郭華春

歐盟銀行“自救”機制中債權(quán)保障的失衡與應(yīng)對

郭華春

（華東政法大學 國際法學院，上海 200042）

歐盟《銀行與風險處置條例》賦予成員國強制減記銀行債務(wù)或債轉(zhuǎn)股的“自救”權(quán)力，債權(quán)成為自救機制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。風險處置目標的公共利益屬性賦予了“自救”機制處分債權(quán)的正當性，但各目標存在沖突且優(yōu)先次序不明，埋下了債權(quán)保障失衡的隱患?！白跃取睓C制雖然“改良”破產(chǎn)清算程序要素，規(guī)定了“自救”機制的觸發(fā)條件、合格債務(wù)及其最低標準、債務(wù)處置順序、“不低于破產(chǎn)待遇”及其例外，但存在較大的裁量性。歐盟“自救”機制難以適用于“第三國文件”項下的合格債務(wù)，削弱了風險處置的效果，為“第三國”應(yīng)對“自救”措施提供了空間。我國目前不宜承認和執(zhí)行歐盟的自救措施，可在全球金融治理層面主張約束“自救”權(quán)力的行使，并在今后立法中有限采納自救機制。

銀行風險處置；自救；破產(chǎn)清算；“第三國文件”

一、引 言

2008年金融危機爆發(fā)后，如何既防止銀行風險演變成系統(tǒng)性風險，又要避免因官方救助銀行而增加納稅人負擔，成為全球金融治理領(lǐng)域的重要議題。金融穩(wěn)定理事會（FSB）2011年發(fā)布的《金融機構(gòu)有效處置的關(guān)鍵要素》（下文簡稱“《關(guān)鍵要素》”），①FSB, Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions.提出官方機構(gòu)有權(quán)通過削減系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)債務(wù)或債轉(zhuǎn)股來吸收金融機構(gòu)的損失。相對于官方動用財政資金救助金融機構(gòu)（bail-out），此種通過核銷銀行債務(wù)來處置銀行風險的方式被稱為“自救”（bail-in），是國際社會解決金融機構(gòu)“大而不倒”問題的重要創(chuàng)新舉措。

歐盟2014年4月通過的《銀行風險恢復與處置指令》（EU Bank Recovery and Resolution Directive，Directive 2014/59/EU，下文簡稱“BRRD”）借鑒《關(guān)鍵要素》相關(guān)要素，在債權(quán)人、股東、成員國政府等利益相關(guān)方之間建立起分配銀行倒閉損失、處置銀行風險的統(tǒng)一法律框架，并借助“指令”這一形式賦予自救機制以強制效力，成為銀行風險處置引人注目的法律制度創(chuàng)新。

從學術(shù)研究角度看，自救措施成為當前銀行風險處置領(lǐng)域的一項研究熱點，理論與實務(wù)界圍繞自救措施的局限性②Emilios Avgouleas and Charles Goodhart, Critical Reflections on Bank Bail-ins, Journal of Financial Regulation, 2015, 1(1): 3-29.、自救債③周仲飛：《金融機構(gòu)強制性自救債的法律問題》，《現(xiàn)代法學》2015年第2期。、跨境自救④Matthias Lehmann, Bail-In and Private International Law: How to Make Bank Resolution Measures Effective Across Borders,International and Comparative Law Quarterly, Vol 66, January 2017:107-142.和BRRD對債權(quán)人的保護⑤Michael Wolfgang Mu¨ller, Creditor protection in bank resolution: a case for international investment arbitration? Capital Markets Law Journal, Vol. 10(3).以及自救機制的不完備性①FSB 2016年3月18日發(fā)布的處置機制專題審議同行報告指出，自救仍然是處置工具中最不完善部分。 FSB, Second Thematic Review on Resolution Regimes, Peer Review Report, 18 March 2016: 29.等問題進行了研究。這些成果主要從BRRD及其成員國角度進行研究、討論或側(cè)重于對自救措施某個技術(shù)環(huán)節(jié)的探討。

就我國而言，隨著“一帶一路”倡議等新開放戰(zhàn)略部署的推進，如何降低歐盟自救機制對我國國民所持歐洲各國銀行債權(quán)的不利影響？我國對自救機制應(yīng)持何種立場？如何利用FSB等全球金融治理平臺推動自救機制的發(fā)展？本文從BRRD成員國以外的債權(quán)人視角評估自救機制對我國債權(quán)保障所構(gòu)成的影響，分析我國對待自救措施的應(yīng)然立場和對策建議。在結(jié)構(gòu)安排上，本文從自救機制所承載的功能出發(fā)論證自救權(quán)力與債權(quán)相互關(guān)系及其失衡的緣由，自救措施“改良”破產(chǎn)程序?qū)鶛?quán)保障所存在的影響，進而評估自救措施跨境適用對債權(quán)人維護權(quán)益的影響，并基于上述三個層面的討論提出我國的對策建議。

二、自救機制的風險處置功能與債權(quán)保障的失衡

自救措施通過官方機構(gòu)強制減記銀行債務(wù)或債轉(zhuǎn)股來推動風險處置目標的實現(xiàn)，成為BRRD風險處置措施中最具創(chuàng)新性的風險處置措施。風險處置目標與債權(quán)之間的平衡成為自救機制及其實施面臨的核心問題。

（一）自救機制的風險處置功能依托于債權(quán)處置

根據(jù)BRRD第31條第2款，銀行風險處置目標包括如下幾個方面：維持銀行核心業(yè)務(wù)和關(guān)鍵功能；避免對金融體系造成重大不利影響，特別是要防止造成風險傳染并維護市場約束功能；降低對官方救助的過度依賴和公共資金負擔；維護存款、客戶資金和資產(chǎn)安全；降低救助成本并避免造成不必要的價值破壞。作為風險處置措施之一，自救機制同樣服務(wù)于上述風險處置目標。

1. 降低納稅人負擔

自救機制最直接的目的是讓債權(quán)人承擔銀行經(jīng)營損失，從而降低官方機構(gòu)救助銀行所帶來的納稅人負擔。

首先，BRRD通過減記銀行債務(wù)或債轉(zhuǎn)股方式核銷銀行損失，有助于降低銀行對官方救助資金的需求和納稅人的負擔。②BRRD wheas para.67.BRRD第五部分（第43條至第55條）對自救工具的目標、可用于吸收損失的合格債務(wù)以及最低吸損能力要求、債務(wù)減記順序、債轉(zhuǎn)股比率和自救工具的跨境承認等問題作出了系統(tǒng)的規(guī)定。這些規(guī)定為吸收銀行損失和降低納稅人負擔提供了制度保障。

