王霄燕

棚戶區(qū)改造法治建設(shè)的英國經(jīng)驗

王霄燕

(山西大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030006)

文章研究總結(jié)了棚戶區(qū)改造法制建設(shè)可資借鑒的英國經(jīng)驗：單行法調(diào)整改造的法律淵源，多重功能的改造制度宗旨，調(diào)適更替的改造主體制度，以人為中心的改造標(biāo)準(zhǔn)制度，強調(diào)公眾參與的改造程序制度，多元多樣改造資金融資制度及內(nèi)外結(jié)合的改造監(jiān)管制度。

棚戶區(qū)改造;法治化;英國經(jīng)驗

根據(jù)國務(wù)院棚戶區(qū)改造工作文件精神，棚戶區(qū)改造是我國政府針對住房質(zhì)量差、缺少必要配套設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生條件惡劣、中低收入居民相對集中的城市舊危房集中區(qū)域，組織實施的住房改造專項行動計劃。我國政府的棚戶區(qū)改造首先由遼寧省于2005年發(fā)起，全國性棚戶區(qū)改造啟動于2008年。據(jù)住建設(shè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人在2014年12月的全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上披露，當(dāng)年共改造棚戶區(qū)470萬戶，2015年計劃開工700萬套，基本建成480萬套，并啟動棚戶區(qū)改造攻堅戰(zhàn)。可以預(yù)測，未來相當(dāng)長一段時期內(nèi)，棚戶區(qū)改造將是我國政府推進(jìn)城市化深入的重要工作之一。在確立依法治國基本國策背景之下，力促棚戶區(qū)改造法治化建設(shè)應(yīng)是題中之意。

我國的棚戶區(qū)與英國的貧民窟有很大的相似性。兩類住房物質(zhì)條件相似：房屋修建無規(guī)劃、住房標(biāo)準(zhǔn)低于正常標(biāo)準(zhǔn)、房屋集中連片、房屋內(nèi)部布局不合理、住房不穩(wěn)固，影響居住者安全等。兩類住房的居住者條件相似：居住者幾乎都屬于社會底層人群，收入低、生活窘迫。最后，兩類住房基礎(chǔ)設(shè)施相似：住房內(nèi)部和周邊缺乏基礎(chǔ)設(shè)施，環(huán)境衛(wèi)生條件差。[1]英國在用法治化手段解決貧民窟改造問題上積累有豐富經(jīng)驗。有鑒于此，本文試圖通過探討英國貧民窟改造法治建設(shè)經(jīng)驗，為我國棚戶區(qū)改造法治化建設(shè)提供有益啟示。

一 單行法調(diào)整改造的法律淵源

依法調(diào)整貧民窟改造活動是法治國家治國之必需。倡導(dǎo)依法治理國家在英國歷史悠久，洛克就要求政府依照公布的法律實行統(tǒng)治。威廉·韋德進(jìn)一步論證提出，現(xiàn)代法治的核心在于要求政府必須證實自己所做的每件事情都是有法律授權(quán)的，政府必須根據(jù)公認(rèn)的限制自由裁量權(quán)的整套規(guī)則和原則辦事。法治國理論的確立避開了人治的隨意和專斷，成為英國治國之根本。

遵循法治原則，單行法成為規(guī)范貧民窟改造的法律淵源。用單行法規(guī)制新發(fā)社會問題，是判例法傳統(tǒng)的英國法治的重大變化。單行法調(diào)整對象只涉及某一部門法調(diào)整社會關(guān)系的一部分，其外部形式和結(jié)構(gòu)要求不像法典那樣嚴(yán)格，但具有針對性強的特點。即只針對社會中某一問題進(jìn)行全面詳細(xì)規(guī)制，具有不修改國家整個相關(guān)法律體系又能快速解決問題的優(yōu)勢。英國借助單行法針對性強、快速全面解決問題的優(yōu)勢應(yīng)對貧民窟改造。

英國頒行了大量單行法調(diào)整貧民窟改造活動①本文涉及的所有英國住房法內(nèi)容參見http://www.legislation.gov.uk/all?title=housing。19世紀(jì)的《工人階級住房法》(Housing of the Working Classes Bill,1890)，20世紀(jì)初年的《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》(Housing, Town Planning, &c.Act,1909)，20世紀(jì)20 年代以來的多部《住房法》，都是以單行法面目呈現(xiàn)的。作為判例法國家，“遵循先例”是其法治傳統(tǒng)。工業(yè)化進(jìn)程的加劇使英國出現(xiàn)了許多沒有先例可循的社會問題，受邊沁“法典編纂”*杰里米·邊沁(Jeremy Bentham)：英國法理學(xué)家、功利主義哲學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家和社會改革者。其“法典編纂”理論參見其論著《民法典原理》。思想和議會立法權(quán)加強影響，19世紀(jì)后期以來，英國的成文制定法大量增加。單行法是制定法的表現(xiàn)形式之一，具有嚴(yán)格、易查、穩(wěn)定之特點。貧民窟改造關(guān)涉社會底層民眾利益，冗長復(fù)雜的判例不利于他們理解。議會頒布的制定法，有利于普通民眾不必通過判例繁蕪的類比推理就能快速掌握法律規(guī)定。由此，單行《住房法》成為貧民窟改造的重要法律依據(jù)，為落實貧民窟改造實效奠定立法基礎(chǔ)。

