，(杭州師范大學(xué) 沈鈞儒法學(xué)院，浙江 杭州 311121)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治良性互動(dòng)研究

余釗飛，羅雪貴
(杭州師范大學(xué) 沈鈞儒法學(xué)院，浙江 杭州 311121)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是中國(guó)基層社會(huì)治理的成功經(jīng)驗(yàn)，其核心是矛盾不上交。在處理基層社會(huì)矛盾的過(guò)程中，如何規(guī)范、提升政府管理與村民自治的方式和水平，是新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要發(fā)展方向。當(dāng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的一級(jí)政府，在指導(dǎo)村民自治的過(guò)程中“越位”和 “缺位”并存。村民委員會(huì)等基層組織，其自身的自治權(quán)也面臨著權(quán)責(zé)不清的困境和“行政化”趨向。如何有效厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)與村委會(huì)等基層自治組織自治權(quán)的關(guān)系，是新的歷史時(shí)期鄉(xiāng)村關(guān)系的核心問(wèn)題。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)于村民自治的指導(dǎo)能力，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)、村委會(huì)自治權(quán)，是豐富和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的必要之舉。

楓橋經(jīng)驗(yàn)；政府管理；基層自治

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。1984年廢除了人民公社建制之后，在原公社一級(jí)組織范圍的政權(quán)基礎(chǔ)之上成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，作為基層政權(quán)組織；在大隊(duì)一級(jí)集體組織的基礎(chǔ)之上建立村民自治組織——村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治；在生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)集體組織的基礎(chǔ)之上建立村民小組，實(shí)行村民自治。這意味著在農(nóng)村社會(huì)開(kāi)始實(shí)行國(guó)家政權(quán)與民間社會(huì)的分治，國(guó)家權(quán)力要在基層社會(huì)中適度退出?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”則是依靠人民群眾，成功開(kāi)展村民自治的典范。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”誕生于20世紀(jì)60年代改造“四類(lèi)分子”(地、富、反、壞分子)的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中，在全國(guó)各地瘋狂推行“關(guān)一批”“判一批”“殺一批”做法的時(shí)候，諸暨市楓橋鎮(zhèn)群眾開(kāi)展了“武斗好還是文斗好”的大討論，斗爭(zhēng)會(huì)上廣大干部群眾堅(jiān)持?jǐn)[事實(shí)、講道理，不打不罵，并且允許斗爭(zhēng)對(duì)象申辯，結(jié)果在沒(méi)有捕一個(gè)人的情況下就把四類(lèi)分子說(shuō)服。1963年11月，毛澤東同志批示“要各地仿效，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，推廣去做”；一年后，黨中央肯定推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已大顯成效。50多年來(lái)，楓橋堅(jiān)持為了群眾、依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾、就地解決問(wèn)題的基本精神，并根據(jù)形勢(shì)變化，不斷豐富和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。[1]“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的成就表明，我國(guó)村民具有民主自治的優(yōu)良傳統(tǒng)，富有民主自治的智慧。在新時(shí)期，楓橋人民群眾通過(guò)民主管理村莊事務(wù)、預(yù)防糾紛、化解矛盾、自我服務(wù)、維護(hù)社會(huì)治安的方式創(chuàng)造了“矛盾少、治安好、發(fā)展快”的良好局面。[2]這些經(jīng)驗(yàn)豐富了中國(guó)基層社會(huì)治理的實(shí)踐，為下一步鄉(xiāng)村改革事業(yè)打下了良好基礎(chǔ)。

2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《剛要》”)，《綱要》指出要加快建設(shè)法治政府，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在目前復(fù)雜的社會(huì)格局之下，伴隨著城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理中的矛盾與問(wèn)題率先凸顯。如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益矛盾不斷激化，基層政府社會(huì)治理資源匱乏及管理手段單一，基層組織社會(huì)治理能力弱化等。因此，必須加快基層社會(huì)治理關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的進(jìn)一步探索，加強(qiáng)基層社會(huì)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織等多元主體的合作與協(xié)同，努力構(gòu)建出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的良性互動(dòng)機(jī)制，以提高社會(huì)治理科學(xué)化和法治化水平。[3]

