社會治理創(chuàng)新中的政府協(xié)同機制構(gòu)建：青島市黃島區(qū)的探索

， ，(.山東科技大學 文法學院，山東 青島 66590；.青島市黃島區(qū)社會治理研究中心，山東 青島 66590)

社會治理創(chuàng)新中的政府協(xié)同機制構(gòu)建：青島市黃島區(qū)的探索

費廣勝1，李巖1，習亞勝2
(1.山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590；2.青島市黃島區(qū)社會治理研究中心，山東 青島 266590)

從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理，政府一方面仍需扮演著重要的角色，另一方面，內(nèi)部卻存在諸多“柏林墻”，使之面臨著“碎片化”困境：支離破碎的公共服務(wù)、行政低效與重復建設(shè)、相互封閉與推諉扯皮。對此，青島市黃島區(qū)政府在全國率先成立社會治理中心，在信息系統(tǒng)搭建、職能轉(zhuǎn)變與整合、協(xié)調(diào)機制構(gòu)建等方面進行了卓有成效的探索。

社會治理；協(xié)同機制；黃島區(qū)

黨的十八屆三中全會決議，首次使用“社會治理”新概念，標志著我們黨和政府執(zhí)政理念的深刻轉(zhuǎn)變。在新的理念下，原有社會管理體制適恰性開始流失，政府“一家獨大”的社會管理體制需要重新設(shè)計與創(chuàng)新。盡管如此，社會治理中的政府仍扮演著重要角色。但另一方面，政府職能部門化，必然使得社會治理面臨諸多“碎片化”難題。因此，社會治理創(chuàng)新，必先解決社會治理中的碎片化問題。青島市黃島區(qū)在全國率先成立“社會治理中心”，積極探索社會治理新模式，試圖改變政府社會治理中“九龍治水”的局面。

一、碎片化：政府社會治理中的難題

(一)政府碎片化：世界性的難題

分工和部門化是政府碎片化的根源，因此，政府碎片化是全球性的難題，且具有悠久的歷史。在西方，政府從原先由一些通才領(lǐng)導的小規(guī)模的行業(yè)性單位，到如今變得四分五裂以及官僚主義化的科層制，有其獨特的歷史背景。在美國，19世紀中期，政黨分肥制下的安德魯·杰克遜政府面臨最棘手的難題是文職官員利用職權(quán)謀取私利。在此之前，亞當·斯密的勞動分工原則、弗雷德里克·泰勒設(shè)立由“職能領(lǐng)班”組成計劃部門的主張，以及福特公司、通用公司、馬薩諸塞州鐵路公司建立起的現(xiàn)代企業(yè)組織層級制的示范效應，對美國聯(lián)邦政府產(chǎn)生了直接影響。由此以控制為目的的制約和平衡、更加嚴密的等級制在聯(lián)邦郵政部門率先建立。此后，教育、衛(wèi)生保健和警察等部門紛紛建立起龐大的、非個人化的官僚科層制。[1]此外，政府管理事務(wù)的增加和科技的發(fā)展也部分推動了美國政府官僚科層制的產(chǎn)生。20世紀80年代西方初掀起的新公共管理運動，在“政府再造”的呼聲中力圖摒棄官僚制，引入市場競爭機制，打造競爭型政府，以提高行政效率。[2]盡管新公共管理運動矛頭直指官僚科層制，但過度的“管理分割”卻進一步強化了政府內(nèi)部的“柏林墻”，產(chǎn)生了碎片化的政府結(jié)構(gòu)和碎片化的公共服務(wù)。[3]政府碎片化管理模式仍在延續(xù)。