我國現(xiàn)行調(diào)整棚戶區(qū)改造的法律規(guī)范主要由國務(wù)院規(guī)章和地方政府規(guī)章組成，表明我國棚戶區(qū)改造法律依據(jù)的低層次性。實踐中，具體規(guī)范棚戶區(qū)改造活動的法律依據(jù)主要是地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章缺乏適用的普遍性和效力的地方性，會引發(fā)統(tǒng)一國家內(nèi)前提相同而法定權(quán)利有別的結(jié)果，背離法治社會公平原則。借鑒英國頒行最高法經(jīng)驗，建議出臺我國的《住房法》，作為調(diào)整住房領(lǐng)域各類建設(shè)活動的最高法，統(tǒng)籌各級各類法律。作為規(guī)范棚戶區(qū)改造最高法律依據(jù)的《住房法》，有著現(xiàn)行棚戶區(qū)改造法規(guī)無法比擬的優(yōu)勢。首先，法律位階高。《住房法》作為住房領(lǐng)域的基本法是由全國人大制定，位居法律體系中最高位階。其次，穩(wěn)定性好。法的制定必須經(jīng)過嚴(yán)格程序，滿足嚴(yán)格程序要求制定法律，有助于實現(xiàn)一定時期內(nèi)法律的穩(wěn)定性，有利于避免法規(guī)不穩(wěn)定帶來的不公平問題。再次，強制性強?！蹲》糠ā酚勺罡邫?quán)力機關(guān)制定，行政法規(guī)和行政規(guī)章都不得與其抵觸，任何機關(guān)和個人都必須遵守。法律的強制性保證了法律的實效性。英國在貧民窟改造初期能夠取得一些成果，與 1868年《手工業(yè)者和勞動者住房法》(Artisans and Laborers Dwellings Act 1868)的議會立法屬性和強制力有相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)，值得我國借鑒。

二 多重功能的改造制度宗旨

確定立法宗旨是成文法制定的首要任務(wù)。19世紀(jì)末期以來，適應(yīng)工業(yè)化城市化要求，英國在新型社會關(guān)系調(diào)整上基本實現(xiàn)了法律成文化，《住房法》成為貧民窟改造的依據(jù)。依據(jù)基本法理要求，成文法必須明確立法宗旨。立法宗旨“乃是法官、法學(xué)家、法律制定者工作中的一個具有頭等重要意義的要素”[2]其頭等重要性在于便于法律工作者從大局上把握法律，協(xié)調(diào)法律制度，落實法律精神。立法宗旨可明確宣示，也可通過制度設(shè)計體現(xiàn)。

英國《住房法》將貧民窟改造法律宗旨確定在破解城市化帶來的多重困境上。破解健康安全住房困境是英國貧民窟改造法律制度的首要宗旨。鑒于工業(yè)化完成初期工人階級惡劣的住房條件和居所環(huán)境，早期英國住房法通過設(shè)定住房物理標(biāo)準(zhǔn)，落實改善工人居所衛(wèi)生和身體健康之立法宗旨。該宗旨體現(xiàn)為單一住房標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)的法律制度設(shè)定。單一住房標(biāo)準(zhǔn)確定在居所衛(wèi)生和堅固性上。衛(wèi)生條件是英國早期住房法確立的貧民窟改造首要標(biāo)準(zhǔn)。1875年《工人階級住房法》(Housing of Working Class Act 1875)明確的改造標(biāo)準(zhǔn)為：過度擁擠、缺少陽光、空氣、通風(fēng)條件，缺乏適當(dāng)?shù)谋憷O(shè)施等。法律賦權(quán)“衛(wèi)生部工作人員可依據(jù)本法，指定一些地點的住房不適合人類居住”，貧民窟認(rèn)定權(quán)賦予衛(wèi)生部滿足了解決該類住房衛(wèi)生條件的立法初衷。為破解住房安全困境，早期住房法將房屋堅固與內(nèi)部布局合理確認(rèn)為單一貧民窟改造認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。1930年《住房法》(Housing Act 1930)規(guī)定“(a)年久失修或衛(wèi)生缺陷不適宜人類居住(b)不合理布局”的住房應(yīng)被拆除或關(guān)閉。該法同時設(shè)定了貧民窟改造住房的外部標(biāo)準(zhǔn)?！敖值廓M窄或不合理布局威脅或有害于該地區(qū)居民健康”的住房，因集中連片，過度擁擠，采光或通風(fēng)及其他衛(wèi)生條件差，影響到居住者健康的住房不適合人類居住，可被拆除或關(guān)閉。20世紀(jì)后期，健康安全的貧民窟改造立法宗旨重點從室外標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向室內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。1985年住房法(Housing Act 1985)規(guī)定住房供水需有“足夠的管道，滿足供應(yīng)有益健康水要求。”排水需有有效排除污水、廢水的系統(tǒng)設(shè)施。衛(wèi)浴需有“供個人專用的水廁、獨家使用的固定浴缸或者淋浴和洗手盆，同時還應(yīng)配備冷熱水供應(yīng)?！睆N房“有準(zhǔn)備食物和烹調(diào)食物的設(shè)備”與“供應(yīng)冷熱水的水槽”。供排水設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)供污水分流，廚衛(wèi)浴設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)滿足了人類生存的衛(wèi)生需求，有利于人類健康。進(jìn)入新世紀(jì)，法律將健康安全的貧民窟改造立法宗旨從衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向安全標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。住房安全標(biāo)準(zhǔn)被具體化為生理和心理安全。生理安全重點強調(diào)化學(xué)污染防治?！笆?、殺菌劑、CO及其燃燒物、鉛、輻射、未燃燒的燃料氣、揮發(fā)性有機化合物等”都屬于化學(xué)污染?；瘜W(xué)污染是后工業(yè)時代人類健康的最大威脅，居住環(huán)境不能受其影響是基本要求。但對無力通過住房調(diào)換實現(xiàn)脫離化學(xué)污染的低收入人群而言，通過貧民窟改造項目實現(xiàn)脫離污染源是捷徑。安全立法宗旨的心理標(biāo)準(zhǔn)被住房法具體化為“擁擠空間、進(jìn)入入侵者、照明、噪聲”。過度擁擠的居住空間會帶給人壓迫感；陌生人的入侵會給人緊張和不安全感；過度的照明和噪聲會使人焦慮。壓迫感、緊張感和焦慮感都是心理不健康的表現(xiàn)，是現(xiàn)代人常見的困惑和苦惱。如果在居所仍無法滿足心理安定需求，居所就失去其意義。正是由此出發(fā)，住房法將各種影響人們心里安定的因素設(shè)定為貧民窟改造標(biāo)準(zhǔn)，借此改善困難群體的住房條件。