其次，BRRD規(guī)定官方救助需要以實施自救為前提。BRRD第44條規(guī)定，如果自救無法充分吸收銀行損失，可以由銀行繳納的存款保險基金以及銀行風險處置基金（即銀行業(yè)整體）承擔損失，前提是自救措施所涵蓋的銀行總債務(wù)不低于8%，并且處置基金承擔損失不得超過總債務(wù)的5%。在爆發(fā)系統(tǒng)性危機極其特殊的情況下，處置機構(gòu)可以從政府穩(wěn)定工具獲得融資（即納稅人負擔），但同時仍要以實施自救為前提。③BRRD Arts 44.此種規(guī)定無疑降低了納稅人的負擔，避免在主權(quán)國家負擔與銀行風險處置之間形成惡性循環(huán)。

歐盟境內(nèi)的全球系統(tǒng)重要性銀行占據(jù)了全球數(shù)量的近50%，而且歐盟近年來受困于歐元區(qū)債務(wù)危機，BRRD自救機制有助于降低歐盟及其成員國救助銀行所造成的納稅人負擔。這是歐盟推出BRRD的重要考慮因素。但是，這一切都是建立在債權(quán)人承擔銀行損失的基礎(chǔ)之上。

2. 維持銀行核心業(yè)務(wù)、關(guān)鍵功能和市場約束

鑒于銀行業(yè)務(wù)的特殊性，BRRD通過自救措施分配銀行損失的安排還意圖實現(xiàn)治理銀行風險之功能。

首先，自救機制意圖維持銀行核心業(yè)務(wù)和關(guān)鍵功能。①BRRD Whereas para.45-46.銀行的核心業(yè)務(wù)活動是吸收存款、發(fā)放貸款，并承擔支付結(jié)算這一關(guān)鍵功能。這些業(yè)務(wù)和功能依托于銀行債權(quán)債務(wù)的不間斷償付，進而支撐實體經(jīng)濟。銀行債務(wù)減記和債轉(zhuǎn)股措施吸收了銀行損失并重組了銀行資本，使得銀行得以有能力維持自身的核心業(yè)務(wù)并發(fā)揮關(guān)鍵功能，進而有助于避免系統(tǒng)性風險的傳播。

其次，自救機制維持市場約束功能。銀行業(yè)務(wù)具有高杠桿風險并最終由債權(quán)人承擔此類風險。相比股東，債權(quán)人更厭惡風險。自救機制讓債權(quán)人承擔損失，意在促使其通過“用腳投票”或“風險溢價”等市場化方式來約束銀行的風險承擔。

可以看出，自救機制上述功能的發(fā)揮都依托于債權(quán)人承擔銀行損失，建立在減損私權(quán)的基礎(chǔ)之上。這無疑需要賦予此類減損措施以正當和合法的理由。

3. 風險處置目標的公共利益地位

BRRD以立法形式賦予了風險處置目標的公共利益的地位，成為自救權(quán)力的行使依據(jù)和外部界限。BRRD序言第13段指出，只有在維護公共利益所必需的情況下才能采取包括自救在內(nèi)的處置措施。自救措施的實施同樣也必須符合公共利益，包括區(qū)別對待同類債權(quán)人必須是基于公共利益方面的理由并與所處置的風險成比例。這些規(guī)定都將風險處置目標定位于公共利益的屬性，成為自救權(quán)力的來源和正當性依據(jù)。從實踐看，在斯洛文尼亞的Gerard Dowling and Others v Minister for Finance自救措施糾紛案中，斯洛文尼亞法院2016年的判決認為，盡管保護投資者明顯具有公共利益的屬性，但是此種利益無論如何都無法優(yōu)先于自救措施確保金融體系的穩(wěn)定這一公共利益屬性。②2013年至2014年期間，斯洛文尼亞政府為了對本國被認為具有系統(tǒng)重要性的銀行進行資本重組，減記33.81億歐元股權(quán)和5.82億歐元的次級債務(wù)。部分股東和債權(quán)人就此種做法的合法性向斯洛文尼亞憲法法院提起訴訟，這個案件被提交給了歐洲法院作預(yù)先裁決。http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:62015CJ0041&qid=1494622903461&from=EN at 54.

（二）自救措施限制債權(quán)具有行政強制性

為實現(xiàn)上述公共利益性質(zhì)的風險處置目標，BRRD賦權(quán)成員國設(shè)立行政性質(zhì)的處置機構(gòu)，行使BRRD第63條至第72條規(guī)定的處置權(quán)力，并規(guī)定了出售業(yè)務(wù)、設(shè)立過橋機構(gòu)、資產(chǎn)分割和自救四大處置手段。自救措施可以與其他處置手段單獨或結(jié)合使用。③BRRD Arts 42.BRRD規(guī)定的自救權(quán)力具有行政性，不具有司法性質(zhì)，并且BRRD風險處置目標的公共利益屬性賦予此種自救措施以強制性。

首先，自救由行政性質(zhì)的處置機構(gòu)負責。根據(jù)BRRD第3條，自救事項由各成員國指定專門的官方行政機構(gòu)來負責，例外情況下可以指定監(jiān)管機構(gòu)履行處置職能。BRRD區(qū)分處置機構(gòu)與監(jiān)管機構(gòu)，是為了避免監(jiān)管機構(gòu)“容忍”銀行風險，不愿及時啟動處置程序。但是，從實踐看，“例外情況”下的安排卻成為成員國普遍性的實踐，絕大多數(shù)成員國都是在監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立處置機構(gòu)。④See FinSAC, The World Bank, Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: a Guidebook to the BRRD, 2017: 45.值得注意的是，歐元區(qū)國家通過創(chuàng)設(shè)歐洲銀行聯(lián)盟（EBU），建立了單一處置委員會（SRB）負責處置歐洲中央銀行（ECB）監(jiān)管的成員國系統(tǒng)重要性銀行。在成員國非系統(tǒng)重要性銀行需要動用單一處置基金（SRF）的情況下，SRB對這些銀行也享有處置權(quán)力。這些安排都沒有否定處置機構(gòu)的行政性質(zhì)。

其次，自救措施具有強制性。根據(jù)BRRD第63條，與自救相關(guān)的工具手段包括：（1）削減合格債務(wù)本金金額；（2）將合格債務(wù)轉(zhuǎn)化為普通股；（3）核銷股份或其他資本工具；（4）要求被處置機構(gòu)發(fā)行新股或其他資本工具。處置機構(gòu)行使上述工具手段直接處置私權(quán)屬性的債權(quán)，無需遵守通常情況下的相關(guān)批準要求。①BRRD Art. 63(2).

再次，與“自救”相關(guān)的配套措施具有行政強制性。BRRD賦權(quán)處置機構(gòu)完成各類行政程序以使得處置工具能發(fā)揮效用，包括變更登記、證券退市、準許新發(fā)行證券的交易和被減記債券的重新上市。同時，處置機構(gòu)還有權(quán)廢除妨礙自救的程序，行使控制銀行的權(quán)力，包括行使股東、董事會的權(quán)力，任免銀行高管并處置銀行資產(chǎn)。②BRRD Arts 66, 67.處置機構(gòu)甚至可以請求法院中止對被處置機構(gòu)的任何司法行為或程序。③BRRD Art. 86(3).