一、基層政府管理

1982年憲法重新確定了我國(guó)農(nóng)村行政區(qū)劃分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)或鎮(zhèn)，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府體制。中共中央、國(guó)務(wù)院于1983年10月和1986年9月先后發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》；明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的具體任務(wù)和要求。諸暨從1983年開(kāi)始實(shí)施政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，總共設(shè)立了89個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在整個(gè)80、90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的工作重心是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、做好計(jì)劃生育工作，指導(dǎo)村民自治工作。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著農(nóng)村綜合改革的深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職能在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)條件下得到了進(jìn)一步規(guī)范和完善。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本定位也逐漸明晰，即擔(dān)負(fù)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四大職能，其中最突出的職能就是抓好社會(huì)管理與公共服務(wù)。2006年前后，浙江省通過(guò)政策和法規(guī)基本明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的8項(xiàng)職能。[4]隨著職能的明確，浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)開(kāi)始進(jìn)行全面調(diào)整，主要是按照職能歸口設(shè)置綜合性辦公室。*當(dāng)時(shí)規(guī)定，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性辦公室設(shè)置不得超過(guò)五個(gè)，主要是黨政辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會(huì)事務(wù)辦、村鎮(zhèn)建設(shè)辦、綜治辦等。綜合性辦公室一般不作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的中間層次，其負(fù)責(zé)人可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，并根據(jù)職能設(shè)置若干職位。對(duì)于承擔(dān)社會(huì)公益事業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，則按照其承擔(dān)的職能進(jìn)行分類(lèi)改革，將各事業(yè)單位的行政審批監(jiān)督職能回歸行政機(jī)關(guān)，將農(nóng)機(jī)推廣服務(wù)、動(dòng)植物防疫、計(jì)劃生育服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、文化體育服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)服務(wù)、村級(jí)會(huì)計(jì)代理等社會(huì)公益性服務(wù)職能進(jìn)行整合，強(qiáng)化服務(wù)職能。將其他經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位從行政系列剝離出來(lái)推向市場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)立自收自支的事業(yè)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性事業(yè)單位可以稱(chēng)作中心，其設(shè)置與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)的設(shè)置統(tǒng)籌考慮。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設(shè)立三個(gè)中心，如便民服務(wù)中心、駐村指導(dǎo)中心、綜治工作中心等。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能的明確和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化，也為政府管理的透明化和高效能打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，該文件指出要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府；積極推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。近年來(lái)隨著“有限政府、服務(wù)政府、法治政府”建設(shè)的進(jìn)一步加快，政府的管理越發(fā)科學(xué)化，地方政府的權(quán)力越發(fā)透明化，這意味著政府的自我革新能力在不斷提升。2015年3月，中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各級(jí)政府分門(mén)別類(lèi)對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行全面徹底地梳理，逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查；逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，對(duì)沒(méi)有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)取消。而浙江省早在2014年就率先完整曬出全省政府部門(mén)“權(quán)力清單”，成為首個(gè)在網(wǎng)上完整曬出省市縣三級(jí)政府部門(mén)“權(quán)力清單”的省份。作為浙江發(fā)達(dá)縣市之一，諸暨市繼續(xù)在權(quán)力清單改革的基礎(chǔ)上作出快速推進(jìn)，堅(jiān)持“放管服”結(jié)合，進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，深化權(quán)力清單和責(zé)任清單。在2015年實(shí)現(xiàn)清單覆蓋政府部門(mén)、政府派出機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)的基礎(chǔ)上，縱深推進(jìn)清單的擴(kuò)面和完善工作，進(jìn)一步完善鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道公共服務(wù)事項(xiàng)和事中事后監(jiān)管制度。并于2016年頒布了《諸暨市人民政府部門(mén)職責(zé)管理辦法》《諸暨市政府部門(mén)權(quán)力清單管理辦法》兩個(gè)重要文件，要求對(duì)清單實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，同步做好省市縣三級(jí)行政處罰事項(xiàng)基本目錄的修訂完善工作；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道權(quán)力清單主要目的在于按照行政許可、行政給付、行政確認(rèn)、行政征收、其他行政權(quán)力等類(lèi)別厘清具體權(quán)力屬性。

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革取得了一系列進(jìn)展，但基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在“事務(wù)大量增加，責(zé)任不斷加強(qiáng)”的客觀壓力。同時(shí)，公共資源向上集中的態(tài)勢(shì)亦非常明顯，行政資源的分配與行政權(quán)力直接掛鉤，行政等級(jí)越高，掌握和分配資源的權(quán)力越大；導(dǎo)致的結(jié)果就是，低等級(jí)城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平明顯不足。按照我國(guó)現(xiàn)行體制關(guān)于地方政府的權(quán)力配置來(lái)看，縣一級(jí)政府擁有完整的行政管理權(quán)限，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府則主要是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，本身決策權(quán)極為有限。[5]在當(dāng)前的發(fā)展驅(qū)動(dòng)和財(cái)政體制下，為了謀求快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出政府功能公司化趨勢(shì)；在“屬地管理”和“一票否決”機(jī)制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出政府工作碎片化趨勢(shì)；在各項(xiàng)短期創(chuàng)建目標(biāo)和嚴(yán)格考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出政府行為運(yùn)動(dòng)化趨勢(shì)。這些趨向表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府本身因?yàn)闄?quán)力有限，加上日常事務(wù)的繁雜性，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身改革空間顯得極其局促，使得基層政府陷入了封閉式的運(yùn)行空間。[6]

另外，我們國(guó)家正面臨體制和結(jié)構(gòu)的雙重轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)變不到位而導(dǎo)致的政府職能“越位”和“缺位”的弊端亦十分突出。[7]因此，我們必須認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革和發(fā)展必將是與基層自治體系緊密聯(lián)系、高度結(jié)合的，只有在兩者高效聯(lián)動(dòng)的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能有效發(fā)揮一級(jí)政府的政治功能和行政功能。