新世紀(jì)住房法還將防止意外事故設(shè)定為健康安全貧民窟改造立法宗旨。2004年住房法認(rèn)定的意外事故包括：摔傷、電擊、火災(zāi)、燒傷、燙傷、碰撞、割傷和損傷等。摔傷又被具體為浴室滑倒、平坦地面跌倒、樓梯上摔倒等，電擊重點在預(yù)防電氣危險，燒燙傷重點在預(yù)防物體表面溫度過高，割傷重點在預(yù)防爆炸和操作不當(dāng)，損傷預(yù)防重點在防止房屋結(jié)構(gòu)性倒塌或局部構(gòu)建掉落造成的損害。防止意外事故住房標(biāo)準(zhǔn)的具體化是住房安全立法宗旨擴展的核心，意在通過住房意外事故預(yù)防保護(hù)居者特別是老幼安全，反映出現(xiàn)代法保護(hù)弱勢人群利益立法宗旨的發(fā)展趨勢。

破解便利居所困境是世紀(jì)之交英國貧民窟改造法律制度的宗旨。20世紀(jì)末期以來，英國出現(xiàn)住房貧困陷阱即新貧民窟問題，該問題又與住房空間位置問題交錯存在。住房空間位置問題集中表現(xiàn)為居所遠(yuǎn)離工作地。處于城市邊緣或郊區(qū)的新貧民窟問題，核心是遠(yuǎn)離經(jīng)濟中心，往返居住地與工作地間有諸多不便，交通成本高昂；處于鬧市中心的新貧民窟，交通便利不是問題，但存在居所與周邊生活設(shè)施不便利問題。執(zhí)政的工黨為解決此問題，提出城市復(fù)興政策，強調(diào)高密度發(fā)展，高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，優(yōu)良的交通方式。該政策轉(zhuǎn)化為2004年住房法立法指導(dǎo)思想。

破解住房社會問題是新世紀(jì)英國貧民窟改造法律制度的宗旨。英國的貧民窟問題常常與犯罪多發(fā)地問題和遠(yuǎn)離勞動市場問題交織，要求解決貧民窟問題時，必須兼顧到該地區(qū)的犯罪預(yù)防和居民就業(yè)，也就是將貧民窟改造問題作為綜合性社會問題統(tǒng)籌考量。促使英國在推動貧民窟改造立法時從社會問題出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計。2003年《反社會行為法》中的租戶管理，社會管教令和住房所有權(quán)訴訟程序等規(guī)定[3]，2004年《反社會行為(蘇格蘭)法》中地方政府必須聯(lián)合警察協(xié)會建立應(yīng)對反社會行為策略，房東必須粘貼反社會行為布告等，都是立法將住房與社會問題勾連解決的證明。

破解城市發(fā)展秩序是英國貧民窟改造法律制度的傳統(tǒng)宗旨。19世紀(jì)中期以后，城市住房臟亂差問題引起社會各界的普遍不滿。立法開始關(guān)注城市土地合理利用，城市美化和功能區(qū)劃清晰問題。1890年英國住房法就致力于消除不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的貧民區(qū)和建設(shè)新型勞工住宅，推動城市依法有序發(fā)展。此后，用規(guī)劃法落實城市有序發(fā)展成為傳統(tǒng)。1909年，第一部涉及城市有序發(fā)展的《住宅與城市規(guī)劃諸法》(Housing, town Planning etc. Act, 1909),首次將住房建設(shè)和貧民窟清除與城市有序發(fā)展連接。該法授權(quán)地方政府對城市中將要或者可能開發(fā)地區(qū)編制城市規(guī)劃方案，以確保土地布局和使用符合衛(wèi)生、舒適和方便要求。住房建設(shè)符合規(guī)劃成為法定目標(biāo)要求?，F(xiàn)代城市有序發(fā)展立法目標(biāo)通過1947年城鄉(xiāng)規(guī)劃法(Town and Country Planning Act, 1947)確立。該法要求城市開發(fā)活動必須申請規(guī)劃許可，城市規(guī)劃應(yīng)為積極的發(fā)展規(guī)劃，使土地規(guī)劃的計劃性與城市社會經(jīng)濟發(fā)展連接。這一立法目標(biāo)被1968年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》具體化為戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)規(guī)劃和實施性地方規(guī)劃。前者落實國家層面的城市與經(jīng)濟發(fā)展布局規(guī)劃，后者落實單個城市的土地與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。1990年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是現(xiàn)行英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法核心法。該法確定地方政府制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的法定義務(wù)，強調(diào)了中央政府協(xié)調(diào)各地方政府規(guī)劃沖突的責(zé)任。貧民窟改造法律制度合乎城市有序發(fā)展規(guī)劃的傳統(tǒng)宗旨實現(xiàn)了現(xiàn)代轉(zhuǎn)換。

