guān)注移民的客觀行為模式本身出發(fā)，采取“實(shí)證方法”分析跨國(guó)流動(dòng)的成因與目的、跨國(guó)流動(dòng)的特征與影響等因素，洞察人口跨國(guó)流動(dòng)活動(dòng)的本質(zhì)，有利于為個(gè)人遷移活動(dòng)在優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)、人口變化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，文化的多樣性與社會(huì)融合、個(gè)人的自由與尊重法治等各種范式中找到價(jià)值空間，并形成良性互動(dòng)。

（2）賦權(quán)與包容原則

賦權(quán)與包容原則是指通過(guò)大力發(fā)展包容與融合的國(guó)家政策，充分發(fā)揮移民的優(yōu)勢(shì)，承認(rèn)移民是權(quán)利擁有者以及給國(guó)家?guī)?lái)的利益，最大化激活移民為原籍國(guó)以及目的地國(guó)所帶來(lái)的積極效益。首先，移民有利于原籍國(guó)，帶來(lái)匯款，傳播社會(huì)文化知識(shí)；同時(shí)對(duì)目的地國(guó)也大有裨益，這些國(guó)家經(jīng)常缺少勞動(dòng)力，需要依賴(lài)移民工人（包括高技術(shù)和低技術(shù)移民）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。無(wú)疑，如果各國(guó)同意就移民治理加強(qiáng)合作，則可以實(shí)現(xiàn)利益的最大化和最佳再分配。其次，促進(jìn)移民融入社會(huì)的關(guān)鍵在于建立相對(duì)公平的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)接納政策，包括采取措施提升移民與難民的融合與社會(huì)的包容性，特別是教育、醫(yī)療、司法和語(yǔ)言培訓(xùn)環(huán)節(jié)。這些政策與措施將減少邊緣化風(fēng)險(xiǎn)并防止矛盾與沖突的激化。因此，2015年聯(lián)合國(guó)發(fā)展議程工作組在向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)提交的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：需要更加充分地認(rèn)識(shí)并利用移民的活力及其對(duì)原籍國(guó)和目的地國(guó)在經(jīng)濟(jì)和其他方面所作的貢獻(xiàn)，首要途徑是確認(rèn)移民的人權(quán)以及他們是創(chuàng)新的積極推動(dòng)者[34]。

三、全球移民治理人權(quán)方法的進(jìn)路

如果說(shuō)全球移民治理人權(quán)方法是對(duì)現(xiàn)階段移民領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)與國(guó)際法律規(guī)范整體形態(tài)的再塑造，那么探討人權(quán)方法的進(jìn)路則為了使這一人權(quán)方法及其價(jià)值在實(shí)踐中得以回應(yīng)與驗(yàn)證而將國(guó)際主體的社會(huì)性互動(dòng)與對(duì)移民治理人權(quán)方法的理解相結(jié)合。《紐約宣言》提出了聯(lián)合國(guó)框架下“關(guān)于邁向安全、有序和正常移民的全球契約”倡議，其中多項(xiàng)內(nèi)容涵蓋可持續(xù)發(fā)展與促進(jìn)國(guó)際合作。本文認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展、國(guó)際合作以及監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制無(wú)疑是當(dāng)前以及未來(lái)推進(jìn)全球移民治理人權(quán)方法的有效進(jìn)路。

（一）可持續(xù)發(fā)展

發(fā)展、人權(quán)、和平與安全作為聯(lián)合國(guó)理念的三大支柱，相互滲透，相輔相成。聯(lián)合國(guó)《2030可持續(xù)發(fā)展議程》重點(diǎn)關(guān)注人類(lèi)發(fā)展和消除貧困問(wèn)題，提出以人權(quán)、公平和可持續(xù)性三項(xiàng)基本原則回應(yīng)包括人口跨國(guó)流動(dòng)影響等在內(nèi)的全球發(fā)展趨勢(shì)與挑戰(zhàn)。這一目標(biāo)與全球移民治理人權(quán)方法理念相契合，為移民治理、人權(quán)、發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

