遠(yuǎn)程教育政府規(guī)制政策的流變*
——基于政策文本的分析

(陜西廣播電視大學(xué) 遠(yuǎn)程教育研究中心，陜西 西安 710119)

【遠(yuǎn)程教育】

遠(yuǎn)程教育政府規(guī)制政策的流變*
——基于政策文本的分析

任艷紅

(陜西廣播電視大學(xué) 遠(yuǎn)程教育研究中心，陜西 西安 710119)

自最早的遠(yuǎn)程教育模式開始以來，政府頒布了一系列的保障政策主導(dǎo)和推動遠(yuǎn)程教育有序、健康發(fā)展，是遠(yuǎn)程教育變革與發(fā)展的重要航標(biāo)。然而，在遠(yuǎn)程教育政策指引下的教育實踐問題層出不窮，政府有關(guān)部門的努力并未達(dá)到理想效果。本研究主要是基于已有核心政策的文本分析，分析已有政策的主要著力點和疏忽的地方。從一個新的視角探討、分析問題產(chǎn)生原因，以及解決問題的方法和政策制定、調(diào)整的方向。

遠(yuǎn)程教育；教育政策；文本分析

一、研究背景

黨的十九大報告中明確提出：“辦好網(wǎng)絡(luò)教育，城鄉(xiāng)新增勞動力更多的接受高等教育，辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會，大力提高國民素質(zhì)”。傳統(tǒng)高等教育受資金、場地、師資等局限，短時間內(nèi)大規(guī)模發(fā)展的可能性不大。在當(dāng)前國情之下，遠(yuǎn)程教育作為國家高等教育的重要體系組成,使命擔(dān)當(dāng)，信息技術(shù)與教育的深度融合，高質(zhì)量的教育供給,更多教育機會獲取，多樣化的教育需求已經(jīng)為大眾推崇。

國家干預(yù)教育的重要方式是通過制定相關(guān)的政策引導(dǎo)、規(guī)范教育的科學(xué)發(fā)展。發(fā)展方向的定位、發(fā)展規(guī)模適度性、發(fā)展速度匹配性等是實現(xiàn)遠(yuǎn)程教育戰(zhàn)略目標(biāo)的因素。國家的教育干預(yù)是一種有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程。遠(yuǎn)程教育有其獨特的形式、手段、模式，照搬普通院校的政策顯然是不合適的。歐美國家通過法令、規(guī)范、指南等形式頒布各項政策，保證其工作的規(guī)范時效性和執(zhí)行力度。國內(nèi)專家們現(xiàn)已達(dá)成共識，為遠(yuǎn)程教育的發(fā)展制定科學(xué)合理的政策法律體系成為重要的國家干預(yù)任務(wù)。教育政策一定是基于其特定的環(huán)境下的產(chǎn)物，隨著外在環(huán)境的不斷變化，適應(yīng)性受到挑戰(zhàn)，教育政策的調(diào)整勢在必行。調(diào)整應(yīng)該是基于現(xiàn)狀和原有政策分析的基礎(chǔ)上，自下而上的過程，而不是自上而下的行政命令。

二、遠(yuǎn)程教育政策的分析和透視

在函授教育階段，中國函授教育發(fā)端于1902年的上海教育會。1914年商務(wù)印書館創(chuàng)立了英文函授社，最早“函授教育”作為一種獨立教育形式出現(xiàn)。隨著國家政治、經(jīng)濟、文化、人才發(fā)展的需要，國家出臺政策以綱領(lǐng)、指示、決定、通知和草案為主，以行政發(fā)文方式呈現(xiàn)。1978年后，政策以“意見” “條例”形式出現(xiàn)，如《普通高校函授教育暫行工作條例》中，對函授教育的地位、作用、任務(wù)都有明確規(guī)定。地方層面、教育機構(gòu)層面的政策出臺較少。國家層面的政策內(nèi)容出現(xiàn)具體化，對專業(yè)設(shè)置、證書頒發(fā)、招生、教材建設(shè)等有操作性的意見。從政策頒布數(shù)量和內(nèi)容中能夠捕捉到函授教育與政治、經(jīng)濟起落之間的高度相關(guān)性。