目前，我國住房領(lǐng)域最高法處于空白狀態(tài)，棚戶區(qū)改造最新規(guī)范性文件是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》(國辦發(fā)[2014]36號)。該文件就棚戶區(qū)改造中異地安置住房問題提出充分考慮居民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、出行等需要的方案，在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，安排在交通便利、配套設(shè)施齊全地段。與英國貧民窟改造法律制度確定的功能比較，基本方向相近，符合住房基本功能及住房延伸出的各項社會功能要求，但失之于原則性過強，缺乏可操作性。為彌補最高法缺失和國務(wù)院規(guī)章操作性不強問題，建議首先出臺住房領(lǐng)域最高法《住房法》。由《住房法》解決我國住房基本原則，用最高法和基本原則的穩(wěn)定性應(yīng)對紛繁復(fù)雜變化多端的社會關(guān)系。借鑒英國經(jīng)驗，我國未來的住房法確立基本原則時，應(yīng)充分考量居住者健康安全便利的個性化要求，兼顧由住房延伸而來的就業(yè)、教育、醫(yī)療和城市經(jīng)濟發(fā)展等社會要求。在住房法基本原則指導(dǎo)下，用單行法形式確定棚戶區(qū)改造細(xì)則，詳列滿足居住者生理、心理、社會活動需求的住房標(biāo)準(zhǔn)。

三 調(diào)適更替的改造主體制度

英國貧民窟改造主體隨改造核心任務(wù)演變不斷更替。衛(wèi)生部、地方政府和首都工務(wù)委員會是早期貧民窟改造的法定主體。衛(wèi)生部是法律確認(rèn)的第一個貧民窟改造主體。1868年《手工業(yè)者和勞動者住房法》賦予衛(wèi)生部房屋衛(wèi)生的檢查、報告和建議權(quán)，確認(rèn)了衛(wèi)生部貧民窟改造主體地位。改善貧民窟衛(wèi)生環(huán)境及預(yù)防傳染疾病，使衛(wèi)生部成為歷史上第一個貧民窟改造主體。來自垃圾堆和臭水溝的有毒臭氣，橫流的臟水，見不到陽光的院落，“新鮮的空氣、干凈的雨水更是鮮有之物?！盵4]這是英國早期貧民窟的真實寫照。極端惡劣的衛(wèi)生環(huán)境引發(fā)了嚴(yán)重傳染病，傳染病流行又損害了人的健康甚至引發(fā)死亡，人口短壽現(xiàn)象嚴(yán)重。人口的短壽和疾病影響了工廠生產(chǎn)和社會經(jīng)濟的發(fā)展。衛(wèi)生問題成為關(guān)乎工業(yè)效益提高和社會安定、國家競爭力問題，也就成為國家管理的問題。干預(yù)調(diào)控，觸犯政府維持社會基本秩序政策底線；放任自行，威脅工業(yè)效益和社會健康。英國政府選擇了前者。法律授權(quán)衛(wèi)生部住房檢查和清理職責(zé)，正是希圖實現(xiàn)從整治住房衛(wèi)生環(huán)境入手，改善居民健康狀況，實現(xiàn)提高勞動生產(chǎn)率和發(fā)展經(jīng)濟之目標(biāo)。衛(wèi)生部之外，地方政府也被早期住房法賦予貧民窟改造主體地位。1868年《手工業(yè)者和勞動者住房法》賦予地方政府拆除單個貧民窟的權(quán)力，《1930年住房法》進(jìn)一步授權(quán)地方政府清除整個貧民區(qū)的權(quán)力。從單個到區(qū)域的貧民窟改造權(quán)，地方政府改造權(quán)力不斷增加。地方政府是英國單一制國家權(quán)力架構(gòu)下的基層管理機構(gòu)，自應(yīng)擔(dān)負(fù)改造貧民窟責(zé)任。此外，悠久自治傳統(tǒng)使地方政府在地方事務(wù)上歷來享有較大權(quán)力，將其確定為貧民窟改造主體有利于改造的順利開展。根據(jù)1855年《首都管理法案》和《消除污害法案》，首都工務(wù)委員會負(fù)責(zé)管理和建設(shè)全國的住房、排污系統(tǒng)和供水[5]，貧民窟改造是其職責(zé)。