在中國，政府碎片化現(xiàn)象同樣存在，但與西方有著不同的歷史背景。計劃經(jīng)濟時代，我國政府是全能的，它集中了幾乎全部社會經(jīng)濟職能，政府經(jīng)濟管理部門按照產(chǎn)品生產(chǎn)序列設(shè)計，經(jīng)濟管理機構(gòu)不斷細分和膨脹，同級的政府部門林立、上下級政府的部門上下對口、職責同構(gòu)。[4]到1956年，國務(wù)院機構(gòu)膨脹到81個，而地方省級政府機構(gòu)數(shù)在改革開放前夕也達到80-90個。不僅如此，部門內(nèi)部還存在著內(nèi)設(shè)機構(gòu)膨脹、層級過多，以及設(shè)置大量非常設(shè)機構(gòu)的情況。條條塊塊之間由于存在大量職能交叉、重疊和政出多門等問題，因此容易引起部門之間遇事或爭權(quán)奪利，或相互推諉的情況。我國由此形成了與西方國家不同的碎片化管理模式。改革開放以后，分權(quán)化改革使地方政府獲得相對獨立的利益主體地位，形成中國式的財政聯(lián)邦主義。[5]在地方利益驅(qū)使下，公共利益地方化和部門化，部門利益?zhèn)€人化，造成地方主義、部門主義和本位主義盛行。另一方面，分工過細、部門高度專業(yè)化、權(quán)力分散的情況沒有得到根本性改變，兩方面問題疊加，形成了不同于計劃經(jīng)濟時期的新的政府碎片化現(xiàn)象。

(二)黃島新區(qū)社會治理中的“九龍治水”

政府碎片化必然在社會治理領(lǐng)域有所顯現(xiàn)且在公共危機管理中尤為突出。從生命周期來看，公共危機管理存在四個階段：減除、準備、應對和恢復。在我國，該流程被分部門、分行業(yè)分散型管理體系肢解的支離破碎，每個階段，涉及多達十幾個專業(yè)部門，互不隸屬，自成一體，各自為戰(zhàn)。不僅相互間協(xié)調(diào)成本高昂，更容易因為配合不默契或相互推諉而導致響應危機的速度遲緩，甚至錯失良機。“11·22”黃島輸油管道爆炸事件給當?shù)鼐用窳粝掠肋h的痛，悲劇本可以避免，至少可以減輕受害程度，然而事與愿違。事故涉及到的管理部門有中石化管道分公司、區(qū)經(jīng)濟和信息化委員會、油區(qū)工作辦公室、開發(fā)區(qū)管委會、區(qū)城市管理局、開發(fā)區(qū)應急辦、開發(fā)區(qū)規(guī)劃局、開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法局等。分部門、分行業(yè)管理，既有職能交叉，也有管理縫隙。結(jié)果，事前管理中規(guī)劃不合理，建設(shè)混亂，監(jiān)督檢查不力；應急過程中部門間信息溝通不暢，甚至隱瞞或謊報信息，“信息孤島”問題嚴重，導致研判失誤；而現(xiàn)場協(xié)調(diào)不力，行動遲緩，在長達8小時的時間里卻未能避免事故的發(fā)生。

城市管理碎片化也比比皆是。城市古力井蓋管理最為典型。我們從黃島新區(qū)社會治理中心了解到，建成區(qū)約有15萬個古力井蓋，涉及熱力、電力、燃氣、給水、污水、雨水、路燈、網(wǎng)通、移動、電信、公安、廣電、鎮(zhèn)街、房產(chǎn)(物業(yè))等多家產(chǎn)權(quán)單位，行政主管部門有區(qū)城市建設(shè)局、區(qū)交通運輸局、區(qū)城市管理局、區(qū)林業(yè)局、水利局、區(qū)公安分局，以及鎮(zhèn)街相關(guān)行政主管部門。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，古力井蓋形狀各異、材質(zhì)千差萬別，而且井口設(shè)置雜亂無章，井蓋扎堆擺放，市區(qū)個別十字路口各種井蓋多達幾十個，車行道、人行道、綠化帶布滿各種類型的井蓋。形成此局面的根源在于古力井權(quán)屬分散、管理各自為政，決策分散化。也正因為如此，產(chǎn)權(quán)單位根據(jù)自己的需要，隨意設(shè)置、重復投資，造成城市道路施工不斷，施工者今天可能是熱力公司、電力公司或移動公司，明天可能又是燃氣公司或是自來水公司，等等。如此，不僅浪費資源，而且污染不斷，影響出行，以致于市民怨聲載道。