二、基層自治

村民自治制度作為國(guó)家的一項(xiàng)基本法律制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的基本形式之一。[8]它與人民公社制度的根本區(qū)別在于，將鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)交給基層村民，它是民治而非官治。[9]《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第2條之規(guī)定*《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！泵鞔_了村民委員會(huì)等基層自治組織的性質(zhì)定位、具體職能職責(zé)和管理方式，以法律的形式肯定了村委會(huì)在溝通村民和基層政府方面的重大意義和價(jià)值。縱觀近十年以來(lái)諸暨基層自治工作，在村民委員會(huì)等基層自治組織的主導(dǎo)下，諸暨大多數(shù)村莊在全面推進(jìn)“三資管理”、*參見(jiàn)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見(jiàn)》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2009]4號(hào))。農(nóng)村集體“三資”，主要是指農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源。制定以村民自治章程和村規(guī)民約為核心的自治規(guī)則體系及村級(jí)小微權(quán)力清單改革等方面取得了顯著成果。

(一)村級(jí)“三資”管理體系的推行

財(cái)務(wù)管理是村級(jí)基層社會(huì)管理的核心內(nèi)容。村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度的推行，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村莊自治事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，加強(qiáng)了財(cái)會(huì)人員獨(dú)立履行職務(wù)以及村民監(jiān)督村莊財(cái)務(wù)等環(huán)節(jié)，而“三資”管理便是村級(jí)財(cái)務(wù)管理中的核心制度。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制的全面推行，集體經(jīng)濟(jì)亦隨之瓦解；盡管村級(jí)經(jīng)聯(lián)社組織在形式上得到較好的保存，但村莊集體經(jīng)濟(jì)依然存在“底數(shù)不清、去向不明”的狀況。隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面推進(jìn)，如何管理好村莊的集體存量資金、資產(chǎn)資本，盤(pán)活其利用率變得極為緊迫。2009年前后，諸暨圍繞“組織網(wǎng)絡(luò)化、操作程序化、監(jiān)督多元化、運(yùn)行陽(yáng)光化、管理信息化、問(wèn)責(zé)制度化”的發(fā)展目標(biāo)，努力構(gòu)建農(nóng)村集體“三資”管理體系。為保證相關(guān)工作的順利進(jìn)行，諸暨市提出“權(quán)屬不變”的工作方針，即農(nóng)村集體三資的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)不變，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對(duì)三資的占有、經(jīng)營(yíng)、收益和分配。在具體操作過(guò)程中，主要秉持兩個(gè)原則：第一，民主理財(cái)原則。落實(shí)農(nóng)村集體三資管理、經(jīng)營(yíng)民主決策與公開(kāi)制度，推進(jìn)三資監(jiān)督工作規(guī)范化，常態(tài)化，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)三資的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第二，社員收益原則。提升農(nóng)村集體三資管理、經(jīng)營(yíng)水平，健全三資監(jiān)管機(jī)制，確保三資安全，實(shí)現(xiàn)保值增值。通過(guò)建立農(nóng)村三資管理工作體制，全面完成清產(chǎn)核資工作、嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理、實(shí)施村級(jí)招投標(biāo)制度，基本實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)的透明化、規(guī)范化和數(shù)字量化，為下一步村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但“村財(cái)鄉(xiāng)管”的總體強(qiáng)化，在一定程度上束縛了村級(jí)財(cái)務(wù)的自主權(quán)，對(duì)村民自治權(quán)產(chǎn)生了事實(shí)上的限制。

(二)村民自治規(guī)則體系的構(gòu)建

“農(nóng)村興，則國(guó)家興”，農(nóng)村是我國(guó)社會(huì)治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)，也是法治建設(shè)的薄弱點(diǎn)。建設(shè)現(xiàn)代化的新農(nóng)村除了良好的基礎(chǔ)設(shè)施之外，必須要有良好軟環(huán)境予以配套發(fā)展，而良好的法治環(huán)境正是軟環(huán)境建設(shè)的重中之重。法律和村規(guī)民約同時(shí)作為一種規(guī)范性文本在基層社會(huì)中發(fā)揮調(diào)節(jié)行為的作用，兩者在規(guī)范目的和規(guī)范內(nèi)容上具有趨同性和重合性，分別為村民自治權(quán)提供外在的制度保障及內(nèi)在的民間規(guī)范。[10]而村民自治章程和村規(guī)民約作為《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》明確賦予村民自治的重要內(nèi)容，是農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行的主要規(guī)則，其質(zhì)量的高低、執(zhí)行的好壞將直接關(guān)系到農(nóng)村法治建設(shè)的水平。其合法性不僅關(guān)系到村民切身利益，也是貫徹落實(shí)現(xiàn)行法律的重要表現(xiàn)。其內(nèi)容也必須與國(guó)家現(xiàn)行的法律法規(guī)和黨的方針政策相符合。*比如不能違反計(jì)劃生育和國(guó)土保護(hù)等基本國(guó)策，不能與“三改一拆”“五水共治”“六大整治”等黨的政策相違背。