《2030可持續(xù)發(fā)展議程》致力于“增強(qiáng)弱勢(shì)群體的權(quán)能。其需求被列入本議程的人包括……難民和境內(nèi)流離失所者以及移民”（導(dǎo)言第23段）；“保護(hù)勞工權(quán)利，推動(dòng)為所有工人，包括移民工人，特別是女性移民和沒(méi)有穩(wěn)定工作的人創(chuàng)造安全和有保障的工作環(huán)境”（第8.8項(xiàng)目標(biāo)）；“促進(jìn)有序、安全、正常和負(fù)責(zé)的移民和人口流動(dòng)，包括執(zhí)行合理規(guī)劃和管理完善的移民政策”（第10.7項(xiàng)目標(biāo)）；以及“推動(dòng)和實(shí)施非歧視性法律和政策以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”（第16.a項(xiàng)目標(biāo)）。這些條款可具體歸納為：倡導(dǎo)包容的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，通過(guò)促進(jìn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)的機(jī)會(huì)，彌合人類(lèi)的不平等現(xiàn)象和貧困現(xiàn)象；為社會(huì)發(fā)展提供有效的治理系統(tǒng)，通過(guò)確認(rèn)國(guó)際移民的人權(quán)，并且是創(chuàng)新的積極推動(dòng)者，從而充分地利用國(guó)際移民的活力以及對(duì)原籍國(guó)和目地國(guó)在經(jīng)濟(jì)和其他方面所作的貢獻(xiàn)。這些涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全以及法律政策的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的執(zhí)行與移民的可持續(xù)發(fā)展起到了相輔相承的作用。

（二）國(guó)際合作

由于不同國(guó)家的移民歷史與現(xiàn)實(shí)各不相同，立場(chǎng)與利益迥異，在移民事務(wù)上，國(guó)際對(duì)話往往多于談判，分歧大于共識(shí)。對(duì)此，國(guó)際社會(huì)宜采取自下而上的方式，先就移民信息分享、促進(jìn)人口與發(fā)展以及打擊人口販運(yùn)跨國(guó)有組織犯罪等涉及各國(guó)共同利益的問(wèn)題逐步達(dá)成一致。同樣，在保護(hù)移民權(quán)利方面，亦應(yīng)自下而上地確立一些“優(yōu)先”事項(xiàng)：其一，將聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與國(guó)際人權(quán)的核心原則與標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)融合，發(fā)揮人口流動(dòng)性的優(yōu)勢(shì)和促進(jìn)多樣化；其二，將國(guó)際移民的特定群體如尋求庇護(hù)者界定為弱勢(shì)群體，給予特殊的保護(hù)；其三，為移民群體中的婦女與兒童提供特殊保護(hù)；其四，呼吁包括各個(gè)國(guó)家、國(guó)際組織、區(qū)域性組織、企業(yè)等廣泛的利益攸關(guān)方對(duì)流離失所者以及國(guó)際邊界上面臨困境的移民提供人道主義援助。

難民責(zé)任分擔(dān)與遣返的國(guó)際合作對(duì)于緩解移民與難民大規(guī)模流動(dòng)態(tài)勢(shì)及消除負(fù)面影響至關(guān)重要。首先，根據(jù)不同國(guó)家的能力與資源情況，通過(guò)國(guó)際合作促進(jìn)更公平的難民責(zé)任分擔(dān)[35]。值得一提的是，近年來(lái)，被迫移民的人數(shù)空前增加，若究其根源，是因?yàn)橐恍﹪?guó)家違反《聯(lián)合國(guó)憲章》恣意干涉其他國(guó)家內(nèi)政，導(dǎo)致移民來(lái)源國(guó)政治矛盾激化，國(guó)內(nèi)或地區(qū)沖突升級(jí)，進(jìn)而殃及個(gè)人，迫使他們逃離家園淪為大規(guī)?？鐕?guó)流動(dòng)的移民或難民。顯然，前者應(yīng)當(dāng)基于自身行為對(duì)被迫移民與難民承擔(dān)更多的責(zé)任。其次，在移民遣返問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)原籍國(guó)、過(guò)境國(guó)、目的地國(guó)以及其他相關(guān)國(guó)家根據(jù)國(guó)際義務(wù)開(kāi)展合作，確保無(wú)權(quán)留在目的地國(guó)的移民也能夠以安全、有序、有尊嚴(yán)的方式返回原籍國(guó)。