20世紀(jì)中期前后，立法強化了地方政府貧民窟改造的主體地位。1954年《住房維修與租金法》(Housing Repairs and Rents Act, 1954)賦予地方政府根據(jù)情況發(fā)出貧民窟改造計劃和自行變更命令的權(quán)力，改造主體地位和權(quán)力強化。權(quán)力強化源于二戰(zhàn)前后住房問題的特殊性和國家干預(yù)政策的運用。資料顯示，1915到1939年間，工人住房擁擠和貧民窟改造急迫是主要住房問題。1945到1979年間，貧民窟改造和無家可歸者住房是主要住房問題。貧民窟改造成為社會問題。在解決貧民窟改造這一特殊性問題上，強化政府社會責(zé)任的國家干預(yù)政策再次被認(rèn)可運用。19世紀(jì)末期，壟斷經(jīng)濟在英國形成，周期性經(jīng)濟危機隨之產(chǎn)生。應(yīng)對經(jīng)濟危機以及伴隨而生的其他社會問題，迫使英國政府改變消極管理政策，強化對經(jīng)濟的干預(yù)。在應(yīng)對二戰(zhàn)的戰(zhàn)爭之需中形成的，國家出面組織應(yīng)對緊急狀況的經(jīng)驗被認(rèn)可，國家干預(yù)在英國人中留下深刻印象。[6]延續(xù)戰(zhàn)時策略，戰(zhàn)后的英國政府堅持了對社會公共事務(wù)的干預(yù)管理。貧民窟改造關(guān)乎社會公眾幸福安康，立法強化地方政府權(quán)力，便于貧民窟改造的有序和有效性。

新世紀(jì)之交，應(yīng)對破損失修住房剩余化和住房新貧民窟問題，執(zhí)政黨采取引入社會力量解決新住房問題對策。由此，法律認(rèn)可了城市再生代理機構(gòu)和家庭社區(qū)機構(gòu)貧民窟改造主體地位。1993年《租賃改革、住房和城市發(fā)展法》(Leasehold Reform, Housing and Urban Development Act 1993)明確了城市再生代理機構(gòu)的社會性質(zhì)與貧民窟改造任務(wù)。伴隨城市化的深入，英國許多城市出現(xiàn)中心人口集中，生活工作條件下降問題，進(jìn)而引發(fā)人口向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的逆城市化現(xiàn)象。為恢復(fù)城市中心活力，政府推出城市再生政策，住房法便賦予城市再生代理機構(gòu)實施該政策的權(quán)力。新貧民窟大都處于城市中心，自然成為城市再生代理機構(gòu)改造對象。2008年《住房與再生法》(Housing and Regeneration Act2008)賦予家庭社區(qū)機構(gòu)實施貧民窟改造的權(quán)力，即可不經(jīng)地方政府同意，徑自改造貧民窟。社會組織在貧民窟改造中地位的確立，源自執(zhí)政黨政策的轉(zhuǎn)變。1997年工黨執(zhí)政后提出了第三條道路，走一條既不過分宏觀調(diào)控，也不自由放任的道路。住房法賦權(quán)城市再生代理機構(gòu)和家庭社區(qū)機構(gòu)作貧民窟改造主體，就是第三條道路政策的產(chǎn)物。

從衛(wèi)生部到地方政府，再到引入社會組織，英國的貧民窟改造主體不斷變更，呈現(xiàn)多元化特征。改造主體的不斷變更與多元符合社會發(fā)展需要，促使貧民窟改造事業(yè)不斷發(fā)展，貧民窟生活條件持續(xù)改善。此外，貧民窟改造主體不斷更替的過程也是英國探索政府職能不斷調(diào)適的過程。從法律制度創(chuàng)設(shè)時期弱化的地方政府主體責(zé)任，到法律制度確立時期地方政府主體責(zé)任的強化，進(jìn)而在法律制度發(fā)展時期引入社會經(jīng)濟組織成為貧民窟改造主體，政府的宏觀調(diào)控更加運用自如，住房問題調(diào)適能力更加強化。特別是社會經(jīng)濟組織的參與對貧民窟的改造有著良好的效應(yīng)。在利益誘惑下，社會經(jīng)濟組織能積極主動完成改造事項，促進(jìn)貧民窟改造的順利開展。

按照國務(wù)院確定的“政府主導(dǎo)，市場運作”原則，我國棚戶區(qū)改造的主體為政府和社會組織，這與英國法定貧民窟改造主體一致。即政府承擔(dān)主要改造職責(zé)，社會其他組織參與改造工作。既強調(diào)政府社會責(zé)任主體地位，又調(diào)動多元力量應(yīng)對資金不足和提高改造效率問題。目前的主要問題是法律對改造主體的具體權(quán)責(zé)缺少明確界定，而部門間權(quán)責(zé)不清的聯(lián)合行政，常常引發(fā)行政相對人權(quán)利受損時求償無門問題。借鑒英國貧民窟改造主體權(quán)責(zé)明確經(jīng)驗，筆者提出以下建議：一方面，明確地方政府在棚戶區(qū)改造執(zhí)行前的責(zé)任義務(wù)。一是指定權(quán)責(zé)。地方政府有權(quán)指定轄區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)，并盡早將其納入棚戶區(qū)改造計劃。二是改造權(quán)責(zé)。地方政府在指定棚戶區(qū)后，有權(quán)將項目外包社會組織實施改造。但地方政府應(yīng)對該社會組織的資格負(fù)責(zé)，如社會組織的改造資質(zhì)問題，地方政府需對不利后果承擔(dān)連帶責(zé)任。三是通知義務(wù)。地方政府在確定棚戶區(qū)改造項目后，應(yīng)通過各種方式將改造事項通知房屋所有人，特別是利害關(guān)系人。四是棚戶區(qū)拆除批準(zhǔn)權(quán)。即棚戶區(qū)改造項目實施組織拆除房屋必須得到地方政府批準(zhǔn)。另一方面，社會組織作為棚戶區(qū)改造實施者，需獲得行政許可后才可正式實施改造。特別是拆除行為必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定程序，不得強拆。