以往對(duì)于具體的鄉(xiāng)村事務(wù)，主要是通過(guò)村兩委會(huì)臨時(shí)性的辦法或細(xì)則來(lái)處理。而辦法、細(xì)則與規(guī)約總綱之間，在內(nèi)容上常常無(wú)法協(xié)調(diào)，充斥著各種尖銳的矛盾。比如總綱明確規(guī)定要遵守國(guó)家的法律法規(guī)，而細(xì)則中有關(guān)農(nóng)村出嫁婦女土地權(quán)益分配方案則與國(guó)家法律法規(guī)存在嚴(yán)重的背離。從內(nèi)容涵蓋的角度看，許多村莊敏感的事務(wù)沒(méi)有納入村規(guī)民約的具體內(nèi)容之中，*比如，一些村莊中村民共有舊建筑改造問(wèn)題、鄰村沖突問(wèn)題、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人文素養(yǎng)提升問(wèn)題，在現(xiàn)階段的村規(guī)民約中有所涉及但未深入。此外，前些年由于行政村合并后，部分大村包含多個(gè)自然村，在實(shí)際村莊建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)了“大村難以領(lǐng)導(dǎo)小村，小村不關(guān)心大村、小村之間互不關(guān)心”的局面。大村統(tǒng)籌全村建設(shè)發(fā)展的能力在下降，小村自我建設(shè)的水平低下。這種“聯(lián)邦制”狀態(tài)下的村莊，小村的離心力很強(qiáng)；盡管形式上已經(jīng)有統(tǒng)一全村的管理機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)體系，但實(shí)際工作中，小村依然沿著自我建設(shè)的邏輯進(jìn)行日常管理。還有一些核心村組，依靠自身實(shí)力對(duì)于小型自然村的日常生產(chǎn)生活缺乏應(yīng)有的投入和服務(wù)，也引起一些新的矛盾。即存在規(guī)范盲點(diǎn)，導(dǎo)致村規(guī)民約表現(xiàn)出極強(qiáng)的片面性、狹隘性。另外，實(shí)際工作中，多數(shù)村規(guī)民約條款形式上以走過(guò)場(chǎng)為主，主要是應(yīng)付上級(jí)檢查之用，缺乏村民權(quán)益保障和權(quán)利平等的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容和機(jī)制，村民參與程度低，認(rèn)同率不高，導(dǎo)致村規(guī)民約很難得到有效執(zhí)行，這也是一個(gè)規(guī)則體系中的顯著缺陷。[11]再者，《村民委員會(huì)組織法》第20條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)村委會(huì)報(bào)送的村民自治章程和村規(guī)民約進(jìn)行備案，由此奠定了村規(guī)民約建設(shè)的法律基礎(chǔ)。但是實(shí)際操作中，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒(méi)有建立村規(guī)民約備案審查機(jī)制抑或是備案審查機(jī)制缺乏細(xì)化操作和實(shí)際運(yùn)行，導(dǎo)致村規(guī)民約的合法性審查環(huán)節(jié)嚴(yán)重缺失。綜上，有學(xué)者歸納指出，目前村民自治制度文本普遍存在三大問(wèn)題：其一，對(duì)村民委員會(huì)的職能定位問(wèn)題；其二，不同自治文本之間的體系化問(wèn)題；其三，文本的約束力偏弱。[12]因此，新時(shí)期社會(huì)背景下，提升村民自治水平的一個(gè)重要方向就是使村民自治規(guī)則明晰化、體系化、法治化。

近年來(lái)，諸暨在城市建設(shè)方面已經(jīng)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但是廣大農(nóng)村腹地發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化趨勢(shì)。部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、軟環(huán)境建設(shè)滯后，市域內(nèi)部的不均衡性要求我們更加重視農(nóng)村的全面發(fā)展，特別是農(nóng)村社會(huì)的治理問(wèn)題和農(nóng)村法治建設(shè)任務(wù)。2003年前后，諸暨廣泛開(kāi)展“民主法治村”建設(shè)工作；2006年開(kāi)展“法治諸暨”建設(shè)工作，一些基本的法治精神已經(jīng)深入到鄉(xiāng)村的各個(gè)角落；2008年前后，楓橋鎮(zhèn)陳家村與中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)合作進(jìn)行《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與法治型新農(nóng)村建設(shè)》課題研究，根據(jù)陳家村的實(shí)際情況，制定了1個(gè)章程、14個(gè)規(guī)約組成的《陳家村村規(guī)民約》。《村規(guī)民約》自實(shí)施以來(lái)，陳家村公共事務(wù)處理效能得到卓越提升，處理結(jié)果亦取得了良好社會(huì)效果。2014年下半年，諸暨以鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為農(nóng)村工作的重點(diǎn)突破口，在大唐鎮(zhèn)、草塔鎮(zhèn)、楓橋鎮(zhèn)、江澡鎮(zhèn)選取多個(gè)村莊進(jìn)行試點(diǎn)，努力構(gòu)建1(1套村民自治章程)+1(1套村規(guī)民約)+X(多個(gè)實(shí)施細(xì)則)的鄉(xiāng)村自治規(guī)則體系。該套村民自治規(guī)則體系的設(shè)計(jì)核心理念是村民自治法治化、透明化，做到規(guī)則的公正化；該套體系的推廣標(biāo)志著諸暨鄉(xiāng)村治理制度化水平得到很大提升，但縱向深入上還是需要進(jìn)一步推進(jìn)。