（三）監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制

監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制是對(duì)全球移民人權(quán)狀況進(jìn)行跟蹤、評(píng)估，督促相關(guān)國(guó)家承擔(dān)責(zé)任與履行義務(wù)。

聯(lián)合國(guó)于1999年通過(guò)決議設(shè)立了移民人權(quán)問(wèn)題特別報(bào)告員一職，由人權(quán)委員會(huì)作出決定指定一名特別報(bào)告員。其職能包括：（1）接收所有有關(guān)移民信息來(lái)源；（2）擬訂適當(dāng)?shù)慕ㄗh，預(yù)防和補(bǔ)救在任何地方發(fā)生侵犯移民人權(quán)的情況；（3）建議制定有關(guān)國(guó)際規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；（4）對(duì)國(guó)家、區(qū)域及國(guó)際各層面消除侵犯移民人權(quán)行為的行動(dòng)和措施提出建議；（5）從性別視角特別關(guān)注針對(duì)移徙婦女的多重歧視和暴力行為的事件；（6）吁請(qǐng)各國(guó)政府與特別報(bào)告員充分合作等[36]?，F(xiàn)任特別報(bào)告員多次受邀參加協(xié)調(diào)國(guó)際移民事務(wù)的國(guó)際與區(qū)域?qū)υ挄?huì)議，曾就歐洲難民危機(jī)向歐盟機(jī)構(gòu)提供關(guān)鍵性意見(jiàn)，針對(duì)大規(guī)模流動(dòng)移民與難民問(wèn)題向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交口頭與書(shū)面報(bào)告等，所提出的觀點(diǎn)與意見(jiàn)為《紐約宣言》所采納[37]。然而，需要特別指出的是，特別報(bào)告員的歷次報(bào)告對(duì)造成人口跨國(guó)流動(dòng)的深層次根源問(wèn)題缺乏深入分析與作出客觀結(jié)論，甚至對(duì)這一問(wèn)題刻意回避，由此反映出該機(jī)制在處理與移民人權(quán)保障相關(guān)的國(guó)家關(guān)系以及國(guó)家對(duì)移民的責(zé)任與義務(wù)承擔(dān)等問(wèn)題上存在一定的局限性。

此外，國(guó)際人權(quán)公約實(shí)施機(jī)制對(duì)保護(hù)與監(jiān)督個(gè)人的人權(quán)免受原籍國(guó)或目的地國(guó)的侵犯以及國(guó)家遵守人權(quán)義務(wù)等發(fā)揮重要作用。例如，近年來(lái)歐洲人權(quán)法院不斷檢審與糾正有關(guān)國(guó)家侵犯移民人權(quán)的行為，積極維護(hù)難民不推回原則以及為遣返中移民權(quán)利提供司法保障。

四、結(jié) 語(yǔ)

人口的跨國(guó)流動(dòng)問(wèn)題既是全球化內(nèi)在特征表現(xiàn)，亦是全球化進(jìn)程中的難題之一[38]。國(guó)際移民的生存和發(fā)展超越了國(guó)界與地區(qū)的限制，成為“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”構(gòu)成因素，因而僅憑個(gè)別國(guó)家或某一地區(qū)的力量不足以應(yīng)對(duì)或有效加以解決[39]。全球移民治理人權(quán)方法將保障個(gè)人的權(quán)利、尊嚴(yán)與基本自由置于移民治理的中心，強(qiáng)調(diào)移民權(quán)利與國(guó)家義務(wù)的相互依存與關(guān)聯(lián)關(guān)系，確認(rèn)原籍國(guó)、過(guò)境國(guó)和目的地國(guó)對(duì)移民權(quán)利保護(hù)負(fù)有共同責(zé)任與義務(wù)，促進(jìn)移民政策與制度的一致性與連貫性，最大限度地使各個(gè)國(guó)家以及國(guó)際社會(huì)能夠從全球移徙現(xiàn)象中獲益。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到，全球移民治理人權(quán)方法由于缺乏明確、完整的內(nèi)容與規(guī)范體系而受到質(zhì)疑或被忽視，而《紐約宣言》“關(guān)于邁向安全、有序和正常移民的全球契約”倡議能否最終為全球移民治理人權(quán)方法的全面、可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)，值得進(jìn)一步關(guān)注與期待。