最后，處置權(quán)力受到類似行政司法審查措施的約束有限。BRRD要求成員國為債權(quán)人提供國內(nèi)法院訴訟救濟途徑的同時，對自救權(quán)力提供了一定的保障。根據(jù)BRRD第85條的規(guī)定，處置權(quán)力的行使可以受到司法審查，但審查程序及決定必須迅速，處置決議不因被訴而自動中止其效力。根據(jù)BRRD第86條的規(guī)定，非經(jīng)處置機構(gòu)的同意，不得對符合處置條件的銀行提起破產(chǎn)訴訟。

綜上，自救權(quán)力由成員國行政性質(zhì)的處置機構(gòu)負責行使，自救權(quán)力行使無需債權(quán)人表決或同意并僅受到有限的司法審查措施約束，這些都表明自救措施具有行政強制性。利用行政性的自救權(quán)力處置私人債權(quán)，無疑要有充分的法律依據(jù)、正當程序并應(yīng)受到嚴格控制。否則，自救權(quán)容易被濫用于侵害債權(quán)。如果自救權(quán)力存在裁量性，則此種濫用的隱患會更大。

（三）自救權(quán)與債權(quán)關(guān)系失衡的可能：風險處置目標的裁量性

BRRD將包括自救措施適用于歐盟境內(nèi)的一切銀行（無論其是否屬于系統(tǒng)重要性銀行），超越了《關(guān)鍵要素》所倡議適用的全球系統(tǒng)重要性銀行這一背景前提。BRRD規(guī)定的各類風險處置目標，優(yōu)先次序不明，可能會存在沖突。這些不足容易導致BRRD自救權(quán)與債權(quán)維護之間的失衡，甚至導致侵害債權(quán)。

首先，BRRD風險處置目標是判斷“公共利益”的基準和債權(quán)人行使權(quán)利的外部界限。對于系統(tǒng)重要性銀行而言，其核心業(yè)務(wù)、關(guān)鍵功能和防范系統(tǒng)性風險確實屬于公共利益所必需，因而有必要對債權(quán)這一私法權(quán)利實施限制。BRRD將自救措施適用于歐盟境內(nèi)的一切（而不僅限于系統(tǒng)重要性）銀行，在自救措施存在裁量性的情況下，此舉無疑容易導致自救措施的公共利益屬性被泛化。

其次，BRRD風險處置目標訴求存在沖突。典型表現(xiàn)是市場約束與BRRD的其他風險處置目標的關(guān)系。市場約束表現(xiàn)為債權(quán)人依法嚴格主張債權(quán)權(quán)利以此約束銀行承擔風險的行為。防范系統(tǒng)性風險、維護金融穩(wěn)定則要求債權(quán)的行使具有靈活性并服從于風險處置要求。BRRD將兩者同時作為風險處置目標，可能會導致沖突。④相關(guān)論述可參閱Biljana Biljanovska, Aligning Market Discipline and Financial Stability: A More Gradual Shift from Contingent Convertible Capital to Bail-in Measures, European Business Organization Law Review, Vol 17(1), 2016.

值得注意的是，BRRD將市場約束功能訴求上升到公共利益層面，但在法律上并沒有同時規(guī)定債權(quán)人參與銀行治理的具體保障安排。此種情況下，強制要求債權(quán)人承擔銀行經(jīng)營失敗的損失，在權(quán)利義務(wù)的配置上存在明顯的失衡。

再次，BRRD沒有明確風險處置各類目標訴求之間的優(yōu)先次序，容易導致濫用。BRRD所規(guī)定的風險處置目標在傳統(tǒng)上處于銀行風險處置政策訴求的兩端，分別由政府救助和破產(chǎn)程序來實現(xiàn)。一方面，維持銀行核心業(yè)務(wù)、關(guān)鍵功能以維護金融穩(wěn)定，通常需要依靠政府救助來實現(xiàn)。另一方面，降低官方救助給納稅人帶來的負擔、激勵股東和債權(quán)人通過市場途徑約束銀行承擔風險的行為，則通常借助于破產(chǎn)清算程序，通過讓債權(quán)人分擔損失的方式來實現(xiàn)。BRRD將這些風險處置目標均定位為公共利益，并力圖通過包括自救措施在內(nèi)的風險處置措施同時實現(xiàn)這兩個方面的目標訴求。這導致個案中，處置機構(gòu)可以通過優(yōu)先強調(diào)特定的風險處置目標訴求來佐證其自救措施的正當性，規(guī)避破產(chǎn)程序?qū)鶛?quán)的保護，進而侵害債權(quán)人的合法權(quán)益。

復次，BRRD的指令協(xié)調(diào)形式增加了自救目標執(zhí)行措施的裁量性。BRRD作為歐盟指令形式的最低限度的協(xié)調(diào)，需要成員國通過國內(nèi)法予以實施。成員國可以在國內(nèi)法層面規(guī)定應(yīng)對金融危機的其他手段，只要符合BRRD的處置目標、原則以及歐盟其他法律規(guī)范即可。這使得成員自救權(quán)力享有較大的裁量空間，不利于債權(quán)保障。

最后，風險處置機制有賴于通過保障債權(quán)來取信金融市場。自救權(quán)力有可能會與《歐盟基本權(quán)利憲章》第17條中的財產(chǎn)權(quán)、第47條中的公平審判和有效救濟權(quán)利發(fā)生沖突。①Tracy Chiyedza Maguze, EU Bank Recapitalisation and the Bail-In Option: An Analysis of the Effects of Mandatory Bail-In on Creditors’ Property Rights, UCL Journal of Law and Jurisprudence, Vol 5(2), 2016: 207.一旦債權(quán)人在處置過程中提起訴訟，就會降低市場對于自救機制的信心，影響風險處置措施的實施和風險的及時化解，增加處置和救助的成本。因而，自救機制需要具有較高程度的法律明確性，否則仍然會引起恐慌或等待官方救助。

綜上，由于風險處置目標的行政強制性和裁量性，可能會導致自救權(quán)與債權(quán)關(guān)系的失衡。BRRD在明確銀行風險處置目標訴求和自救措施的基礎(chǔ)上，需要明確風險處置各目標功能之間的轉(zhuǎn)換條件和節(jié)點，借助于具體的制度安排來合理平衡風險處置目標與債權(quán)保障。為此，BRRD通過類比和借鑒的方式，將破產(chǎn)程序“改良”成自救機制作為實現(xiàn)風險處置目標的措施。