在廣播電視教育階段，從1978年鄧小平批準(zhǔn)成立廣播電視大學(xué)以來，經(jīng)歷了迅速發(fā)展、調(diào)整、穩(wěn)步發(fā)展和改革發(fā)展不同階段，每個發(fā)展階段的出現(xiàn)，都與相關(guān)政策頒布與實施密切相關(guān)。政策出現(xiàn)了具體化的特性，既有宏觀指導(dǎo)又有微觀指示。對遠(yuǎn)程教育在速度、規(guī)模和質(zhì)量效益方面產(chǎn)生了重要影響。廣播電視大學(xué)獨特的管理體制和辦學(xué)模式使得這時期的政策有其自成體系的特點。除國家層面(教育部為主)的政策，更多是中央廣播電視大學(xué)制定教學(xué)、學(xué)籍、考試、招生等規(guī)章，這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃的方式所產(chǎn)生制度容易脫離實際，下設(shè)機構(gòu)出現(xiàn)具體問題不能顧及，存在一定缺陷。

在現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育階段，遠(yuǎn)程教育的發(fā)展速度之快、層次之高、規(guī)模之大前所不及。出臺政策數(shù)量位居最高，僅教育部出臺的政策達(dá)十幾項，國家高度重視，時代發(fā)展需要賦予遠(yuǎn)程教育更多的使命擔(dān)當(dāng)。遠(yuǎn)程教育政策的不完善和滯后性使其發(fā)展中的矛盾和問題依然存在。

依據(jù)不同階段政府政策規(guī)制內(nèi)容，主要涉及管理體系和管理機制，即學(xué)校內(nèi)部管理和國家的宏觀管理兩方面。作為國際通用的遠(yuǎn)程教育最早始于函授教育模式，之后在各國得以繼承和發(fā)展，在我國先后經(jīng)歷了廣播電視大學(xué)、遠(yuǎn)距離教育、網(wǎng)絡(luò)教育等不同特質(zhì)的發(fā)展階段。在《高等教育法》中首次以法律形式確定了“遠(yuǎn)程教育”的規(guī)范表述。 第一步行政部門規(guī)章制度《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》于1998年實施。高等教育領(lǐng)域開展“遠(yuǎn)程教育工作試點”從文本分析來看，政府主要對價格、辦學(xué)主體資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制。價格按照既定數(shù)額持續(xù)數(shù)年，辦學(xué)主體被廣播電視大學(xué)系統(tǒng)獨家壟斷。自學(xué)考試和普通高校組織的函授作為有益補充，但依然供給不足。

上世紀(jì)末，國家經(jīng)濟飛速發(fā)展，大量社會人才教育需求缺位嚴(yán)重，單靠傳統(tǒng)高等教育難以完成大眾化的任務(wù)，在這種背景下，政府對遠(yuǎn)程教育放松規(guī)制。國家實施遠(yuǎn)程教育試點工程，國家對辦學(xué)主體實行審批許可制度，普通高校加入了遠(yuǎn)程教育行列。代表性政策有(高教廳[1999]1號)、(高教廳[2000]8號)、(高教廳[2000]10號)等文件為代表。在實行審批許可制度的同時，對學(xué)校規(guī)制涉及入學(xué)、價格、學(xué)歷、招生、試點評估等方面進(jìn)行了政策性指導(dǎo)。辦學(xué)主體自主權(quán)得以進(jìn)一步實現(xiàn)。