(三)村級(jí)權(quán)力清單的實(shí)施

為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村“小微權(quán)力”運(yùn)行監(jiān)督，深化農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)和民主法治建設(shè)，鞏固和發(fā)展農(nóng)村基層基礎(chǔ)，2015年諸暨市制定了《諸暨市村級(jí)權(quán)力清單》，全面推行農(nóng)村“小微權(quán)力”清單制度。該清單主要涉及村級(jí)重大決策、村級(jí)招投標(biāo)管理、村務(wù)財(cái)務(wù)管理、黨務(wù)管理、村級(jí)工作人員任用、村集體資產(chǎn)資源處置、村民宅基地申請(qǐng)、村級(jí)印章管理、戶(hù)籍管理、殯葬管理、計(jì)劃生育服務(wù)以及村民救助救災(zāi)款申請(qǐng)和其他事項(xiàng)等13大類(lèi)權(quán)力事項(xiàng)，并細(xì)化制作了財(cái)務(wù)開(kāi)支、報(bào)賬員現(xiàn)金支取、集體資產(chǎn)資源處置等30多項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)流程圖，明確每項(xiàng)村級(jí)權(quán)力的名稱(chēng)、具體實(shí)施的責(zé)任主體、事項(xiàng)辦理的步驟、權(quán)力運(yùn)行的操作流程及運(yùn)行過(guò)程的公開(kāi)公示；建立權(quán)力事項(xiàng)明晰、運(yùn)作流程規(guī)范、過(guò)程監(jiān)管有力的權(quán)力運(yùn)行體系。村級(jí)權(quán)力清單改革的實(shí)施，意味著從中央政府自上而下“權(quán)力清單”改革不僅貫穿到了各級(jí)政府，也延伸到了基層自治組織。政府管理在精細(xì)化的同時(shí)也深刻影響到了基層自治組織的具體自治行為。

縱觀當(dāng)前基層自治格局，可以發(fā)現(xiàn)自上而下的政府管理行為越來(lái)越精細(xì)化和具體化。由于政府本身的科層制特征，“命令—服從”型管理方式層層傳導(dǎo)到自治組織，由此導(dǎo)致自治組織行政化傾向越來(lái)越嚴(yán)重。與此相對(duì)應(yīng)的是，基層自治組織自身的能動(dòng)性和群眾的主體性反而降低，自治權(quán)限萎縮和自治能力降低的情況越來(lái)越嚴(yán)重。

三、政府管理與基層自治的發(fā)展方向

(一)進(jìn)一步明確基層政府指導(dǎo)權(quán)

中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)習(xí)慣于通過(guò)會(huì)議或發(fā)號(hào)施令的方式管理村莊公共事務(wù)，隨著1998年《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村務(wù)宏觀指導(dǎo)職能越來(lái)越清晰。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民委員會(huì)的職能可以分為兩大部分，一部分是“村民自治”的職能，另一部分的“協(xié)助政府”的職能。對(duì)于前者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能“指導(dǎo)”“支持”“幫助”，不得“干預(yù)”自治范圍內(nèi)的事情的決定和實(shí)施。對(duì)于后者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以要求村民自治組織協(xié)助其在村范圍內(nèi)直接執(zhí)行有關(guān)行政行為，而“協(xié)助”之事，一定不是村民自治范圍內(nèi)的事情，一定是政府可以直接對(duì)村民和村域行使行政權(quán)范圍內(nèi)的事情。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建成，村民自治組織的自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)開(kāi)始明確分化，也基本以法律的形式確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層自治組織的“指導(dǎo)”職能。[13]