碎片化管理引起棘手的推諉扯皮問題。例如，黃島新區(qū)2015—2016年間，由網(wǎng)格員上報的涉及古力井蓋問題信息的總量達到8195件，其中，1893件未能及時處理，占總數(shù)的23.16%，*黃島區(qū)社會治理中心內(nèi)部資料：《社會治理專報》第6期。多數(shù)是因為無主古力井或古力井權(quán)屬不清，引起的管理部門相互推諉扯皮造成的。再比如中小學生托管處于“脫管”狀態(tài)。黃島新區(qū)珠江街道辦事處有學校7所(1所中學，6所小學)，有12%的學生參加托管，轄區(qū)42家托管班均未辦理任何證照。*黃島區(qū)社會治理中心內(nèi)部資料：《社會治理專報》第8期。盡管區(qū)政府早在2014年就下發(fā)了《關(guān)于學生托管班規(guī)范管理職責分工的意見》，就各鎮(zhèn)街及相關(guān)區(qū)直部門應承擔的職責進行了分解，并要求各鎮(zhèn)街、各相關(guān)單位落實監(jiān)管責任，但是日常監(jiān)管還是處于空白狀態(tài)。造成這種狀況的原因，一是托管班的定性問題還沒解決。目前，托管班是盈利性的還是非營利性的，法律沒有明確界定，各地政府對此也模棱兩可，說法不一。二是，既然法律沒有明確規(guī)定，那么，誰都不愿意主動充當托管班的主管部門，結(jié)果，托管班沒辦法取得法人資格，要么是無證經(jīng)營，要么掛靠企業(yè)之下，擦法律邊球。而那些負有日常監(jiān)管責任的部門，例如，衛(wèi)生、食藥監(jiān)、公安(消防)、安監(jiān)、教育、發(fā)改、稅務(wù)等部門均以托管班沒有合法資質(zhì)為由，堅持認為托管班不屬于他們監(jiān)管的范圍。結(jié)果，一方面托管班存在著各種安全隱患，令人擔憂；另一方面，職能部門相互推諉，監(jiān)管職責遲遲得不到落實。

社會治理碎片化的代價不言自明的。首先，碎片化使每項公共服務(wù)令人沮喪地被眾多部門肢解的支離破碎。其次，碎片化帶來的決策分散化，導致重復建設(shè)和行政低效。第三，權(quán)力交叉引起部門大量的利益之爭和責任的相互推諉，而民眾得到的是劣質(zhì)的服務(wù)，他們不得不忍受拖沓延遲、低劣的質(zhì)量、諸多借口以及不負責任。[6]第四，人為的封閉和隔離，部門之間產(chǎn)生的“孤島”現(xiàn)象，導致部門間溝通不暢、協(xié)調(diào)困難。

二、成立社會治理中心：黃島區(qū)從“管理”走向“治理”

從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理是一次深刻的社會變革，對于地方政府來說，不亞于一次自我革命。理念的轉(zhuǎn)變是變革的先導。人本思想、多中心理念、有限政府理念、法治理念、協(xié)同理念對于傳統(tǒng)政府理念來說是全新的理念。它需要清除官本位思想；需要破除政府中心主義和行政傲慢；[7]需要政府走下神壇，放棄對市場、對社會根深蒂固的不信任；需要政府少一點長官意志，多一點法治觀念；需要政府放棄自恃凌駕于社會之上的心態(tài)，學會與他人分享治權(quán)。可是，對于地方政府來說，這并不是件容易的事。長期的中央集權(quán)、封建文化傳統(tǒng)、單一制的國家結(jié)構(gòu)、計劃經(jīng)濟體制等，使得政府習慣于以自我為中心，并熱衷于替民做主和發(fā)號施令。然而，理念是根本性的，理念決定行動，理念落后是我國目前社會管理所有問題的源頭。例如，缺少人本思想的經(jīng)濟發(fā)展就會“見物不見人”；“以GDP為本”和“以政績?yōu)楸尽北厝辉斐少Y源浪費和環(huán)境破壞；更為重要的是，缺少人本思想，經(jīng)濟發(fā)展就會迷失方向，弱勢群體的利益很難得到保障，社會發(fā)展成果難以惠及全體民眾，以致于社會不公導致政府合法性受到質(zhì)疑，干群矛盾突出。所以，解決這些問題必須從源頭開始。黨的十八屆三中全會開始使用“社會治理”新概念，標志著新理念從頂層開始確立。地方政府社會治理理念的轉(zhuǎn)變必將隨之展開。