四 以人為中心的改造標(biāo)準(zhǔn)制度

尊重和保障人權(quán)既是人類文明的標(biāo)志，也是一切進(jìn)步法的基本特征。英國貧民窟改造法律制度也貫徹以人為中心的理念，根據(jù)人的需求特點，呈現(xiàn)出適應(yīng)人類生理和社會需求漸次提高的傾向。

早期英國貧民窟改造立法重點在滿足居民生命安全需求。美國人本主義心理學(xué)家馬斯洛提出，人的需要有高低層次的不同，最低層次為生理需要。陽光、空氣、水是人的基本生理需要，勞動休息輪替也是人生存之必須。城市化初期，英國絕大多數(shù)工人居住于背靠背式住房。此類住房既無陽光照射更無適當(dāng)?shù)牧魍諝猓又狈旧舷滤?yīng)系統(tǒng)，污水蔓延，空氣污濁，非常不利于居住者健康。1875年《工人階級住房法》設(shè)定陽光、空氣、通風(fēng)等為貧民窟認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，就是從滿足人的生命需求出發(fā)的。

水是人生命延續(xù)的基本要件之一，對人的重要性超過食物。居所是人的重要活動場所，應(yīng)提供滿足人類清潔水需求之設(shè)施。在人口集聚地，污水排除與清潔水供應(yīng)同樣重要。英國早期住房法側(cè)重污水排除標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，1985年《住房法》進(jìn)一步設(shè)定了排水、衛(wèi)浴和廚房設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。分離的供排水管道設(shè)置實現(xiàn)了上下水分離要求，污水、廢水和地表水分離的管道設(shè)置，體現(xiàn)了資源循環(huán)和環(huán)境保護(hù)觀念。獨立衛(wèi)浴設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，使廁浴與廚衛(wèi)分離，滿足了潔衛(wèi)和隱私并重要求。烹飪和水槽的廚房設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，滿足了現(xiàn)代人便捷與衛(wèi)生要求。法定住房質(zhì)量和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)從原則到具體的轉(zhuǎn)變，即使法律可操作性增強，又滿足了現(xiàn)代人便捷和衛(wèi)生要求的立法初衷。

新世紀(jì)之交，全面以人為中心的改造標(biāo)準(zhǔn)要求成為英國貧民窟改造立法重點。立法首先提高了滿足人生理需求的貧民窟改造標(biāo)準(zhǔn)?！?004年住房法——住房、健康和安全等級體系》設(shè)定了住房濕熱和污染防治標(biāo)準(zhǔn)。住房生理需求標(biāo)準(zhǔn)從濕熱預(yù)防的物理標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向污染預(yù)防的化學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，使居所更有利于人類健康，體現(xiàn)出住房法的人文關(guān)懷。高度工業(yè)化社會的住房不應(yīng)僅是滿足人類基本生存需求之場所，還肩負(fù)著實現(xiàn)人們享受和發(fā)展需求、社交和文化藝術(shù)交流功能。2004年住房法設(shè)定了滿足人精神發(fā)展需求的貧民窟改造標(biāo)準(zhǔn)，包括預(yù)防入侵和照明標(biāo)準(zhǔn)，防止光污染給人帶來的心理不適。

相較于以人為中心的英國貧民窟改造標(biāo)準(zhǔn)，我國的棚戶區(qū)改造認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定粗疏。國發(fā)2013年25號文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為“住房簡陋，環(huán)境較差，安全隱患多，改造難度大”。粗疏的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定缺少可執(zhí)行性，會引發(fā)一些不良后果。首先是依法行政受阻。因拆遷標(biāo)準(zhǔn)模糊，即使政府棚戶區(qū)改造房屋拆遷行為于法有據(jù)，行政行為效力也會打折扣。因為，在房主對自住房是否構(gòu)成拆遷房無法獲得客觀評價結(jié)果時，就會極力反抗，使拆遷受阻。加之公眾對行政權(quán)的信賴危機，政府即使依法行政也常常遇到阻礙，甚至引發(fā)極端后果。大公網(wǎng)海南頻道就報道，7名江蘇住戶由于住房遭強拆無法得到公正回應(yīng)，在報社門口集體自殺。[7]認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)粗疏帶來另一不良后果是改造重點不清。在缺乏明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時，相關(guān)主體對改造重點可能產(chǎn)生分歧，導(dǎo)致本應(yīng)優(yōu)先改造的棚戶區(qū)被擱置或不該認(rèn)定而被認(rèn)定為棚戶區(qū)的情況。它滿足了開發(fā)商賺取高額利潤的私欲，但極大損害了原住戶的正常居住權(quán)。借鑒英國經(jīng)驗，建議我們首先完善棚戶區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以人的需求為中心，以目前生效的危房鑒定標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)*《建設(shè)部關(guān)于發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)<危險房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)>的通知》2000年3月1日。，設(shè)定出棚戶區(qū)改造認(rèn)定的各項標(biāo)準(zhǔn)。用具體化和可操作的改造認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)棚戶區(qū)改造的順利實現(xiàn)，提高困難群眾的住房質(zhì)量。

五 強調(diào)公眾參與的改造程序制度

公民參與國家政治、經(jīng)濟、文化和社會管理活動是現(xiàn)代社會管理的基本趨勢。英國具有注重民主的歷史傳統(tǒng)，進(jìn)入現(xiàn)代社會后，該傳統(tǒng)在新歷史條件下得到比較充分的發(fā)展。