新世紀(jì)以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民自治的方式也發(fā)生了重大變化，通過(guò)上下級(jí)黨組織關(guān)系明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨組織的直接領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)行政指導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)助、規(guī)劃引導(dǎo)等方式明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治組織的宏觀指導(dǎo)。近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的形勢(shì)好轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)提供財(cái)政補(bǔ)助等方式支持村莊建設(shè)的力度越來(lái)越大，使得基層政權(quán)的宏觀指導(dǎo)能力得到顯著提升。村民自治水平越高，鄉(xiāng)村關(guān)系越好，村從鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的財(cái)政補(bǔ)助力度則越大。在這種形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)村莊自治的能力在顯著提升，村級(jí)自治組織也更愿意接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)，村莊公共事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)開(kāi)始回歸到村級(jí)自治組織手中。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更多的是通過(guò)責(zé)任考核機(jī)制實(shí)現(xiàn)“指導(dǎo)”職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)對(duì)行政村自治工作的綜合性考核，調(diào)動(dòng)村干部工作的主動(dòng)性和積極性，為推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展提供組織保障。考核內(nèi)容主要是村干部在村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、干部自身建設(shè)以及精神文明建設(shè)等方面所取得的成績(jī)和存在的問(wèn)題。在具體工作機(jī)制上，主要是通過(guò)駐村指導(dǎo)員制度予以落實(shí)。從2004年開(kāi)始，諸暨市駐村指導(dǎo)員制度開(kāi)始定型。經(jīng)過(guò)多年的工作積累，駐村指導(dǎo)員制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村自治組織之間發(fā)揮了良好的銜接作用。

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層自治的指導(dǎo)權(quán)越來(lái)越明晰化，但是有關(guān)指導(dǎo)權(quán)的具體范圍和工作機(jī)制依然缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定，從而使得政府“越位”的情況頻發(fā)。此外，相對(duì)于“指導(dǎo)”而言，“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系更便于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)基層農(nóng)村實(shí)施控制和管理，所以還存在很多“強(qiáng)勢(shì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”以各種決定和會(huì)議紀(jì)要的方式直接下達(dá)命令，決策屬于村莊自治領(lǐng)域的事務(wù)。此類(lèi)“強(qiáng)勢(shì)政府”的直接干預(yù)行為不僅僅違反了具體的法律法規(guī)，也與我國(guó)現(xiàn)階段平衡鄉(xiāng)村關(guān)系的指導(dǎo)方針相背離，強(qiáng)勢(shì)行為內(nèi)中所導(dǎo)致的緊張關(guān)系也成為當(dāng)代中國(guó)基層社會(huì)治理的一大難點(diǎn)。

(二)克服基層自治組織行政化趨向

近年來(lái)，根據(jù)十八屆三中全會(huì)的指示，各級(jí)政府不斷強(qiáng)化社會(huì)管理職能，改進(jìn)社會(huì)治理方式，其中具有較高技術(shù)性和普遍性的方式就是新型“網(wǎng)格化管理”模式。通過(guò)細(xì)致劃分網(wǎng)格、全面下沉干部，做實(shí)網(wǎng)格的方式加強(qiáng)基層政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理和控制。雖然在一定程度上起到了穩(wěn)定社會(huì)秩序的效果，但從本質(zhì)上來(lái)看，“網(wǎng)格化管理”模式更像是一張漁網(wǎng)，一旦在基層社會(huì)施展開(kāi)來(lái)，基層農(nóng)民群眾就似池塘里的魚(yú)，只會(huì)越來(lái)越被壓制和束縛。其次，因?yàn)椤熬W(wǎng)格化管理”模式具有極強(qiáng)的單向性、進(jìn)入性和覆蓋性，這就容易使村民委員會(huì)等基層自治組織陷入從屬和被動(dòng)地位，繼而成為一個(gè)“類(lèi)行政化”組織，這意味著國(guó)家權(quán)力向基層社會(huì)自治領(lǐng)域進(jìn)一步拓展。

克服基層自治組織“類(lèi)行政化”的關(guān)鍵是處理好基層自治組織自治權(quán)和基層政府行政權(quán)之間的關(guān)系。近年來(lái)，“三資”管理的深化一方面有助于提升村級(jí)財(cái)務(wù)管理水平，但另一方面也限制了村級(jí)財(cái)務(wù)的相對(duì)自主權(quán)，村級(jí)財(cái)務(wù)依然面臨“一放就活，一統(tǒng)就死”的現(xiàn)實(shí)困境。由政府大力推進(jìn)的鄉(xiāng)村自治規(guī)則體系建設(shè)，雖然促進(jìn)了自治規(guī)則的規(guī)范化和程序化，但是群眾主體性和主動(dòng)性不高的問(wèn)題也隨之產(chǎn)生，規(guī)則成為墻紙的趨勢(shì)明顯。村級(jí)小微權(quán)力的清單式改革，一方面規(guī)范了村級(jí)權(quán)力，但客觀上限制了村民自治的范圍和深度；權(quán)力清單制度的核心在于限制政府權(quán)力，村民自治權(quán)的清單式改革是否科學(xué)還是有待進(jìn)一步觀察。基層政府在村級(jí)事務(wù)管理上實(shí)施的一系列政策和規(guī)定，盡管有力提升了村級(jí)事務(wù)管理的科學(xué)化和精細(xì)化，但也衍生出一系列新型問(wèn)題，即“干部脫產(chǎn)化”“財(cái)務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”“工作行政化”等問(wèn)題。實(shí)際上，一系列關(guān)于村莊重大事務(wù)的決策和參與過(guò)程中，群眾主體性正在弱化。