與國內(nèi)其他地方相似，黃島區(qū)長期以來存在著社會治理理念落后和唯經(jīng)濟至上的傾向，致使全區(qū)出現(xiàn)：經(jīng)濟發(fā)展快，社會治理相對薄弱；城市建設(shè)快，城市管理工作相對薄弱；社會管理任務(wù)增長快，基層基礎(chǔ)工作相對薄弱；市場主體增長快，企業(yè)監(jiān)管相對薄弱，即“四強四弱”問題。2012年9月30日，國務(wù)院正式批復同意，原青島市黃島區(qū)與縣級膠南市合并，設(shè)立新的青島市黃島區(qū)。2014年6月3日，經(jīng)國務(wù)院批復同意設(shè)立的青島西海岸新區(qū)，是全國第九個國家級新區(qū)，與黃島區(qū)“一套機構(gòu)，兩塊牌子”，包括黃島區(qū)全部行政區(qū)域。作為第九個國家級新區(qū)，青島西海岸新區(qū)承載著國家賦予的歷史使命，是全國改革創(chuàng)新的試驗田。2014年新區(qū)獲批全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)。對于新區(qū)而言無論從肩負改革創(chuàng)新使命還是落實國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略，推動改革均義不容辭。

改革始于內(nèi)心，觀念轉(zhuǎn)變是改革的始點。黃島區(qū)政府首先致力于三個轉(zhuǎn)變：工作理念從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變；工作指導思想從重發(fā)展、輕治理向經(jīng)濟發(fā)展與社會治理并重轉(zhuǎn)變；街鎮(zhèn)工作重心從抓經(jīng)濟發(fā)展向抓社會治理轉(zhuǎn)變。而成立黃島區(qū)社會治理中心是落實三個轉(zhuǎn)變的抓手。青島西海岸新區(qū)(黃島區(qū))社會治理中心成立于2014年。2015年10月，新區(qū)成立公眾投訴受理處置指揮中心，將分散于政府各部門的政務(wù)熱線、民生在線、數(shù)字化城管、區(qū)長信箱、行風熱線等職能劃歸區(qū)中心統(tǒng)一管理，與社會治理中心合署辦公，實行兩塊牌子，一套人馬，為正處級事業(yè)單位，由區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導分管，下設(shè)公眾熱線服務(wù)中心和7個科室。作為專司社會治理部門，社會治理中心在黃島區(qū)社會治理網(wǎng)絡(luò)中起著重要橋梁和紐帶作用(如圖1所示)，負責貫徹落實區(qū)委區(qū)政府關(guān)于社會治理工作的各項部署，制定全區(qū)社會治理工作規(guī)劃，并組織落實；負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督和考核部門鎮(zhèn)街社會治理工作；負責公眾投訴事項、巡查上報事項受理、轉(zhuǎn)辦和指揮調(diào)度，對處置事項的跟蹤、督查和考核；負責大數(shù)據(jù)的分析研判，為區(qū)委區(qū)政府決策提供參考；負責社會治理宣傳推廣，引導群團、社會組織、公眾參與社會治理等工作。

圖1 黃島區(qū)社會治理網(wǎng)絡(luò)