早期貧民窟改造中的公眾參與屬于消極參與和事后參與。1868年住房法就賦予房屋所有人和利害關(guān)系人行政決定異議權(quán)，規(guī)定如果當(dāng)事人不認(rèn)為自己的房屋應(yīng)劃歸貧民窟，有權(quán)在收到政府通知后，向單方做出改造通知決定的行政機關(guān)提出異議。行政相對人異議權(quán)的設(shè)定使貧民窟改造具有雙向性，具備公眾參與的民主性特征。進(jìn)一步，法律規(guī)定了地方政府異議處理義務(wù)，確保了行政行為中公民意見的落實，具備了現(xiàn)代公眾參與的因素特征。

1954年《住房維修與租金法》將公眾參與從行政決定發(fā)布階段擴展到執(zhí)行階段。法律規(guī)定拆除令公布后，如房主承諾不再使用行政決定指定的擬拆除住房，地方政府可據(jù)當(dāng)事人申請將拆除令替換為關(guān)閉令。行政決定執(zhí)行階段增加公眾參與，有利于提高公眾參與主動性。

1989年《地方政府與住房法》(Local Government and Housing Act1989)確定了公眾事前參與制度。法律要求地方政府在做出貧民窟改造行政決定前，必須邀請房屋所有人、房屋占有者參與改造決定的討論，使公眾參與階段提前，參與范圍具體化。公眾事前參與是民主制深入的要求，它將傳統(tǒng)的直接民主和間接民主發(fā)展為參與式民主，將政治領(lǐng)域的民主擴展到社會管理領(lǐng)域。方案制定前多方意見聽取有利于方案的全面與完善，而事先得到公眾認(rèn)可的方案，對預(yù)防執(zhí)行過程中的糾紛有積極的社會意義。

相較于英國，我國的棚戶區(qū)改造程序制度不完善，公眾參與有限。程序制度的不完善和公眾參與的有限性會有多種不利后果。首先是社會公眾喪失對棚戶區(qū)改造主體行使改造權(quán)的認(rèn)同和接受。程序制度的基本價值就在于公正，設(shè)定程序制度就是為了保證公正的實現(xiàn)。棚戶區(qū)改造程序的不完善會引發(fā)權(quán)力運行公正性疑問，失去社會公眾的認(rèn)同和接受。如果堅持改造有可能使公眾反感甚至引發(fā)暴力沖突。它還會引發(fā)權(quán)力失控與腐敗滋生。由于程序規(guī)制的漏洞，帶來改造中的權(quán)力行使范圍與行使方式的不確定性和任意性，改造主體有可能為實現(xiàn)改造目標(biāo)不擇手段，侵害公民人身和財產(chǎn)利益。此外，缺乏程序控制的改造主體會扛起改造旗號為開發(fā)商牟利?！捌嬖眨捍蛑飸魠^(qū)改造名義實為建豪華別墅群”的新聞報道就是政府聯(lián)合開發(fā)商以棚改旗號謀取私利的典型。[8]從程序上規(guī)避棚戶區(qū)改造中的腐敗，完善法定程序，強化公眾參與是必然之選。借鑒英國經(jīng)驗，建議將這種程序制度集中規(guī)定在公眾參與制度設(shè)計中，通過公眾參與程序制度落實，實現(xiàn)制約權(quán)力腐敗，造福于民之目的。

六 多元多樣改造資金融資制度

英國住房法在確認(rèn)貧民窟改造資金融資來源時，堅持主體和渠道多元多樣化原則。

貧民窟改造具有社會責(zé)任屬性，政府自然為責(zé)任主體，尤其改造資金更應(yīng)強調(diào)政府責(zé)任。不同時期英國住房法在確認(rèn)中央和地方兩級政府資金責(zé)任時的制度重點有所區(qū)別。中央政府始終是貧民窟改造資金籌措的首要主體，地方政府為次要主體。2008年《住房與再生法》 又確認(rèn)了社會組織的融資主體地位。

多元化改造資金融資主體的法律確認(rèn)，帶來了多樣化的資金融資形式。中央政府采用人頭補助和安置補助的財政補助方式融資。1930年住房法明確為“每人45先令，無論男女兒童，連續(xù)補助40年；地方政府安置五口之家，補助11英鎊5先令，連續(xù)支付40年。”連續(xù)、穩(wěn)定、長期性成為英國貧民窟改造資金補助制度的主要特色，將城市改造與發(fā)展城市經(jīng)濟連帶。1957年住房法確認(rèn)了借貸改造融資制度。法律規(guī)定地方政府80年還款期限和最低利率的借款制度，將資金用途的社會屬性與資金來源的商業(yè)屬性有機結(jié)合。該法同時認(rèn)定了債券融資制度?！暗胤秸山?jīng)國務(wù)大臣批準(zhǔn)，發(fā)行地方住房債券?！弊》總ǘɑm應(yīng)了現(xiàn)代金融發(fā)展要求，將貨幣資本功能與貨幣社會功能有機結(jié)合。2008年《住房與再生法》認(rèn)可了社會組織資金以補助金、保證金、紅利等形式進(jìn)入貧民窟改造融資體系。

根據(jù)國發(fā)2014年36號文件，我國棚戶區(qū)改造資金融資形式主要有財政補助、銀行貸款、民間資本、企業(yè)債券、企業(yè)資金等。文件要求國家開發(fā)銀行專門設(shè)立住宅金融事業(yè)部支持棚改。但《通知》失之于原則性強，操作性不強，影響實踐效果。借鑒英國經(jīng)驗，強化多渠道融資制度建設(shè)，特別強化融資制度的可操作性建設(shè)，對推動棚戶區(qū)改造進(jìn)而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有積極意義。