[1]德里克希特.何為公民身份[M].郭忠華譯.長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2007.52.

[2]萬(wàn)俊人.尋求普世倫理[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2001.329.

[3]Christian Joppke.Exclusion in the Liberal State:the Case of Immigration and Citizenship Policy[J].European Journal of Social Theory，2005，(1)：43,pp.53-62.

[4]Christopher W.Rudolph.Globalization,Sovereignty,and Migration:A Conceptual Framework[J].UCLA Journal of International Law and Foreign Affairs，1998-1999，(3)325,p.330.

[5]（美）雅克利娜巴巴.歐洲居民的歸屬：公民資格與后國(guó)家權(quán)利[J].黃雨生譯.國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志，2000，（1）：17.

[6]Steve Peers.An EU Immigration Code:Towards a Common Immigration Policy[J].European Journal of Migration and Law，2012，（14）33,pp.34-37.

[7]T.Alexander Aleinikof.Citizens,Aliens,Membership and the Constitution[J].(1990)7 Const.Comment.9,p.14.

[8]Hannah Arendt,The Origins of Totalitarianism[M].London: Andre Deutsch,1986.293，300.

[9]徐顯明.憲法修正條款修正了什么[A].載中國(guó)人權(quán)研究會(huì)編.“人權(quán)入憲”與人權(quán)法制保障[C].北京：團(tuán)結(jié)出版社，2006.47-48.

[10]A.J.M.米爾恩著.人的權(quán)利與人的多樣性——人權(quán)哲學(xué)[M].夏勇，張志銘譯.北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1995.2.

[11]Karen Nelson Moore.Aliens and the Constitution[J].（2013）88(3)New York University Law Review 801,p.877.

[12]張薇薇.“人權(quán)條款”：憲法未列舉權(quán)利的“安身之所”[J].法學(xué)評(píng)論,2011，（3）：16.

[13]管華.從權(quán)利到人權(quán)：或可期待的用語(yǔ)互換——基于我國(guó)憲法學(xué)基本范疇的思考[J].法學(xué)評(píng)論，2015，（2）：34，45.

[14]Report of the Special Rapporteur on the Human Rights of Migrants,Promotion and Protection of Human Rights:Human Rights Questions,Including Alternative Approaches or Improving the Effective Enjoyment of Human Rights and Fundamental Freedoms,A/71/40767,2016,paras.80-82.

[15]徐顯明.對(duì)人權(quán)的普遍性與人權(quán)文化之解析[J].法學(xué)評(píng)論, 1999，（6）：18.

[16]Antoine Pcoud&Paul de Guchteneire.Between Global Governance and Human Rights--International Migration and the United Nations[J].Georgetown Journal of International Affairs，2007，（8）115,p.117-118.

[17]United Nations,International Migration Report 2015,Department of Economic and Social Affairs,Population Division,2016,ST/ESA/SER.A/384,pp.7-9.

[18]Report of the Director-General,“Fair migration:Setting an ILO agenda”,Geneva:the International Labour Office, 2014,ILC.103/DG/IB,p.17,para.90.

[19]聯(lián) 合國(guó)網(wǎng) 站[EB/OL].http://www.un.org/chinese/hr/issue/ hrmwc.htm，2017-01-12.

[20]聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站.http://119.90.25.48/www.ohchr.org/Documents/ HRBodies/CMW/StatRatCMW.pdf，2016-10-08.

[21]莫紀(jì)宏，宋雅芳.論國(guó)際人權(quán)公約與國(guó)內(nèi)憲法的關(guān)系[J].中國(guó)法學(xué)，1999，（4）：60-66.