黃島區(qū)成立社會治理中心將“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變落到實處。改革開放以來的很長一段時間，我國政府經(jīng)濟職能淹沒了社會職能，或者說社會管理只是經(jīng)濟職能的附屬品，然而，企圖以經(jīng)濟的高速增長來掩蓋社會問題必將事與愿違，社會問題和社會矛盾終將井噴式爆發(fā)。社會公共事務(wù)多樣性和復雜性日益增加，使之逐漸超越了政府經(jīng)濟職能所及的范圍，社會管理職能遲早會從中分離出來。從趨勢上看，重視和加強社會管理是順應經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，但是，加強社會管理與加強政府社會管理并不是一回事，如果將加強社會管理等同于加強政府社會管理，那么一定會出現(xiàn)問題。實踐中，恰恰就存在著這樣誤區(qū)，認為加強社會管理就是加強政府社會管理職能，結(jié)果是，社會管理變成了政府一家的事，于是政府越管越多，但社會問題卻剪不斷、理還亂。究其原因，政府包攬了太多的社會管理事務(wù)。從社會管理到社會治理，除理念變化外，明顯的變化在于治理主體、途徑、方式等方面的重大變化。在社會治理中，應對公共問題和處理公共事務(wù)不再是政府一家的事；而治理途徑主要依賴參與和合作共治；協(xié)商、談判和伙伴關(guān)系是解決公共問題和處理公共事務(wù)的主要方式。黃島區(qū)社會治理中心作為社會治理的中樞和重要節(jié)點，使得“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的多元共治的社會治理網(wǎng)絡(luò)得以形成。社會治理的整個流程，從信息收集、事項受理、轉(zhuǎn)辦、處置，到督查和考核，通過治理中心這個平臺，將部門鎮(zhèn)街、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)(管區(qū))和公眾結(jié)成一張有機網(wǎng)絡(luò)，同時借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，真正實現(xiàn)了從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

成立社會治理中心，還引致了政府社會治理角色的重新定位。在多元社會治理體系中，政府首要的角色變化是由管控者變?yōu)閰⑴c者，這不僅意味著，地方政府在社會治理體系中不再是唯一的治理主體，除政府之外，還包括社會組織、企業(yè)和公民個人等治理主體；更為重要的是，參與者角色還意味著，地方政府在社會治理體系中的地位發(fā)生了根本性的變化，政府不再是治理體系中唯一的主宰者和權(quán)威中心，在整個社會治理過程中不再是自上而下地發(fā)號施令，而是隨處可見的多元主體間的協(xié)商共事。

此外，成立社會治理中心，使得黃島區(qū)社會治理整合機制得以形成，通過對政府內(nèi)部的整合，以及各治理主體間的整合，一定程度上解決了社會治理的碎片化問題。

三、部門整合：黃島區(qū)社會治理政府協(xié)同機制創(chuàng)新

十八屆三中全會以后，全國各地選起了社會治理創(chuàng)新熱潮。黃島新區(qū)政府針對社會治理政府部門碎片化問題，率先以治理中心為平臺推動協(xié)同機制創(chuàng)新。

(一)構(gòu)建大信息系統(tǒng)

信息采集、分析研判和處理是社會治理的前提。而此前，黃島新區(qū)此項工作是在區(qū)、鎮(zhèn)街、社(管)區(qū)，以及相關(guān)職能部門分散進行，彼此封閉、溝通不暢，“信息孤島”問題突出。對此，黃島新區(qū)政府首先整合區(qū)級治安、城管、安監(jiān)和信訪信息平臺，打破內(nèi)部“柏林墻”，實現(xiàn)四家信息互通、共享。在此基礎(chǔ)上設(shè)立區(qū)社會治理綜合信息指揮中心。同時在區(qū)、鎮(zhèn)街和管區(qū)建立三級互聯(lián)互通的社會治理綜合信息平臺，構(gòu)建起“社區(qū)報信息、街鎮(zhèn)管處置、區(qū)里總調(diào)度”的社會治理框架。其次，將分散在旅游、環(huán)保、城建、城管、規(guī)劃、民政、交通、海漁、文化、衛(wèi)生計生、國土房管等18個部門的投訴熱線歸并成一號通“67712345”，成立公眾投訴受理處置指揮中心，并與黃島新區(qū)社會治理中心合署辦公，24小時接受群眾咨詢、投訴、建議、求助、舉報，第一時間知曉社情民意。第三，在全區(qū)范圍內(nèi)構(gòu)筑無縫隙人工信息“地網(wǎng)”。新區(qū)按照“街巷定界、規(guī)模適度、無縫拼接、相對穩(wěn)定”的原則，將全區(qū)精細劃分161個管區(qū)、1333個網(wǎng)格。在每個網(wǎng)格至少配備5名網(wǎng)格員，全面負責網(wǎng)格內(nèi)矛盾隱患排查、基本信息搜集、問題處置核實等工作，實現(xiàn)了“網(wǎng)中有格、格中有人、人在格上、事在網(wǎng)中”的全天候、無縫隙巡查和上報。第四，建設(shè)智能巡查的“天網(wǎng)”。黃島新區(qū)依托智慧城市技術(shù)，借助視頻監(jiān)控、遙感航拍、大數(shù)據(jù)分析等信息化手段，整合了社會治安、安全生產(chǎn)、森林防火、城市防汛等4000多路視頻監(jiān)控資源，搭建全覆蓋“天網(wǎng)”工程，實時獲取、處理各類信息。此外，新區(qū)還通過網(wǎng)絡(luò)輿情、市民手機客戶端、微信公眾號等方式采集社會治理信息。