三、BRRD自救權(quán)與債權(quán)的平衡嘗試：“改良”破產(chǎn)程序

破產(chǎn)程序通過公平分配破產(chǎn)企業(yè)的財產(chǎn)來償付債權(quán)，具有分配損失的功能，但通常會導致破產(chǎn)企業(yè)的非存續(xù)經(jīng)營，難以實現(xiàn)銀行風險處置所追求的維持銀行持續(xù)經(jīng)營核心業(yè)務(wù)和關(guān)鍵功能之訴求。BRRD借鑒破產(chǎn)程序相關(guān)要素，通過規(guī)定銀行損失的吸收規(guī)則及其例外，將破產(chǎn)程序“改良”成服務(wù)于處置目標的自救機制，力圖平衡自救權(quán)與債權(quán)。此種“改良”體現(xiàn)在觸發(fā)條件、合格債務(wù)及其最低數(shù)量標準、債務(wù)處置準則和估值等制度安排方面。

（一）觸發(fā)條件

觸發(fā)條件是實施自救機制必須滿足的前提條件。為確保自救措施的正當性和降低對債權(quán)的不利影響，自救措施僅在必要的情況下才能被采用。因而，觸發(fā)條件的設(shè)置關(guān)乎銀行的資產(chǎn)價值、金融體系的信心和債權(quán)權(quán)益維護。根據(jù)BRRD第32條第1款的規(guī)定，處置機構(gòu)采取處置行動需要滿足如下三個方面的規(guī)定：（1）銀行“倒閉或可能倒閉”；（2）無其他可替代的措施；（3）公共利益要求采取處置行為。其中，銀行“倒閉或可能倒閉”與“公共利益”的界定尤為關(guān)鍵。但是，這些規(guī)定相對模糊，賦予了處置機構(gòu)及早介入的靈活性。

1. “倒閉或可能倒閉”

在“倒閉或可能倒閉”的判斷上，BRRD從機構(gòu)分工和判斷標準兩個角度進行了界定。

首先，監(jiān)管與處置機構(gòu)分工負責。根據(jù)BRRD第32條第2款，成員國可以授權(quán)處置機構(gòu)在會商監(jiān)管機構(gòu)后決定銀行是否“倒閉或可能倒閉”。從金融監(jiān)管和風險處置的實踐看，監(jiān)管機構(gòu)對銀行信息掌握較多，熟悉銀行風險狀況，但容易對銀行風險采取容忍的態(tài)度，難以及時啟動處置程序。因而，監(jiān)管機構(gòu)通常負責判斷銀行“倒閉或可能倒閉”，處置機構(gòu)負責決定對該銀行實施破產(chǎn)清算還是采取處置行動。這使得觸發(fā)條件的啟動需要監(jiān)管機構(gòu)與處置機構(gòu)之間高度協(xié)調(diào)。

其次，主、客觀判斷標準相結(jié)合。BRRD第32條第4款列舉了可以視為“倒閉或可能倒閉”的幾種情形，包括銀行持續(xù)的財務(wù)狀況（資本充足率、清償能力和流動性狀況）和能否滿足監(jiān)管審批條件等，但主觀判斷整體上占據(jù)了主導地位。對此，BRRD第36條第2款授權(quán)歐洲銀行監(jiān)管局（EBA）發(fā)布相應(yīng)的指南以細化判斷標準。①EBA, Final Report: Guidelines on the Interpretation of the Different Circumstances When an Institution Shall Be Considered as Failing or Likely to Fail under Article 32(6) of Directive 2014/59/EU (EBA/GL/2015/07, 26 May 2015).這一安排發(fā)揮了主觀判斷的靈活性，避免了客觀量化方法中的財務(wù)指標滯后性和被操縱的可能性。同時，通過指南規(guī)定量化的方法來指引監(jiān)管當局的主觀判斷，有助于避免因政治干預(yù)或監(jiān)管俘獲造成風險處置與債權(quán)保障之間的失衡。

最后，規(guī)定“可能倒閉”這一前瞻性的標準。自救服務(wù)于維持銀行持續(xù)經(jīng)營和關(guān)鍵功能，觸發(fā)條件應(yīng)比破產(chǎn)條件寬松?！翱赡艿归]”的規(guī)定為處置機構(gòu)及早介入和處置銀行風險提供了裁量性的依據(jù)，盡管這仍然取決于處置機構(gòu)實踐中是否愿意及早采取行動。

2. 無替代措施

如果銀行自身有其他可替代的措施來化解風險，則處置機構(gòu)不應(yīng)采取自救措施。這實際上是在限制自救措施的使用，避免過度減損債權(quán)權(quán)益。但是，有無替代措施的判斷仍然有賴于官方機構(gòu)的主觀判斷。

3. 公共利益需求

由于破產(chǎn)程序無法實現(xiàn)維持銀行核心業(yè)務(wù)、關(guān)鍵功能等風險處置目標，才促成了自救機制。BRRD規(guī)定采取自救措施應(yīng)是“公共利益所必需”，實際上指的是自救措施要符合BRRD的風險處置目標需求。同理，BRRD第60條規(guī)定的減記或債轉(zhuǎn)股由于不屬于處置措施，就不要求以“公共利益需求”作為前提條件。

綜上，“無替代措施”和“公共利益需求”共同構(gòu)成了自救權(quán)力行使的比例原則。但是，BRRD關(guān)于“倒閉或可能倒閉”、“公共利益”的界定賦予了處置機構(gòu)較大的裁量權(quán)，在便利了處置機構(gòu)靈活處置風險的同時，有可能會不當限制債權(quán)權(quán)利。

（二）合格債務(wù)的界定

自救措施需要有能夠吸收銀行損失的合格債務(wù)。合格債務(wù)界定范圍過窄可能導致銀行的損失無法被充分吸收，難以維持銀行存續(xù)經(jīng)營；界定范圍過寬則可能會過度侵害債權(quán)并引發(fā)系統(tǒng)性風險。這兩種情況都無法實現(xiàn)風險處置目標。鑒于此，BRRD第44條從正反兩個方面界定合格債務(wù)，規(guī)定金融機構(gòu)所有的負債都可以納入自救范疇，除非存在強制性排除和處置機構(gòu)裁量性排除等例外情形。

1. 強制性排除

BRRD第44條第2款明確將如下幾種債務(wù)強制性地排除在合格債務(wù)的范疇之外，體現(xiàn)了自救機制借鑒破產(chǎn)程序相關(guān)要素服務(wù)風險處置目標的定位。

首先，自救是根據(jù)破產(chǎn)原則分配損失，因而受破產(chǎn)程序保護的優(yōu)先受償債務(wù)不宜納入自救范疇。此類債務(wù)包括擔保金額內(nèi)的債務(wù)、信托客戶資產(chǎn)、根據(jù)破產(chǎn)法優(yōu)先受償?shù)亩悇?wù)和社保債務(wù)。

其次，維持銀行存續(xù)經(jīng)營的債務(wù)。此類債務(wù)包括對職工、商業(yè)、貿(mào)易債權(quán)人和社會保障機構(gòu)的負債。盡管BRRD將雇員基本薪酬排除在合格債務(wù)范疇之外，但會適用于獎金和可調(diào)整的薪酬。