克服基層自治組織“類(lèi)行政化”趨向的唯一道路就是強(qiáng)化農(nóng)民群眾的主體地位?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出要充分發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用，強(qiáng)調(diào)人民群眾的自主作用和能動(dòng)作用，尊重人民群眾的集體智慧，尊重人民群眾是推動(dòng)歷史前進(jìn)與發(fā)展的主導(dǎo)力量。在鄉(xiāng)村建設(shè)中只有把農(nóng)民組織起來(lái)，通過(guò)其自力更生的勞動(dòng)創(chuàng)造、互助合作，才能把國(guó)家扶持農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作同農(nóng)民的力量結(jié)合起來(lái)。如果只是片面強(qiáng)調(diào)政府的管理義務(wù)和國(guó)家對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，忽視村民的自主作用和能動(dòng)作用，基層自治就難以取得良好效果。如果村民“等、靠、要”思維固化，就會(huì)成為被動(dòng)跟隨者，就不是自己解決問(wèn)題而是上繳一系列社會(huì)矛盾?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”給我們的重要啟示就是要在鄉(xiāng)村建設(shè)和社會(huì)治理中充分發(fā)揮群眾的主體作用，這樣才能依靠群眾妥善處理各種矛盾，就地解決矛盾，不上交矛盾。這就要求農(nóng)民群眾增強(qiáng)現(xiàn)代公民的民主法治意識(shí)，積極行使法律賦予的民主自治權(quán)利，維護(hù)自身在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，保障村級(jí)自治權(quán)免受基層行政權(quán)力侵蝕。

(三)構(gòu)建政府管理與基層自治合作治理新模式

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”由此構(gòu)成了一種“黨委領(lǐng)導(dǎo)下”社會(huì)治理的“鏈?zhǔn)健敝黧w結(jié)構(gòu)，“鏈?zhǔn)健敝黧w結(jié)構(gòu)的提出契合了當(dāng)前中國(guó)政府治理能力較強(qiáng)而社會(huì)組織體系發(fā)育程度較低的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，它同時(shí)關(guān)照了政府治理和村民自治，是一種創(chuàng)新社會(huì)治理模式的探索。[14]

當(dāng)前的鄉(xiāng)村建設(shè)，其未來(lái)的目標(biāo)是構(gòu)建新型生活共同體，基層自治屬性特征明顯，但同時(shí)也是一個(gè)政府管理與服務(wù)下沉的過(guò)程。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，自身權(quán)能不完善的特征明顯，需要國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)方面強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，并賦予相對(duì)完整和獨(dú)立的行政權(quán)，特別是賦予一定的行政執(zhí)法權(quán)。當(dāng)前的基層行政執(zhí)法工作中普遍存在的一個(gè)問(wèn)題就是：政府部門(mén)權(quán)力上收、執(zhí)法責(zé)任下放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏行政執(zhí)法職權(quán)，卻要承擔(dān)行政管理責(zé)任。由于行政執(zhí)法部門(mén)把大量人員放置在機(jī)關(guān)，由此造成基層執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。所以，如何以適當(dāng)方式委托或賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、人口計(jì)生、規(guī)劃建設(shè)、國(guó)土資源等方面的監(jiān)督管理職能，特別是賦予必要的行政處罰權(quán)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的一個(gè)重要方向。

對(duì)基層自治組織而言，固然要承擔(dān)好自上而下的協(xié)助政府管理的職能，但更多的應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自治的主體性和主導(dǎo)性。農(nóng)村社會(huì)是村民的社會(huì)，村民以行政村、社區(qū)為單位實(shí)行民主自治。在完善鄉(xiāng)村治理模式中，最關(guān)鍵的是要貫徹落實(shí)村民自治，保障和落實(shí)村民的各項(xiàng)民主權(quán)利。村民的民主權(quán)利不僅體現(xiàn)在民主選舉中，更重要的還體現(xiàn)在選舉后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)。村民委員會(huì)組織法雖然明文規(guī)定了村民的各項(xiàng)民主權(quán)利，但村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程序和保障措施尚不能明確，因而村民的民主權(quán)利難以真正實(shí)現(xiàn)。所以，當(dāng)前基層自治組織的一個(gè)重要發(fā)展方向就是著重完善村民行使民主權(quán)利的具體形式、程序和保障制度，將保障好農(nóng)民群眾的各項(xiàng)民主自治權(quán)利的工作落到實(shí)處。