(二)職能轉(zhuǎn)變與職能整合并舉

鎮(zhèn)街是政府社會治理的前沿，從管理到治理，必須轉(zhuǎn)變街鎮(zhèn)政府職能。新區(qū)批復之前，黃島區(qū)鎮(zhèn)街政府承擔著繁重的招商引資的任務(wù)，僅2010年，原黃島區(qū)實際利用外資5.63億美元，其中街道完成3.66億，占65%。[8]自2014年經(jīng)國務(wù)院批準成立新區(qū)后，新區(qū)將原有15個功能區(qū)整合為現(xiàn)有的9大功能區(qū)，將全區(qū)12個街道、10個鎮(zhèn)、5個經(jīng)濟園區(qū)調(diào)整優(yōu)化為12個街道、10個鎮(zhèn)、4個經(jīng)濟園區(qū)(其中兩個園區(qū)參照街道管理)，同時對功能區(qū)和鎮(zhèn)街角色進行重新定位，并進行了事權(quán)劃分，初步形成功能區(qū)管“吃飯”(招商引資與經(jīng)濟發(fā)展)，鎮(zhèn)街管“睡覺”(社會治理與公共服務(wù))的格局。另一方面，將鎮(zhèn)街區(qū)分為城市街道和城鄉(xiāng)街道兩種類型，并在功能定位上和績效考核上區(qū)別對待，取消城市街道招商引資職能及經(jīng)濟考核指標，使其承擔基層建設(shè)、社會治理、公共服務(wù)、發(fā)展保障四項職能，初步實現(xiàn)城市街道職能從管理向治理轉(zhuǎn)變；而城鄉(xiāng)街道仍保留部分發(fā)展經(jīng)濟的職能。

部門職能整合是社會治理的必然要求，為此，黃島新區(qū)政府進行了積極的探索。首先整合的是區(qū)直職能部門的信息管理職能，成立社會治理信息中心，尤其是歸并區(qū)18家部門投訴熱線，成立區(qū)公眾投訴受理處置指揮中心，統(tǒng)籌處置全區(qū)社會治理信息。通過信息管理職能整合，較大程度上根治了部門間“信息孤島”問題。其次整合的是區(qū)直職能部門社會治理決策、監(jiān)督和考核職能。之前，區(qū)直社會治理部門，由于集社會治理決策、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等職能于一身，因而難免出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、協(xié)調(diào)困難和推諉扯皮等問題。成立社會治理中心之后，實現(xiàn)了決策、監(jiān)督和考核與執(zhí)行相分離，由治理中心統(tǒng)一履行社會治理決策、監(jiān)督和考核職能，統(tǒng)籌指揮、調(diào)度和督辦社會治理事項，而職能部門保留執(zhí)行權(quán)。由此在一定程度上解決了社會治理面臨的種種問題。