再次，為實現(xiàn)自救措施防范系統(tǒng)性風險這一處置目標，將容易造成風險傳染的債務(wù)排除在外。此類債務(wù)包括存款保險計劃涵蓋額度內(nèi)的存款、7天內(nèi)的短期債務(wù)（金融機構(gòu)之間或支付系統(tǒng)的債務(wù)）。短期債務(wù)容易形成擠兌風險，金融機構(gòu)之間或支付系統(tǒng)的債務(wù)如果納入自救范疇，會導致銀行無法利用金融市場基礎(chǔ)設(shè)施履行核心經(jīng)濟功能，并將風險傳遞給金融市場和基礎(chǔ)設(shè)施。

2. 處置機構(gòu)裁量性地排除

根據(jù)BRRD第44條第3款，處置機構(gòu)在4種“特殊情況”下，可以個案排除合格債務(wù)。這4種“特殊情況”包括：（1）合理時間內(nèi)無法將相關(guān)債務(wù)納入自救范疇；（2）為確保銀行關(guān)鍵功能和核心業(yè)務(wù)持續(xù)運營；（3）自救會破壞債權(quán)價值，導致其他債權(quán)人承擔的損失超過了所排除的債務(wù)；（4）避免風險的廣泛傳播。這些特殊情況考慮到了風險處置目標及其對風險處置的時間要求。

但是，處置機構(gòu)裁量性地排除特定債務(wù)，其他債權(quán)人可能會因而承擔更多的損失，造成債權(quán)人受償?shù)匚慌c破產(chǎn)程序中的債務(wù)償付順序不一致。為此，BRRD對裁量性排除權(quán)及其行使進行了規(guī)范和約束。

首先，嚴格限定裁量權(quán)的行使。BRRD第44條第3款規(guī)定，為確保銀行關(guān)鍵功能、核心業(yè)務(wù)和防范系統(tǒng)性風險，采取排除措施應(yīng)嚴格限于“必需且成比例”（Strictly Necessary and Proportionate to）的情況下。

其次，明確關(guān)鍵詞的含義，限縮處置機構(gòu)的裁量權(quán)。BRRD第2條對“關(guān)鍵功能”和“核心業(yè)務(wù)”作出了規(guī)定，并授權(quán)歐盟委員會進一步界定“關(guān)鍵功能”或“核心業(yè)務(wù)”的具體情形。BRRD第44條第11款要求歐盟委員會進一步明確排除債務(wù)的情形。①2016年2月4日，歐盟委員會通過的授權(quán)條例指出，債務(wù)排除行為應(yīng)盡量少用。授權(quán)條例前言第二段指出，排除范圍必須清晰，偏離比例平等原則必須是適當?shù)模嬖诠怖娣矫娴恼斃碛?，并且不得存在歧視。See specifying further the circumstances where exclusion from the application of write-down or conversion powers is necessary under Article 44(3) of Directive 2014/59/EU of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms, Commission Delegated Regulation (EU) 2016/860 of 4 February 2016.這些舉措有助于為處置機構(gòu)裁量權(quán)的行使提供指南和行為規(guī)范。

再次，從程序上約束處置機構(gòu)的裁量權(quán)。第44條第12款要求處置機構(gòu)行使此種裁量權(quán)時必須通知歐盟委員會。歐盟委員會有權(quán)禁止或要求修改此種排除以維護歐盟金融市場的完整性。

（三）合格債務(wù)的最低數(shù)量標準

為確保銀行具有一定的吸收損失的能力，BRRD對銀行設(shè)定了自有資金和合格負債的最低要求（MREL），重點是哪些債務(wù)可以納入MREL以及最低標準的判斷指標。

首先，列舉MREL中的合格債務(wù)應(yīng)滿足的條件。根據(jù)BRRD第45條第4款規(guī)定，納入MREL范疇的合格債務(wù)在法律、經(jīng)營方面造成的風險必須是最低且不會危及金融穩(wěn)定或造成風險傳染。這體現(xiàn)了自救措施服務(wù)于防范系統(tǒng)性風險之目的。

其次，在規(guī)定最低行為規(guī)范的基礎(chǔ)上，授權(quán)各成員國處置機構(gòu)自行決定MREL具體金額。BRRD第45條規(guī)定，成員國處置機構(gòu)在與個案銀行的監(jiān)管機構(gòu)協(xié)商后決定該銀行的MREL，但至少需要遵守6項要求。BRRD第45條第6款要求EBA制定MREL技術(shù)標準，為成員國提供指南，但并沒有要求EBA決定MREL的具體金額，也沒有就銀行違反MREL規(guī)定處罰機制。這使得成員國處置機構(gòu)在確定MREL方面享有很大的裁量權(quán)。

（四）債務(wù)處置準則

明確的債務(wù)處置準則有助于明確債權(quán)地位和債權(quán)人準確定價銀行債務(wù)，推動自救措施市場約束作用這一風險處置目標的實現(xiàn)。合格債務(wù)的處置順序和債轉(zhuǎn)股比率是BRRD債務(wù)處置準則的核心內(nèi)容。

1. 債務(wù)處置順序遵循破產(chǎn)法的一般原則

BRRD第34條規(guī)定了債務(wù)處置的一般原則，具體包括：股東首先承擔損失；債權(quán)人按照優(yōu)先次序原則在股東之后承擔損失；同序位債權(quán)人享受同等待遇；債權(quán)人不應(yīng)承擔比清算程序更多的損失。此種先股后債、先次級債務(wù)后優(yōu)先債務(wù)的處置原則以及“不低于破產(chǎn)待遇”的規(guī)定實際上遵循了破產(chǎn)法上的債務(wù)清償順序，是BRRD“改良”破產(chǎn)程序的體現(xiàn)。

2. 債轉(zhuǎn)股的順序與比率

在債轉(zhuǎn)股的轉(zhuǎn)換率方面，BRRD第50條規(guī)定處置機構(gòu)可以視債務(wù)類型差異規(guī)定不同的轉(zhuǎn)股比率，但應(yīng)遵守債務(wù)處置順序和“不低于破產(chǎn)待遇”的要求。

首先，在處置順序上，當從屬債務(wù)的尚未被實質(zhì)性地減記或轉(zhuǎn)換為股權(quán)時，不得轉(zhuǎn)換上一級債務(wù)。①BRRD, Art 48(5).但是，何謂實質(zhì)性（substantially）并不明確。

其次，差異化的債轉(zhuǎn)股比率。根據(jù)BRRD第50條的規(guī)定，債轉(zhuǎn)股比率代表著對債權(quán)人在自救權(quán)力行使中所遭受損失的適當補償程度。因而，可以根據(jù)負債類型的不同，適用不同比率進行債轉(zhuǎn)股。優(yōu)先債務(wù)的轉(zhuǎn)股比率應(yīng)高于次級債務(wù)。根據(jù)BRRD第50條第4款的授權(quán)，EBA2017年4月5日發(fā)布的指南就債轉(zhuǎn)股比率作了詳細的規(guī)定。②EBA, Final Guidelines on the rate of conversion of debt to equity in bail-in,（EBA/GL/2017/03）.