[22]張偉.國(guó)際人權(quán)條約與憲法的關(guān)系[J].政法論壇，2013，（5）：137-142.

[23]Global Commission on International Migration,Migration in an Interconnected World:New Directions for Action[P].Switzerland:SRO-Kundig，2005.65.

[24]Richard Perruchoud and Jillyanne Redpath-Cross(eds.), Glossary on Migration [M].International Organization for Migration,2nd edn,2011.43.

[25]Irena Omelaniuk.Global Migration Institutions and Process [M].in Brian Opeskin,Richard Perruchoud and Jillyanne Redpath-Cross(eds.),Foundation of International Migration Law(Cambridge University Press,2012),p.336.

[26]Kathleen Newland.The Governance of International Migration:Mechanisms,Processes,and Institutions[J].(2010)16 Global Governance 331,pp.341-324.

[27]United Nations,New York Declaration for Refugees and Migrants[P].2016,A/71/L.1,para.5,para.22.

[28]Inter-Parliamentary Union,Migration,human rights andgovernance [P].France:Imprimerie Courand et Associés, 2015.144-145.

[29]聯(lián)合國(guó)大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告.促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)，包括促進(jìn)移徙者人權(quán)的方式方法[P].2013，A/68/292，第25至27段。

[30]移徙者人權(quán)問(wèn)題特別報(bào)告員的報(bào)告.移徙者的人權(quán)[P].2013，A/68/283,第37段。

[31]聯(lián)合國(guó)第70屆大會(huì)第116次會(huì)議正式紀(jì)錄[Z].A/70/PV.116，2016-09-09.10.

[32]Declaration of World Conference against Racism,Racial Discrimination,Xenophobia and Related Intolerance,2001, paras.16[EB/OL].http://www.un.org./WCAR/durban.pdf(last visited January 11,2017).

[33]Human Rights Council,Report on the Promotion and Protection of the Human Rights of Migrants in the Context of Large Movements[P].A/HRC/33/67,2016,para.18.

[34]UN System Task Team on the Post-2015 UN Development Agenda,Realizing the Future We Want For All:Report to the Secretary General[P].New York,June 2012,p.40.

[35]United Nations High Commissioner for Refugees,Global Trends:Forced Displacement in 2014[P].(Geneva:United Nations High Commissioner for Refugees,2015),p.15.

[36]聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議.保護(hù)移徙者[P].A/RES/54/166，第5段。

[37]這一職位先后有三位特別報(bào)告員[EB/OL].http://www.ohchr.org/EN/Issues/Migration/SRMigrants/Pages/SRMigrantsIndex.aspx，2017-01-15.

[38]Ina Raluca Tomescu.International Migration,Security Implications[J].Research&Science Today 63,2013，（6）：65.

[39]烏爾里?！へ惪?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].何博聞譯.南京：譯林出版社，2004.7.

【責(zé)任編輯：張西山】

Human Rights-based Approach to Global Governance of Migration：A Tough Process from Fragmentation to Integration

HAO Lu-yi
(Institute of International Law,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing,100720)

Although immigration issue is a global challenge,the policies and rules to manage and control immigration reflect unilateral nature.Meanwhile,the international laws guaranteeing immigrants’human rights are messy and unable to guide safe and orderly international migration.Human rights-based approach to governance of international migration is the adaption of current legal mechanism of migration,which responds to international migration in an integrated and coherent manner.This approach centers around guarantee of the rights,dignity and basic freedom of individuals,emphasizes the interdependence and correlations between the rights of immigrants and national obligations,and confirms home countries,transit countries and destination countries share the responsibility and obligation to protect the rights of immigrants.Sustainable development,international cooperation and supervision and accountability mechanisms are effective ways to implement human rights-based approach to governance of migration.

global migration governance;human rights-based approach;sustainable development;New York Declaration for Refugees and Migrants

D 993

A

1000－260X（2017）04-0083-07

2017-05-11

郝魯怡，法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法所副研究員，主要從事國(guó)際法研究。