七 內(nèi)外結(jié)合的改造監(jiān)管制度

本質(zhì)上，貧民窟改造具國家救助性，監(jiān)督救助活動為必須。監(jiān)督分內(nèi)外，內(nèi)部監(jiān)督具有及時、有效、力度大的效果，但存在偏袒和不公正的漏洞。外部監(jiān)督有公正實效，但失之于滯后。兩者結(jié)合，就可充分發(fā)揮監(jiān)督的有效性。英國貧民窟改造監(jiān)督制度具備這樣的特點。

貧民窟改造的內(nèi)部監(jiān)督主要通過賦權(quán)相應(yīng)國家機關(guān)實現(xiàn)。法律賦予國務(wù)大臣強制執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)?！叭绻胤秸栌趫?zhí)行法案，國務(wù)大臣有權(quán)命令其繼續(xù)執(zhí)行法案?！蓖ㄟ^命令實現(xiàn)監(jiān)督。法律還賦予國務(wù)大臣批準(zhǔn)權(quán)。1957年《住房法》要求地方政府在制定貧民窟改造方案后，按法定時間與格式報送國務(wù)大臣批準(zhǔn)，通過批準(zhǔn)程序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督。地方一級監(jiān)督權(quán)被賦予地方政府委員會。1909年《住房與城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，房屋所有人或其他利害關(guān)系人對貧民窟改造提出異議時，地方政府委員會有最終裁決權(quán)。通過裁決程序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督貧民窟改造。外部監(jiān)督權(quán)首先被賦予個人。1868年《手工業(yè)者和勞動者住房法》規(guī)定房屋所有人和利害關(guān)系人，有權(quán)向做出改造決定的政府提出異議。通過行政相對人監(jiān)督地方政府。1957年《住房法》設(shè)定了法院監(jiān)督制度?！敖拥秸P(guān)閉、拆除令和清除令及收購?fù)恋氐耐ㄖ?，可向地方法院起訴，法官可確認(rèn)命令或者撤回命令、變更命令?！狈ㄔ撼蔀檎蛡€人間異議的終局裁決者。

分析我國現(xiàn)行棚戶區(qū)改造監(jiān)管制度，虛置的內(nèi)部監(jiān)管是主要問題。根據(jù)國務(wù)院規(guī)定，監(jiān)察部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部及各地方政府為棚戶區(qū)改造的監(jiān)管主體。此種監(jiān)管模式具有同級監(jiān)管特性，不符合上位權(quán)監(jiān)督下位權(quán)的監(jiān)督理論要求，造成實踐中監(jiān)督虛置。缺乏有效外部監(jiān)督也是我國現(xiàn)行棚戶區(qū)改造監(jiān)管制度的不足。國務(wù)院通知未對行政部門之外的監(jiān)督做規(guī)定。盡管公民在遭到強拆造成損失后，有權(quán)向法院提起訴訟，但此種救濟屬于事后監(jiān)督，事前和事中監(jiān)督為空白。對棚戶區(qū)改造實行監(jiān)督，有必要借鑒英國經(jīng)驗，明確當(dāng)事人異議權(quán)，強化事前和事中監(jiān)督，借當(dāng)前司法改革之東風(fēng)，增強法院對棚戶區(qū)改造命令的確認(rèn)或撤銷權(quán)。

[1]倪鵬飛，本吉·奧拉仁·奧因卡，陳 飛．城市化進(jìn)程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索——中國遼寧棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：14.

[2]羅斯科·龐德.法理學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004，1：368.

[3]〔英〕戴維·莫林斯，艾倫·穆里.英國住房政策[M].陳立中,譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2012：5

[4]Pauline Gregg.Modern Britain: A Social and History Since 1760[M].New York,1967:479-480.

[5]李宏圖.英國工業(yè)革命時期的環(huán)境污染與治理[J].探索與爭鳴,2009(2)：62

[6]錢乘旦,許杰明.英國通史[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，2002：339.

[7]報社前喝藥續(xù)：400平住房遭強拆求償無門[OL].(2014-7-17)〔2015-01-05〕大公網(wǎng)網(wǎng)站，http://hainan.takungpao.com/2014/0717/115958.html.

[8]奇哉：打著棚戶區(qū)改造名義實為建豪華別墅群[OL].〔2015-01-05〕http://www.cnchu.com/viewnews-55984.html.

(責(zé)任編輯 魏曉虹)

On the Experience of Promoting Rule of Law for Shanty Town Renovation in the United Kingdom

WANG Xiao-yan

(SchoolofLaw,ShanxiUniversity,Taiyuan030006,China)

The British experience in promoting rule of law for shantytown renovation includes the origin of special law used to adjust renovation,the aim of multi-functional system,the mainbody system of adjustment and replacement,the human-centered standard system of renovation;the public-participation-focused renovation system,the diversified-renovation financial system and the internal-and-external-combined monitoring system.

shanty town;rule of law;British experience

2017-02-08

山西省軟科學(xué)研究項目“英國創(chuàng)新棚戶區(qū)改造立法技術(shù)研究”(2016041027—6)

王霄燕(1961-)，女,山西榆次人，山西大學(xué)法學(xué)院教授，主要從事中外法律文化比較研究。

10.13451/j.cnki.shanxi.univ(phil.soc.).2017.03.027

D912.3

A

1000-5935(2017)03-0242-07