3. 債務(wù)處置結(jié)果“不低于破產(chǎn)待遇”

在自救過程中，債權(quán)人不享有參與決策的權(quán)利。為求得債權(quán)人權(quán)利與實現(xiàn)風險處置目標之間的平衡，BRRD第74條規(guī)定債權(quán)人在風險處置中的待遇應(yīng)“不低于破產(chǎn)待遇”。否則，債權(quán)人可以要求處置機構(gòu)給予補償。而且，這種規(guī)定是建立在被處置機構(gòu)確實處于“倒閉或可能倒閉”的前提之下。據(jù)此，破產(chǎn)清算的結(jié)果成為債權(quán)人權(quán)利保護的基準。這就需要根據(jù)破產(chǎn)清算程序分析并確定債權(quán)人應(yīng)享有的待遇。對被處置銀行的資產(chǎn)、負債進行估值就成為自救機制有效實施的基礎(chǔ)。

（五）自救機制的實施基礎(chǔ)——估值

估值是對銀行資產(chǎn)、負債進行評估以確保處置機構(gòu)的決策符合BRRD風險處置目標和措施。處置行為發(fā)生前后兩個階段可能會涉及三種情況的估值。由于估值的具體目的要求不同，估值方法及其規(guī)范要求也就會存在差異。

1. 為確定觸發(fā)條件而進行估值

為確定自救機制的啟動條件，需要對銀行資產(chǎn)、負債進行估值，確定銀行是否滿足資本充足率等監(jiān)管條件，進而確定銀行是否存在“倒閉或可能倒閉”的情形。估值成為法定的風險處置目標準確轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實公共利益的核心要素，直接影響著自救措施的啟動。根據(jù)BRRD第36條第1款，估值應(yīng)由獨立的第三方負責，且評估必須公平和審慎。如果情況緊急，可以先進行臨時估值，一旦條件允許則應(yīng)立即進行第36條規(guī)定的估值。

2. 為確定自救措施的形式與程度而進行估值

首先，如果估值在可存續(xù)經(jīng)營和不可存續(xù)經(jīng)營情況下均為正值（資產(chǎn)高于負債），則自救措施只需要采取債轉(zhuǎn)股的形式，無需采取減記的形式，也不涉及債務(wù)處置順序問題。

其次，如果估值在可存續(xù)和不可存續(xù)經(jīng)營情況下均為零或負值，自救措施需要采取減記和債轉(zhuǎn)股兩種形式。自救措施通過減記將銀行負債降低到等同于資產(chǎn)的狀態(tài)，并通過債轉(zhuǎn)股對處置機構(gòu)進行資本重組。此種情況下的自救措施需要遵循破產(chǎn)程序規(guī)定的債務(wù)償付順序。

再次，如果存續(xù)經(jīng)營狀態(tài)下的估值為正值，但不可存續(xù)狀態(tài)下為零或負值，自救只需要通過債轉(zhuǎn)股進行，不需要采取減記的形式。此種情況下，自救需要尊重破產(chǎn)程序中的債務(wù)償付順序，但不需要完全一致。

這個階段的估值強調(diào)需要評估經(jīng)濟價值以確保損失獲得完全的認可，即使此種要求偏離了會計和審慎規(guī)則，這是為了確保被處置的機構(gòu)按照審慎監(jiān)管標準進行資本重組。

3. 處置行為發(fā)生后，為確定“不低于破產(chǎn)待遇”而進行估值

對此，BRRD要求估值必須建立在銀行清算（而非重組）價值標準基礎(chǔ)之上，即假定不會發(fā)生處置行為，①BRRD, Art 74(2).也不會有特別的官方救助。②BRRD, Art 74(3).

為了確保BRRD估值在方法上的一致性，2017年5月，EBA圍繞處置行為發(fā)生前、后兩個階段的估值各發(fā)布了一份估值監(jiān)管技術(shù)標準，詳細規(guī)定了估值方所應(yīng)遵守的原則，但沒有就特定資產(chǎn)或負債的估值制定詳細的規(guī)則。③具體劃分參見EBA/RTS/2017/05 - Final draft RTS on valuation before resolution; EBA/RTS/2017/06 - Final draft RTS on valuation after resolution( 23 May 2017)。

BRRD力圖借助估值這一經(jīng)濟手段來增強自救法律制度的可預(yù)見性，并成為自救措施發(fā)揮預(yù)期作用的重要前提條件。但是，如何避免處置機構(gòu)利用經(jīng)濟手段來規(guī)避自救制度要求，仍然有待觀察。估值的裁量性增強了自救措施實施的裁量性，進而增加了自救機制侵害債權(quán)的風險隱患。

四、BRRD“自救”機制的“第三國”適用難題與債權(quán)保障空間

如何處置境外風險或利用境外債權(quán)吸收銀行損失直接影響著銀行風險處置效果，自救機制的跨境適用成為與自救機制相伴而生的問題。歐盟語境下，BRRD自救機制跨境適用的難題在于如何適用于非成員國（“第三國”）境內(nèi)的債權(quán)。

（一）境外債權(quán)適用自救機制面臨的難題

自救機制源自跨境處置風險之需求。FSB提議采取自救機制源自解決金融機構(gòu)的“大而不倒”問題，針對的是全球系統(tǒng)重要性銀行。此類銀行從事跨境業(yè)務(wù)活動，銀行組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)存在較高程度的國際化，銀行債務(wù)不可避免存在適用他國法律的情形，這給自救機制的適用帶來了難題并會影響銀行吸收損失能力和風險處置效果。

首先，銀行吸收損失能力受到銀行跨境組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)的影響。銀行組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)的國際化，在境內(nèi)外形成多個獨立的法人實體，但在經(jīng)濟上卻仍為統(tǒng)一的主體。自救措施若無法涵蓋境外合格債務(wù)，則會降低銀行吸收損失的能力，并可能會影響銀行核心業(yè)務(wù)和關(guān)鍵功能的維持。

其次，銀行風險處置規(guī)范與債務(wù)準據(jù)法相沖突。銀行跨境債務(wù)關(guān)系的法律適用通常是借助于沖突規(guī)范來識別不同資產(chǎn)、負債的屬性，確定相應(yīng)連接點，進而確定債務(wù)準據(jù)法，調(diào)整銀行與債權(quán)人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。處置措施是處置機構(gòu)依據(jù)本國法律處置受困銀行的資產(chǎn)和負債，調(diào)整的是處置機構(gòu)與銀行之間的關(guān)系，服務(wù)于處置目標所承載的公共利益。大多數(shù)國家當前都沒有在法律上明確承認外國處置措施以及適用外國法的債務(wù)。①FSB, Cross border Recognition of Resolution Action: Consultative Document (2014),at 3,11.處置國的公共利益與債務(wù)準據(jù)法所屬國的法律利益的平衡處理，會使得同類債權(quán)人在自救過程中的待遇存在差異，并通過影響銀行吸收損失能力來影響風險處置效果，甚至會引發(fā)訴訟。