街道職能轉(zhuǎn)變后的機構(gòu)重組也是黃島新區(qū)政府創(chuàng)新的重要舉措。街道作為區(qū)政府的派出機關(guān)，職能轉(zhuǎn)變之前基本是按“四辦一所八中心”來設(shè)置，即行政科室4個、事業(yè)科室9個，其中，經(jīng)濟貿(mào)易辦公室、投資服務(wù)中心、經(jīng)管統(tǒng)計審計中心等經(jīng)濟管理科室承擔著招商引資的任務(wù)，職能轉(zhuǎn)變之后，這些科室便失去了存在的必要，而城市管理、公共服務(wù)和公共安全等職能需要相應的科室來承擔。通過改革，黃島新區(qū)街道設(shè)置“四辦八中心”，新設(shè)立基層組織建設(shè)辦公室和社會治理辦公室，撤銷經(jīng)濟貿(mào)易辦公室、投資服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心三個科室，整合設(shè)置安全監(jiān)管中心、城市管理中心、公共服務(wù)中心、發(fā)展保障中心、平安建設(shè)中心等八家事業(yè)單位。機構(gòu)重組之后，由社會治理辦公室負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)街道社會治理體系運行，指揮、調(diào)度、督辦有關(guān)社會治理事項，由八中心具體執(zhí)行。通過事權(quán)劃分和職能整合，理順了四站八中心間的關(guān)系，明確了各自的職責范圍，為街道順利開展社會治理工作提供了體制保障。

(三)構(gòu)建首單負責制和監(jiān)督考核的部門協(xié)調(diào)機制

職能轉(zhuǎn)變與整合之后，便是協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新，以解決區(qū)直部門之間、區(qū)直部門與街道之間協(xié)調(diào)配合的問題。首單負責制是解決區(qū)直部門協(xié)調(diào)的重要機制。基層社會治理千頭萬緒，治理事項經(jīng)常會牽涉到多部門，為了避免推諉和扯皮問題，由區(qū)指揮中心先就可能牽涉多部門的具體治理事項進行初步研判，之后，指定事項處置牽頭和協(xié)辦部門，接單后的部門不得以任何理由推諉扯皮，必須在第一時間處置。建立嚴格的監(jiān)督考核和責任追究機制。指揮中心對自己指定的社會治理事項全程跟蹤、督查、考核，并與部門績效和領(lǐng)導職務(wù)升遷掛鉤，對不服從調(diào)度、互相推諉扯皮，以及處置過程中弄虛作假、敷衍塞責，導致公眾合理訴求無法第一時間解決的，將按照有關(guān)規(guī)定，由區(qū)紀檢監(jiān)察機關(guān)介入進行嚴格的責任追究，并報組織人事部門備案。首單負責制大大降低了區(qū)直部門協(xié)調(diào)成本。

區(qū)直部門與街道之間的協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新，包括區(qū)直職能部門派駐街道機構(gòu)與街道的協(xié)調(diào)機制、區(qū)直部門與街道的責任與協(xié)調(diào)機制兩方面內(nèi)容。前者，經(jīng)過一段試點，對職能部門派駐街道的機構(gòu)，例如，綜合執(zhí)法中隊，實行“區(qū)屬、街管、街用”的管理模式；后者，包括責任機制和協(xié)調(diào)機制兩塊內(nèi)容。責任機制方面，實行職能部門職責下沉街道準入制度，杜絕職能部門隨意向街道轉(zhuǎn)移法定職責的做法，如果確實需要，經(jīng)區(qū)委同意，并堅持人、財、物同步劃轉(zhuǎn)的原則，確保權(quán)責對等。協(xié)調(diào)機制方面，建立職能部門與街道干部交流機制，加大區(qū)直職能部門中層干部下沉街道的力度，并對下沉人員實行雙重管理，街道擁有對雙重管理人員的考核權(quán)和干部使用建議權(quán)。通過協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新，一定程度上降低了雙方協(xié)調(diào)的難度，提高了社會治理效率。

四、懸而未決的問題：未來的挑戰(zhàn)

縱觀黃島新區(qū)社會治理創(chuàng)新，始終離不開社會會治理中心這個平臺，社會治理中心在此過程中發(fā)揮著重要作用。黃島新區(qū)社會治理中心是由區(qū)委區(qū)政府決定成立，由區(qū)政法委常務(wù)副書記兼任中心主任的正處級事業(yè)單位。從長遠來看，社會治理中心的法律地位問題將會成為未來社會治理創(chuàng)新的最大挑戰(zhàn)。成立社會治理中心依據(jù)的是黨的十八屆三中全會《決定》的要求，“堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！蹦壳斑€沒有憲法和法律依據(jù)，社會治理中心的性質(zhì)、地位、權(quán)力、責任范圍沒有明確規(guī)定。受地方組織法和編制的限制，社會治理中心按事業(yè)單位設(shè)置，并非政府部門。從法理上說，治理中心不擁有法定的行政職權(quán)，只能依靠授權(quán)取得某項行政職權(quán)。通過平級的事業(yè)單位推動政府部門協(xié)同治理，顯然權(quán)威性十分有限。現(xiàn)在之所以能夠正常開展工作，主要靠的是區(qū)委區(qū)政府的重視和中心主要負責人的“面子”和個人魅力，因而，可持續(xù)性存在不確定性，存在“人‘亡’政息”的風險。

