PPP對商業(yè)銀行的機遇與挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略

肖珺

【摘 要】2014年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中首次推廣社會資本合作模式（簡稱PPP），即鼓勵社會資本參與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和運營。該模式給商業(yè)銀行一方面帶來了機遇，然而也有不可忽略的挑戰(zhàn)與風(fēng)險，本文基于此從介紹PPP模式定義和特點出發(fā)，對商業(yè)銀行的機遇與挑戰(zhàn)進行了分析，并提出了應(yīng)對策略。

【關(guān)鍵詞】商業(yè)銀行；PPP；機遇；挑戰(zhàn)

一、PPP的定義及特點

1.PPP的內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnerships）指的是政府選擇和社會資本進行合作，這是一種項目運作模式，主要為公共產(chǎn)品或者服務(wù)而建立的平臺和合作關(guān)系，政府通過自由競爭手段客觀地選擇具有投資能力和運作管理能力的社會資本，雙方再按照自由平等的原則進行和社會資本簽訂合同，隨后雙方按照合同規(guī)定實施雙方職責(zé)，社會資本提供相對應(yīng)的公共服務(wù)，政府則根據(jù)公共服務(wù)績效結(jié)果給社會資本提供相應(yīng)支付款項。這是一種全過程的合作關(guān)系，雙方通過不同的職責(zé)實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)，利益共享的結(jié)果。

2.PPP的特點

（1）降低政府負債

傳統(tǒng)的政府模式一般選擇銀行貸款等方式進行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這樣的措施下會導(dǎo)致地方政府的債務(wù)相對來說比較高，并且其需要全權(quán)承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。而PPP模式可以通過雙方合作的關(guān)系在某一程度上降低政府承擔(dān)風(fēng)險的負債可能。

（2）政府職能轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的政府職能中，政府充當(dāng)各種任務(wù)的決策、投資作用，這是一種完全的決定性主導(dǎo)作用，而在PPP模式下，政府在這里是參與者，是合作者，所有的決策都需要和合作方進行商討和互相監(jiān)督，因此就這點來說，政府職能發(fā)生較大的改變。

（3）投資主體多元化

傳統(tǒng)的模式中投資的主體主要是政府部門，主要風(fēng)險皆是由政府承擔(dān)、資金來源則主要為政府融資或者是相應(yīng)的財政撥款。然而PPP模式下，投資的主體則更為多元化，一些私營企業(yè)或者部門皆可以對這些項目進行投資，從而參與進項目的建設(shè)和運營中，這種模式通過削弱政府的角色從而進一步增強項目的執(zhí)行能力，通過將投資主體多元化從而帶來更優(yōu)秀的管理理念和執(zhí)行經(jīng)驗，從而為項目的順利執(zhí)行增加可行性。

（4）風(fēng)險共擔(dān)

PPP模式顯而易見的優(yōu)勢則是實現(xiàn)了風(fēng)險共擔(dān)，與傳統(tǒng)模式不一樣的是，政府通過增加其他的投資主體，從而使得其本身不再是項目決策的唯一主導(dǎo)者，而是參與者，同時通過在運營過程中讓社會資本參與建設(shè)任務(wù)和決策任務(wù)以及項目資金投入。從而實現(xiàn)了風(fēng)險共擔(dān)，大大降低了政府承擔(dān)所有風(fēng)險的場面。同時，私營企業(yè)通過和政府合作也使得企業(yè)建設(shè)的風(fēng)險得到極大的降低。

二、對商業(yè)銀行的機遇及挑戰(zhàn)

1.機遇

首先，PPP模式使得規(guī)模得到提升：通過引入PPP模式進一步引入大量的社會資本，從而使得項目的建設(shè)規(guī)模得到極大的提升，建設(shè)規(guī)模得以提升也會給社會帶來巨大的效益，據(jù)估計，未來3年內(nèi)，將會有超過50%的PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施以及公共產(chǎn)品領(lǐng)域；其次PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險可控：它能夠在目前產(chǎn)能過剩的大環(huán)境更加容易地吸引大額的社會資本，和其它項目相比較，這種融資風(fēng)險相對來說更為可靠；再次則是PPP模式的影響更為廣泛：基礎(chǔ)建設(shè)項目的區(qū)域可以說壟斷性是極為強大的，這幾乎涉及到所有的社會單位以及居民住房，在這樣的環(huán)境下，其帶來的影響可見一般。

2.挑戰(zhàn)