再次，風險處置國與債權(quán)人母國的利益沖突。自救機制服務(wù)于被處置銀行所屬國金融穩(wěn)定利益，通過讓債權(quán)人承擔銀行損失來降低官方救助的負擔。債權(quán)人則以投資回報最大化為目標。債權(quán)人母國為維護債權(quán)人利益，防止處置國濫用處置措施逃廢債務(wù)、掠奪境外資產(chǎn)，可能會對位于本國境內(nèi)的資產(chǎn)采取“圍欄”策略，阻止境外風險處置措施適用于本國境內(nèi)。兩國之間的此種利益沖突加大了自救機制跨境協(xié)調(diào)的難度。為此，F(xiàn)SB發(fā)布了《處置行動的跨境有效性原則》，②FSB, Principles for Cross-Border Effectiveness of Resolution Actions.但是并沒有上升為有約束力的法律規(guī)范。

BRRD通過風險處置目標及自救機制的法律化賦予了自救機制在成員國之間跨境適用的可行性。但是，在合格債務(wù)源自非成員國法律（“第三國法律”）調(diào)整的交易文件（“第三國文件”）或者非成員國境內(nèi)的分支機構(gòu)面臨風險處置的情況下，歐盟處置機構(gòu)無法自行決定對該債務(wù)實施減記或債轉(zhuǎn)股，因而很難納入MREL范疇。這進而會影響被處置銀行吸收損失能力、自救措施的執(zhí)行乃至風險處置目標的實現(xiàn)。

（二）“第三國文件”項下合格債務(wù)適用自救機制的方案

BRRD通過合同路徑、“第三國”單邊承認和國家間協(xié)調(diào)來克服自救機制的屬地局限性。③國外學術(shù)界對此問題較為深入的討論可參閱：Matthias Lehmann, Bail-In and Private International Law: How to Make Bank Resolution Measures Effective across Borders, International and Comparative Law Quarterly, Vol 66, 2017: 107-142。

1. 合同路徑：“自救”條款

BRRD第55條規(guī)定，銀行在“第三國”文件項下的合格債務(wù)若要納入MREL計算范疇，則該文件必須規(guī)定自救條款，明確承認該債務(wù)接受銀行母國處置機構(gòu)的處置。EBA為此發(fā)布了監(jiān)管技術(shù)標準，提出了自救條款必須考慮的要素。同時，為確保自救條款在第三國能獲得承認和認可，BRRD規(guī)定主管當局可以要求銀行提供獨立第三方就自救條款有效性出具的法律意見。只有符合這些條件，此種債務(wù)才能納入MREL計算范疇。④BRRD Art 45(5).通過這種轉(zhuǎn)換，債權(quán)人參與自救的依據(jù)來自合同當事人的意思自治而非監(jiān)管當局的處置權(quán)。此外，這種“自救”條款還可以包含臨時限制（或中止行使）金融合同的提前解約權(quán)（包括交叉違約條款）。⑤FSB, Principles for Cross-border Effectiveness of Resolution Actions, November 2015: 7.

但是，合同路徑只能作為自救機制跨境適用的輔助手段。首先，合同路徑適用范圍有限。合同僅適用于締約當事人，無法涵蓋其他債權(quán)人。而且，合格債務(wù)一旦包含此類自救條款，債務(wù)的發(fā)行成本會隨之提高，難以大幅推廣適用。此種情況顯然無法滿足BRRD對銀行吸收損失能力的要求。其次，合同路徑需要尊重債權(quán)人母國的法律規(guī)定，其成效受到影響。例如，2016年6月，英國針對“自救條款”的“不可能（impracticability）”問題發(fā)布了專門的監(jiān)督聲明，列出了無法采取合同路徑解決自救措施跨境適用的幾種情況，其中包括：（1）如果“第三國”當局書面通知金融機構(gòu)，不允許接受自救條款；（2）納入自救條款在“第三國”屬于不合法的行為。⑥Supervisory Statement (SS7/16), the contractual recognition of bail-in: impracticability, June 2016.再次，監(jiān)管機構(gòu)很難監(jiān)管“第三國文件”自救條款的具體約定及其解釋，這使得自救條款的有效性無法得到全面的保障。復次，合同路徑下的債務(wù)轉(zhuǎn)讓存在一定的困難，特別是在轉(zhuǎn)讓涉及登記的情況下。最后，合同路徑無法解決債轉(zhuǎn)股所涉及的新股發(fā)行問題，需要立法層面的支持。

2. “第三國”單邊承認

歐盟沒有就“第三國”單邊承認歐盟成員國的自救措施作出直接、系統(tǒng)的規(guī)定，但BRRD第94和95條就承認（與拒絕承認）、執(zhí)行（與拒絕執(zhí)行）第三國處置程序作出了規(guī)定。因而，我們可以反過來推定“第三國”單邊承認與執(zhí)行BRRD成員國的自救措施所需要滿足的要求。而且，正如BRRD前言第101段所要求，歐盟與“第三國”自救措施的承認與執(zhí)行安排參考了FSB《跨境處置行為有效性原則》所建議的原則與方法。因而，我們可以推斷“第三國”單邊承認歐盟成員國自救措施所需要滿足的條件包括：（1）自救措施不違反“第三國”國內(nèi)法或當?shù)氐墓舱撸唬?）自救措施沒有基于國籍等因素對債權(quán)人實施歧視；（3）自救措施不會影響“第三國”當?shù)氐慕鹑诜€(wěn)定或財政狀況。①FSB, Principles for Cross-border Effectiveness of Resolution Actions, 3 November 2015: 6.如果外國處置程序或措施滿足了這些條件并獲得承認，則此種承認與執(zhí)行具有準自動性。承認外國處置程序原則不應(yīng)取決于互惠，因為此等要求會不必要地限制承認，甚至會在承認明顯符合東道國利益的情況下而拒絕承認。②FSB, Principles for Cross-border Effectiveness of Resolution Actions, 3 November 2015: 6-12.