遠(yuǎn)程教育行業(yè)打破壟斷，出現(xiàn)競爭的市場機制，教育供給增加迅速。當(dāng)時由于實施遠(yuǎn)程教育的學(xué)校辦學(xué)成本低，政府價格機制不成熟，使得定價偏高，部分學(xué)校盈利很高。潛在的進(jìn)入者和大量社會資金、社會企業(yè)加入了遠(yuǎn)程教育行列。如火如荼的發(fā)展中也出了諸多不和諧的聲音。學(xué)生投訴多，教育支持服務(wù)和教育質(zhì)量遭到社會質(zhì)疑。政府采取了加強遠(yuǎn)程教育規(guī)制的辦法，出臺(教高廳[2002]1 號)、(教高廳[2003]2 號)、(教高司函[2003]173 號)、(教高司函[2004]141 號)、(教高[2002]8 號)、(教高廳[2004]2 號)、(教高[2004]5 號)、(教高[2006]1 號)、(教高[2006]2 號)等系列文件。政策在原有準(zhǔn)入、價格機制基礎(chǔ)上，增加了對校外學(xué)習(xí)中心的進(jìn)入、質(zhì)量和信息的監(jiān)管。

根據(jù)試點開始后教育部頒布的相關(guān)文件分析得知，國家對遠(yuǎn)程教育政府規(guī)制主要集中在四個方面，準(zhǔn)入、價格、質(zhì)量和信息方面。在學(xué)校、公共服務(wù)體系準(zhǔn)入方面實行許可制度，目前主要有普通高校開展的網(wǎng)絡(luò)教育試點和廣播電視大學(xué)開展的試點兩個系列。校外學(xué)習(xí)中心由所在省級教育行政部門審批，結(jié)果抄報教育部。價格規(guī)制方面主要以指導(dǎo)價格和規(guī)定價格完成，指導(dǎo)價格是由地方主管部門和物價部門規(guī)定基準(zhǔn)價和浮動價格。定價是政府根據(jù)權(quán)限和范圍明確費用項目和標(biāo)準(zhǔn)。所涉及學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行。

質(zhì)量規(guī)制包括學(xué)習(xí)形式、專業(yè)設(shè)置、調(diào)整的備案、審批和管理；學(xué)歷教育招生計劃；學(xué)生入學(xué)資格、畢業(yè)資格、課程考試、年報年檢檢查，確保遠(yuǎn)程教育辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)教育健康發(fā)展。沒有單行法規(guī)或是專門的法律有效的解決發(fā)展實踐中的不確定性問題，尤其是實操性的具體問題，過于強調(diào)宏觀調(diào)控。從學(xué)校層面文件分析，管理辦法、規(guī)定、條例等出現(xiàn)頻率較高，內(nèi)容多數(shù)沿用傳統(tǒng)大學(xué)的方法，沒有針對遠(yuǎn)程教育的特征制定，盡管已經(jīng)頒布《教學(xué)管理文件》《學(xué)生手冊》等在其相應(yīng)官方網(wǎng)站也是無法查詢到。對有關(guān)教師的政策法規(guī)也查無結(jié)果。

三、遠(yuǎn)程教育政策的政策未來取向

科學(xué)制定適合的相關(guān)政策法規(guī)規(guī)范和保證遠(yuǎn)程教育的，解決政出多門和不配套問題，促進(jìn)遠(yuǎn)程教育與各類教育的互通與協(xié)調(diào)。國家或者地方政策對遠(yuǎn)程教育發(fā)展具有至關(guān)重要甚至決定性作用，且已被實踐所證實。在丁新教授通過以質(zhì)的描述與量化的統(tǒng)計兩種方式，對已有重要遠(yuǎn)程教育文件進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，政策的制訂與教育發(fā)展之間存在制約、規(guī)范和促進(jìn)的作用。(丁新)等。

MOOC正在以席卷全球的浪潮席卷中國，引起各領(lǐng)域的高度關(guān)注。在這個充滿挑戰(zhàn)和機遇的新時代，MOOC的興起對遠(yuǎn)程教育是推動還是顛覆？從第一代遠(yuǎn)程教育到今天的大數(shù)據(jù)時代的遠(yuǎn)程教育，體現(xiàn)了最前沿的信息技術(shù)和先進(jìn)的教育理念。政府主導(dǎo)的政策變遷和導(dǎo)向是教育發(fā)展的主要依據(jù)。