20世紀80年代，民間資本就有陸陸續(xù)續(xù)參與過高速公路建設(shè)。電廠設(shè)施等一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，可以說成功的不少，但是失敗也有，歸納總結(jié)起來，風(fēng)險因素的原因有以下：首先是政治法律的風(fēng)險，在這一方面主要是由于項目運營過程中可能會出現(xiàn)的風(fēng)險，一旦因為各種原因?qū)е孪鄳?yīng)的收費價格產(chǎn)生波動，那么就會很容易遭受到群眾的反對，從而導(dǎo)致原來的相關(guān)項目合法性以及有效性都會發(fā)生變化；其次是違約的問題：在某些地方違約的現(xiàn)象發(fā)生比較嚴重，而一旦發(fā)生違約現(xiàn)象會使得相應(yīng)的投資對象陷入尷尬的境地，相關(guān)投資項目也會因為違約問題而導(dǎo)致無法正常進行；再次涉及到成本的評估問題，由于基礎(chǔ)建設(shè)繁瑣且PPP模式項目種類繁多，這就會導(dǎo)致相關(guān)的成本預(yù)算出現(xiàn)很大的波動，相對來說，私有企業(yè)很難在這種情況下承擔(dān)部分的風(fēng)險，因此這部分的風(fēng)險則是主要由政府承擔(dān)。

三、商業(yè)銀行的應(yīng)對措施

1.高度重視，積極抓住機遇

如今政府推動PPP項目愈發(fā)積極，力度也逐漸增大。事實上，對于PPP項目來說，它與政府其他策略相比，嚴謹性更高，科學(xué)性更強，可實施性更大。因此，毋庸置疑PPP模式將成為中國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)的主流模式，就這一點來說，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)緊跟時代的步伐，抓緊機會高度重視PPP項目的可實施性，對其積極應(yīng)對，抓緊這一機遇是非常重要的，如今中國PPP模式尚處于相對來說風(fēng)險較低的環(huán)境中，因此我們更應(yīng)該積極應(yīng)對。如何積極應(yīng)對，我們應(yīng)該做好以下方面的工作：

（1）充分理解政策

商業(yè)銀行應(yīng)該充分關(guān)注PPP項目的相關(guān)進展，了解其精髓，深入學(xué)習(xí)相關(guān)政策以及對國家在政府出臺的相關(guān)PPP項目政策進行深入學(xué)習(xí)和探討，以便切實領(lǐng)會掌握精髓。在國家的領(lǐng)導(dǎo)下，再對基層的相關(guān)行為規(guī)范進行因地制宜的金融服務(wù)工作，對相關(guān)的PPP項目提供切實的金融服務(wù)。

（2）對項目進行嚴密篩選

在高度關(guān)注和理解相關(guān)政府部分的PPP項目的同時，也要及時密切的跟蹤其發(fā)展動態(tài)，對其承受能力、招商引資情況、項目建設(shè)運營情況等進行綜合性的分析，從而全面、細致地分析該項目的效益可行性、潛在風(fēng)險以及設(shè)計到的金融服務(wù)要求等等，進而統(tǒng)籌性地考慮與項目合適對接的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。

（3）專業(yè)團隊建設(shè)

由于PPP項目的重要性，以及該項目專業(yè)要求性極強、業(yè)務(wù)涉及面極廣，以及政策繁多、對接的實踐跨度較大等難度，因此建議商業(yè)銀行方面需要根據(jù)實際要求建設(shè)專業(yè)團隊從而實現(xiàn)和PPP項目金融服務(wù)完美對接，實現(xiàn)PPP項目的高效率完成，也在另一方面保證銀行自身高效益。

2.前瞻性營銷，擇優(yōu)支持

關(guān)于項目的選擇需要做好準備工作，需要學(xué)會項目識別以及在項目介入期間學(xué)會相關(guān)的項目調(diào)查和前瞻性研究。只有做好調(diào)查工作，才能知道關(guān)于項目的重點介入工作是什么，才會對業(yè)務(wù)有充分的準備和預(yù)防，因此某一方面來說也有利于降低采購的風(fēng)險。此外，在關(guān)于重點支持的項目中，建議注意以下幾點：首先，在建立項目庫的級別上，注意需要優(yōu)先考慮政府推薦的項目，其中，財政部發(fā)改委等部門優(yōu)先推薦的項目需要著重考慮和斟酌；其次關(guān)于項目的所屬城市首選推薦省會城市或者直轄市、信譽較好、經(jīng)濟實力較強的城市，優(yōu)先考慮交通方面、人口數(shù)目較多的城市；再次則是關(guān)于項目的種類上，擇優(yōu)考慮的是風(fēng)險較小的穩(wěn)定項目，例如城市交通、供水供電等項目，同時，還需要注意項目的獨立性，時機恰當(dāng)?shù)臅r候適量介入生態(tài)環(huán)境治理等前瞻性投入建設(shè)，在保證風(fēng)險小的同時做好調(diào)查，適當(dāng)保證長期收入性項目的同時發(fā)展戰(zhàn)略眼光，同時對于收入來源不明的項目謹慎介入；此外關(guān)于項目的運營形式，切記保證各司其職的原則，優(yōu)先支持職責(zé)分配明確、資金到位的社會資本，確保項目投入資本為多元化社會資本；