在多數(shù)國家關(guān)于自救措施的國內(nèi)法并不完善（甚至缺失）的情況下，BRRD賦予自救權(quán)力較大的裁量性可能會導致對債權(quán)的侵蝕，這些都使得“第三國”單邊承認路徑面臨一定的困難。

3. 國家間協(xié)調(diào)

較為徹底消除自救機制跨境沖突的方式是在對自救措施的跨境適用進行國家間協(xié)調(diào)。BRRD第88條要求成員國針對銀行集團的跨境處置，建立跨境處置聯(lián)盟。處置聯(lián)盟由銀行集團母、子公司、分支機構(gòu)所在地國的處置機構(gòu)組成。一旦聯(lián)盟就處置決定達成一致，各處置機構(gòu)就應(yīng)予以執(zhí)行。這就賦予了處置行為以跨境效力。在New Zealand Superannuation Fund v Novo Banco SA案中，法院明確BRRD成員國法院有義務(wù)承認銀行母國所采取的處置措施，即使此種承認會影響第三方的權(quán)利或義務(wù)，也無論債務(wù)本身的準據(jù)法如何規(guī)定。③[2016] EWCA Civ 2371.但是，處置聯(lián)盟的決定仍然建立在成員國同意基礎(chǔ)之上，而且無法解決類似“第三國文件”的情形，除非該第三國同意處置聯(lián)盟的決定。

BRRD第84條允許各成員國、EBA同外國監(jiān)管機構(gòu)簽訂合作協(xié)議。如果成員國監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)“第三國”法律或其與“第三國”簽訂的協(xié)議，相關(guān)債務(wù)或金融工具可以被減記或轉(zhuǎn)換成股權(quán)，則不一定要在“第三國”文件中納入自救條款。

但是，如果“第三國”自身法律體系中并未規(guī)定自救措施，或不存在采取自救措施的法律依據(jù)，其本國監(jiān)管機構(gòu)通過單邊承認或國家間協(xié)調(diào)來承認外國的自救措施則缺乏法律依據(jù)。

五、結(jié)論及我國應(yīng)對自救措施的建議

歐盟通過BRRD立法賦予風險處置目標以公共利益地位，進而賦予了自救措施以正當性和行政強制性，但存在侵害債權(quán)的隱患。歐盟風險處置各目標之間存在沖突且相互優(yōu)先次序不明。BRRD在將市場約束功能提升到公共利益高度的同時，卻沒有為債權(quán)人參與銀行治理提供明確的法律依據(jù)，進一步削弱了自救機制的治理功能。BRRD“改良”了破產(chǎn)程序，通過吸收損失規(guī)則及其例外條件的設(shè)置來平衡風險處置政策訴求與債權(quán)保障之間的需求，但賦予了成員國較大的裁量權(quán)。并且，BRRD沒有解決自救措施適用于“第三國文件”項下的合格債務(wù)問題。這些不足不但可能會侵害債權(quán)，而且會降低自救措施的風險處置效果，不利于銀行風險領(lǐng)域的全球治理框架的完善。

對此，我國應(yīng)在承認與執(zhí)行境外國家自救措施、全球金融治理和國內(nèi)立法三個層面進行應(yīng)對。

1. 我國目前不宜承認和執(zhí)行BRRD實施的自救措施

首先，我國不負有承認和執(zhí)行BRRD自救措施的義務(wù)。我國屬于BRRD跨境適用意義上的“第三國”。BRRD自救措施需要獲得我國的單邊承認或者通過兩國官方機構(gòu)的協(xié)調(diào)才能在我國實施。顯然，這都是建立在我國官方機構(gòu)自主同意的基礎(chǔ)之上。

其次，我國官方機構(gòu)目前缺乏承認和執(zhí)行BRRD自救措施的法律依據(jù)。目前，我國國內(nèi)法并沒有規(guī)定自救法律制度。此種情況下，官方機構(gòu)無權(quán)強制要求債權(quán)人在非破產(chǎn)清算情況下承擔銀行損失。據(jù)此，官方機構(gòu)同樣也無權(quán)承認和執(zhí)行BRRD實施的自救措施。

再次，充分利用BRRD尊重債權(quán)人母國公共政策的因素。鑒于我國海外投資以國有資產(chǎn)為主的現(xiàn)實，我國可以充分利用BRRD關(guān)于自救措施單邊承認不得違反債權(quán)人母國國內(nèi)法或公共利益、不得損害債權(quán)人母國金融穩(wěn)定或財政狀況等因素，結(jié)合我國國有資產(chǎn)保護法律制度，為我國上述對待BRRD自救措施的官方立場提供支撐。

2. 我國可在全球金融治理層面強調(diào)自救權(quán)力的約束機制

BRRD是對自救措施法律化的重要嘗試，但上文的分析表明，自救措施因風險處置目標相互存在沖突、優(yōu)先次序不明，導致自救措施存在較大裁量性，埋下了侵害債權(quán)的隱患。在當前全球債務(wù)風險普遍較為嚴重的情形下，我國應(yīng)關(guān)注并防止自救措施被濫用為侵害各國債權(quán)權(quán)益的工具。

我國可通過FSB等全球金融治理平臺，主張約束銀行風險處置機構(gòu)的裁量權(quán)，主張采取自救措施的國家應(yīng)完善債權(quán)人參與銀行治理的法律制度保障，以實現(xiàn)風險處置的市場約束目標，在風險處置與債權(quán)保障之間形成權(quán)利義務(wù)的平衡。同時，我國還可主張各國應(yīng)通過對官方處置機構(gòu)實施問責制來評估自救機制和措施的有效性。

3. 我國未來的立法考慮

FSB《關(guān)鍵要素》及其《評估方法》代表著全球金融治理層面對自救措施的共識。我國理應(yīng)對其進行回應(yīng)，特別是在立法層面予以回應(yīng)。鑒于自救措施的正當性在于降低官方負擔、防范系統(tǒng)性風險，我國未來立法可考慮區(qū)分被處置銀行的系統(tǒng)重要性地位情況，規(guī)定自救措施僅適用于具有系統(tǒng)重要性的銀行，并在此基礎(chǔ)上有限承認境外他國采取自救措施。

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[12]FSB. Principles for cross-border effectiveness of resolution actions[Z]. 3 November 2015.

Credit Protection under the EU Bail-in Regime and China’s Reply

Guo Huachun
( School of International Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China )

EU Bank Recovery and Resolution Directive grants member states’ resolution authorities the administrative power to write down bank liabilities and/or convert them into the banks shares，which enable credit the fundamental basis of the bail-in function. The public interest nature of bank risk resolution goal endows the bail-in mechanism with the legitimacy of disposing the credit. However，there are no clear sequences among the conflicted resolution goals of EU bank risk resolution，burying the hidden danger of credit protection imbalance. The bail-in mechanism improves the elements of bankruptcy liquidation procedure，and makes provisions for trigger conditions，qualified liabilities and their minimum standards，the sequence of debt disposal，and “no less than bankruptcy treatment” & their exceptions，but there is great discretion. EU bailin mechanism is not applicable for qualified liabilities under the item of third party documents，weakens the effectiveness of risk resolution，and leaves space for a reply to bail-in measures in a third country. It is inappropriate for China in practice to recognize and enforce EU bail-in measures under the BRRD. China may insist to discipline the bail-in power at the global finance governance level and may finitely legislate the bail-in regime.

bank risk resolution；bail-in；bankruptcy；third country document

DF962

A

1009-0150(2017)05-0103-13

（責任編輯：海 林）

10.16538/j.cnki.jsufe.2017.05.009

2017-05-11

國家社科基金年度一般項目[15BFX203]。

郭華春（1977－），男，安徽旌德人，華東政法大學國際法學院副教授。