作為專司社會治理的部門，黃島新區(qū)社會治理中心在實際運作過程中，面臨一些現(xiàn)實難題。對上，上級政府機關(guān)并沒有設(shè)置社會治理中心對口部門，因而缺少來自上級的專業(yè)指導；對下，社會治理中心在街道缺少落地的“腿”，目前在街道設(shè)置的社會治理辦公室，屬于行政科室，與治理中心沒有隸屬關(guān)系，治理中心在開展工作中常因體制不暢而導致困難重重。此外，社會治理內(nèi)容龐雜，千頭萬緒，治理中心由于缺少制度化的事權(quán)范圍，結(jié)果大包大攬，不堪重負，不利于專業(yè)化管理。

到目前為止，政府仍延續(xù)著傳統(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)，社會治理盡管強調(diào)協(xié)同共治，但在政府部門之間的自愿合作的情形很難自動發(fā)生，權(quán)威主義、級別觀念根深蒂固，再加上長期職能部門化產(chǎn)生的利益部門化，僅從部門利益出發(fā)，會更加大部門合作的難度。就目前的情況來看，推動部門間協(xié)同合作，權(quán)威仍起著最重要作用。就黃島新區(qū)社會治理中心此而言，未來一段時間內(nèi)，提升社會治理中心的權(quán)威性，是發(fā)揮社會會治理中心整合功能的關(guān)鍵。首先，從級別來看，由正處級事業(yè)單位來推動同級別的政府部門協(xié)同合作，權(quán)威性顯然是不夠的，可行的辦法是不改變中心事業(yè)單位性質(zhì)的情況下，提高治理中心級別，至少要提高半個或一個級別，治理中心主任應由區(qū)委常委的副廳或正廳級政府官員兼任。同時，為了更好地促進職能部門參與社會治理和部門之間的協(xié)同合作，可嘗試設(shè)立社會治理中心委員會，成員由中心主任、副主任、相關(guān)職能部門主要負責人(處長)組成。 其次，通過增加由社會治理中心支配的社會治理專項資金規(guī)模來提高社會治理中心的權(quán)威性。由社會治理中心根據(jù)各職能部門參與社會治理的情況，撥付專項資金，以激勵部門參與社會治理的積極性。 此外，還可以通過增加社會治理中心在部門績效考核和人事任免過程中的話語權(quán)和權(quán)重，來提升治理中心的權(quán)威性。

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ConstructionofGovernmentCoordinationMechanisminSocialGovernanceInnovation:ExperiencesofHuangdaoDistrict

FEI Guang sheng1，LI Yan1,XI Yasheng2

(1.CollegeofHumanitiesandLaw,ShandongUniversityofScienceandTechnology,Qingdao266590,China; 2.SocialGovernanceResearchCenterofHuangdaoDistrict,Qingdao266590,China)

From social management to social governance, the government still needs to play an important role. On the other hand, there are many “Berlin walls”, making it to face the“ fragmentation” dilemma, e.g. fragmented public service, administrative inefficiency and repeated construction, mutual seal and prevarication. In this regard, Huangdao district government of Qingdao takes the lead in establishing the social governance center，and has made fruitful exploration in the aspects of information system building, function transformation and integration, coordination mechanism construction.

social governance; coordination mechanism；Huangdao district

D630

A

1008-7699(2017)06-0092-08

2017-09-02

黃島區(qū)社會治理中心委托項目“黃島區(qū)社會治理現(xiàn)代化體系構(gòu)建與創(chuàng)新研究”

費廣勝(1965—)，男，安微肥西人，山東科技大學文法學院副教授，碩士生導師，博士.

(責任編輯：魏霄)