遠(yuǎn)程教育的政策與實踐交錯，政策往往是被動響應(yīng)，在這種教育集權(quán)的體制下，教育部作為最高教育行政機構(gòu)，一旦出臺政策文件，各高校必須嚴(yán)格遵守，文件多是宏觀指導(dǎo)性的，區(qū)域適應(yīng)性很受限制，可操作性不強。執(zhí)行效果與預(yù)期有差異。地方政府或?qū)W校有關(guān)政策制度操作性較好，但對發(fā)展定位、政策的延續(xù)性等認(rèn)識不到位，多是一些短期目標(biāo)的要求。例如，市場競爭缺失，遠(yuǎn)程教育服務(wù)處于壟斷地位，學(xué)校特色不能彰顯，教學(xué)質(zhì)量難以保證。盡管在一些公立大學(xué)，盲目擴大招生，考試、教學(xué)等過程中的違規(guī)行為，無疑暴露了盈利的目的，辦學(xué)自主權(quán)被違規(guī)使用。第三方教育監(jiān)管在國內(nèi)教育體制中一直是缺位，遠(yuǎn)程教育依然如此。質(zhì)量監(jiān)管、政策制定的主體都是教育行政機構(gòu)，抑或是經(jīng)其授權(quán)的專家組，監(jiān)管面非常廣，監(jiān)管效果必然不佳，容易造成監(jiān)管不到位或是無效。

從現(xiàn)有政策執(zhí)行來看，多數(shù)為政策性意見或是指導(dǎo)方針，對于促進(jìn)遠(yuǎn)程教育持續(xù)、健康、科學(xué)發(fā)展產(chǎn)生了一定作用，但是缺乏系統(tǒng)、完整的政策法規(guī)對遠(yuǎn)程教育組織和行為進(jìn)行全方位的規(guī)范。法規(guī)體系刻不容緩，尤其是在性質(zhì)、地位、主要任務(wù)，對社會發(fā)展作用等方面有具體的法律規(guī)范。

從教育部制定的幾部典型政策法規(guī)看，除了“政策重新修訂”“入學(xué)條件”、“課程文件”，還應(yīng)該包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)支持服務(wù)、教育經(jīng)費、資源共享、教育質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施等具體內(nèi)容。發(fā)文對象主要是試點院校，對資源問題提及很少，大多數(shù)是在問題出現(xiàn)之后才用新措施彌補。資源共享問題是目前遠(yuǎn)程教育發(fā)展的最大瓶頸，共享標(biāo)準(zhǔn)是保證共享得以實現(xiàn)的前提。教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也急需出臺，缺少質(zhì)量監(jiān)督、質(zhì)量保證的市場滿意度、認(rèn)可度一定不會很高。勢必影響公眾對這一新的教育形式的期待。

1.加大扶持力度。

政府扶持不均衡，不同地區(qū)同一學(xué)歷層次的扶持不均衡，對經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持力度更應(yīng)加大。在同一地區(qū)的不同學(xué)歷層次中，政府主要扶持高等學(xué)歷教育的發(fā)展，初等、中等教育有待加強。

2.投入不足，主要是資金方面。

根據(jù)英國開放大學(xué)的經(jīng)費比例，70%的資金由政府承擔(dān)，30%是學(xué)生承擔(dān)。在美國，2/3的經(jīng)費由州政府提供，剩余由聯(lián)邦政府或者地方政府承擔(dān)?，F(xiàn)有文件中，對遠(yuǎn)程教育的投入涉及很少，政府應(yīng)在軟硬件環(huán)境建設(shè)、課程開發(fā)、人才引進(jìn)方面加大政策支持力度。吸引不同的經(jīng)濟實體涉足遠(yuǎn)程教育，對新加入的行業(yè)機構(gòu)提供資金幫助或是稅收優(yōu)惠，使遠(yuǎn)程教育辦學(xué)主體多元化。尤其是要加強對弱勢群體的優(yōu)撫政策，實現(xiàn)遠(yuǎn)程教育的均衡發(fā)展。加大遠(yuǎn)程教育服務(wù)機構(gòu)的支持，使各級公共服務(wù)體系不斷壯大，更好的服務(wù)于教育發(fā)展的需要。