當(dāng)前，在諸暨市的基層社會(huì)自治能力培育方面，最為重要的依然是如何提升廣大鄉(xiāng)村的村民自治能力。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，諸暨的村莊呈現(xiàn)出明顯的分層狀況。即城中村社區(qū)化，城郊村快速城市化，發(fā)達(dá)村快速工業(yè)化，普通農(nóng)業(yè)村清潔美麗化。村莊因發(fā)展程度的差異，呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢(shì)。具體表現(xiàn)在：(1)城郊村莊發(fā)展迅速、矛盾多發(fā)，管理難度較大。城郊村因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程的快速推進(jìn)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化巨大。但2006年的村莊合并后遺癥依然明顯，失去土地，搬進(jìn)小區(qū)的失地農(nóng)民盡管在形式上成為市民，但是其日常思維、生活習(xí)慣依然有典型的小農(nóng)特征，也缺乏良好的經(jīng)營(yíng)能力。(2)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分村莊外來(lái)人口激增，管理難度加大。比如諸暨第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)店口鎮(zhèn)，其大部分村莊工業(yè)化水平非常之高，村民生活富裕。其中外來(lái)人口與本地人口基本持平，這就意味著此類(lèi)村莊的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，外來(lái)人口成為當(dāng)?shù)卮迩f管理與服務(wù)的重要對(duì)象。大量的外來(lái)人口和村級(jí)管理服務(wù)水平的有限性決定著此類(lèi)村莊的管理面臨著重大挑戰(zhàn)。(3)以農(nóng)業(yè)為主的村莊主要集中在諸暨的山區(qū)地帶，基于經(jīng)濟(jì)落后和人口穩(wěn)定的的特征，管理難度相對(duì)較小。該類(lèi)村莊最大的問(wèn)題就是人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重、村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下繼而導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱。由于土地資源有限，農(nóng)戶(hù)宅基地審批困難；村莊合并以后村級(jí)集體資產(chǎn)融資糾紛也長(zhǎng)期存在。此外，該村黨員干部工作被動(dòng)，創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，發(fā)展路子不寬，帶領(lǐng)群眾致富本領(lǐng)不高?？傮w而言呈現(xiàn)出創(chuàng)新能力薄弱、因循守舊狀態(tài)明顯的特征。

以上這些問(wèn)題一方面考驗(yàn)村委會(huì)的自治能力，另一方面也考驗(yàn)著基層政府的行政管理水平。而基于社會(huì)合作與政府有效整合的合作治理模式，即在構(gòu)建基層黨組織、基層社會(huì)自治組織、基層群眾等基層社會(huì)治理主體合作共治模式的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基層政府治理與基層社會(huì)自治有效銜接和良性互動(dòng)，才是真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的基層社會(huì)治理的理性途徑。[15]

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，面對(duì)復(fù)雜多樣的基層矛盾，要求我們積極改善基層社會(huì)的治理理念和治理方式。具體要求基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府聯(lián)手基層自治組織和廣大基層群眾，在互信合作的前提之下，共同遵守一定的制度規(guī)范，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上理性地處理鄉(xiāng)村事務(wù)。[16]這就要求政府創(chuàng)新工作機(jī)制，提升村民自我治理能力，在政府管理與村民自治之間尋找良性互動(dòng)的渠道，在政府行政權(quán)和村民自治權(quán)之間進(jìn)行明確界定，形成合作共治的新模式。政府通過(guò)政策引導(dǎo)、法律規(guī)制、宏觀指導(dǎo)村莊；村民通過(guò)主動(dòng)參與、積極治理來(lái)提升自治水平，以共同推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

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StudyontheBenignInteractionBetweenTownshipGovernmentandVillagerAutonomyintheViewof“FengqiaoExperience”

YU Zhaofei，LUO Xuegui

(ShenJunruLawSchool,HangzhouNormalUniversity,Hangzhou311121,China)

“Fengqiao Experience” is the successful experience of China’s grass-roots social governance, the core of which is that disputes among grassroots have been settled down. In the process of dealing with grass-roots social contradictions, how to regulate government administration and villagers’ autonomy and how to improve the level of government governance and the level of grassroots self-government in accordance with law is the important development direction of “Fengqiao Experience” in the new era. Now, township government as the most basic government in China, its executive power is limited. In the process of guiding the villagers’ autonomy, “offside” and “absence” coexist. The autonomy of village committees and other grass-roots organizations, also faces the difficulty of unclear power and responsibility and the tendency of administrativization. How to clarify the relationship between the administrative authority of the township government and the autonomy of the village committees, is the core issue of rural relations in the new historical period. Strengthening the village party committee and the government’s guidance ability to the villagers autonomy, regulating the administrative power of township governments and village committee autonomy, are necessary measures to enrich and develop “Fengqiao Experience”.

Fengqiao Experience; government administration; grass-roots autonomy

D922.1

A

1008-7699(2017)06-0052-08

2017-09-04

浙江省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地浙江工商大學(xué)法學(xué)基地委托項(xiàng)目“‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’與人民調(diào)解法治化研究”(2015C003)

余釗飛(1981—)，男，浙江諸暨人，杭州師范大學(xué)法治中國(guó)化研究中心研究員，法學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，碩士生導(dǎo)師.

(責(zé)任編輯：董興佩)