出臺專門的融資政策，幫助辦學(xué)機構(gòu)擴寬資金渠道，鼓勵巨頭公司注資遠(yuǎn)程教育辦學(xué)機構(gòu)等措施。如TCL注資奧鵬遠(yuǎn)程教育中心，為公共服務(wù)體系建設(shè)提供強有力的資金支持。遠(yuǎn)程教育學(xué)校與熱心遠(yuǎn)程教育的企業(yè)合作平臺、機制等不成熟，校企聯(lián)合辦學(xué)愿景不能實現(xiàn)。

3.加強配套設(shè)施。

在配套設(shè)施方面，政府一方面加大對遠(yuǎn)程教育的宣傳力度和提高公眾的認(rèn)可度，搭建完整的法律保證體系。另一方面，提升為網(wǎng)絡(luò)設(shè)備服務(wù)教育的能力，開發(fā)適合不同區(qū)域、層級的教學(xué)平臺。遠(yuǎn)程教育的發(fā)展需求認(rèn)識不到位，在實際文本中發(fā)現(xiàn)，對不同地區(qū)以及同一地區(qū)不同學(xué)歷層次遠(yuǎn)程教育的措施大同小異，對具體對象缺乏具體的政策支持。

[1]丁新.中國遠(yuǎn)程教育發(fā)展十大趨勢[J].中國遠(yuǎn)程教育,2003(4).

[2]沈欣憶，楊利潤，陳麗.基于生態(tài)觀的遠(yuǎn)程教育質(zhì)量保證體系構(gòu)建[J].中國電化教育，2014(7).

[3]張勝軍.政府教育責(zé)任的有限性及其邊界[J].河北師范大學(xué)學(xué)報,2012(9).

[4]美國鳳凰城大學(xué)辦學(xué)模式與我國遠(yuǎn)程教育[J].繼續(xù)教育研究，2012(7).

[5]李志明.MOOCS的挑戰(zhàn)與大學(xué)的未來[N].中國教育報，2013(9).

TheEvolutionofGovernmentRegulationPolicyinDistanceEducation——BasedontheAnalysisofPolicyTexts

Ren Yanhong

(Shaanxi Radio and TV University，Xi'an 710119)

Since the earliest model of distance education, the government has enacted a series of quarantce policies to guide and promote the development of distance education orderly and healthily, which is an important navigation mark for the transformation and development of distance education. However, under the guidance of distance education policy, educational practice emerges in an endless stream, and the relevant government departments have not achieved the desired results. This study is mainly based on text analysis of existing core policies and analyzes the focus and negligence of the existing policies. From a new perspective,the paper analyzes the causes of the problems, as well as the ways to solve the problems and the direction of the formulation and adjustment of the policies.

Distance Education；Educationpolicy；Text Analysis

2017-10-20

任艷紅(1980— )，女，陜西省富平縣人，陜西廣播電視大學(xué)遠(yuǎn)程教育研究中心副教授，教育學(xué)博士。

本文系陜西省哲學(xué)社會科學(xué)研究基地(陜西省遠(yuǎn)程教育研究中心)一般課題“遠(yuǎn)程教育政策文本研究”資助項目(項目編號：10YB001)；“遠(yuǎn)程教育政策文本分析——基于改革開放以來的政策文本分析”資助項目(項目編號：16JZ110)成果之一。

G728

A

1008-4649(2017)04-0022-04

[責(zé)任編輯王愛萍]