3.設(shè)計精密，運作完整

（1）保證合同文本設(shè)計

PPP項目涉及多方面領(lǐng)域，不僅包括水務(wù)、電力、道路等物質(zhì)層面，還包括文化、娛樂等精神層面，而每個項目設(shè)計的方面也是相互交叉、錯綜復(fù)雜、相互滲透的。而將商業(yè)銀行作為項目的融資提供方，則必須要面臨一個問題，就是需要連接各個不同的環(huán)節(jié)，根據(jù)不同的項目內(nèi)容擬定不同的合同文本，從而對不同方面的項目進行法律約束，確保項目能夠大體上順利進行，這樣才能夠保證資金的政策流動，從而另一方面也能保障資金方的利益。

（2）合理安排信貸規(guī)模以及項目投資形式

關(guān)于信貸規(guī)模的合理安排，也需要謹慎考慮，需要結(jié)合不同的狀況，包括項目法人的資金狀況、項目本身的風(fēng)險大小、項目企業(yè)的規(guī)模大小等對信貸的規(guī)模進行合理的安排；而關(guān)于項目的投資形式，則是需要注意資產(chǎn)的組合方式，也就是根據(jù)不同的情況，注意合理地綜合應(yīng)用信貸資產(chǎn)和非信貸資產(chǎn)，以及注意選擇短、中、長期信貸資金；對于規(guī)模較大的資金，注意要引用多種形式對資金風(fēng)險進行一定程度的分散；對于貸款的期限，要根據(jù)不同的項目公司的現(xiàn)金流狀況以及政府支付的服務(wù)費從而合理地確定貸款期限，一般來說，貸款期限相對個人法人代表來說時間更長，但是原則上不能超過特許的規(guī)定經(jīng)營期限。

（3）增加項目延伸貸后監(jiān)管評價

在對貸款的固定資產(chǎn)的管理上，仍然需要加強對項目法人關(guān)于項目的運營情況、項目延后監(jiān)管的評價情況以及合同執(zhí)行的情況等進行監(jiān)控和管理，這需要根據(jù)每年的收入水平進行綜合性評價和評估，同時還要根據(jù)收入水平的增長情況進行評估；而對于沒有收費歷史的項目，則需要根據(jù)以往的同類業(yè)務(wù)作為參考進行評價。同時，對于擔(dān)保公司的選擇性上來看，優(yōu)先考慮選擇有政府背景的、綜合實力較強，信譽度良好的擔(dān)保公司作為擔(dān)保。

4.全程監(jiān)控，降低風(fēng)險

（1）增強防控手段

在對項目進行開展之前，銀行需要重點針對項目的各個環(huán)節(jié)進行全方位的預(yù)測監(jiān)控，在實施重點監(jiān)控項目情況的同時，項目本身實施戰(zhàn)略的可行性、資金流動方向，以及收入盈虧預(yù)估等都是需要重點關(guān)注的對象。同時，項目實施過程中還有可能出現(xiàn)的政治、資金、技術(shù)等方面的問題也需要著重考察。要想心中有桿秤，增強防控手段必不可少。此外，對于投資企業(yè)的情況，例如資金狀況、技術(shù)水平、信譽度等，這些也都需要全方面進行評估。通過分析投資主體的資金投入狀況，對銀行自身確定相關(guān)融資方案有十分重要的作用。

（2）確保法律合法性

首先需要注意確保合法要件的法規(guī)性，對于不合規(guī)矩、不合法規(guī)的項目招標一律不準采納，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，永不錄用。應(yīng)當(dāng)反復(fù)研究項目批復(fù)、用地、規(guī)劃等手續(xù)，看是否齊全；其次重點關(guān)注受益權(quán)的批準和期限；最后是一旦決定介入項目時，應(yīng)當(dāng)確保和政府以及社會資本簽訂介入條款或協(xié)議，如此保障要件合乎法律法規(guī)流程以及信貸雙方的資產(chǎn)安全。

（3）建立分擔(dān)投資風(fēng)險機制

商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)引入多元化融資通道，確保投資風(fēng)險得以分擔(dān)，通過采用資產(chǎn)證券的方式從而使得基礎(chǔ)的設(shè)施得以靈活化應(yīng)用，資源得以合理分配，投資風(fēng)險得以分擔(dān)。

5.充分溝通，爭取獲得支持

在信貸支持PPP項目的過程當(dāng)中，政府的主要作用是主導(dǎo)作用，而商業(yè)銀行需要做的就是做好報告工作和溝通工作，在充分溝通的基礎(chǔ)上獲得各個方面、各個階層和各個專業(yè)上的支持。第一，關(guān)于確定融資方案。商業(yè)銀行在準備項目時，需要充分考慮相關(guān)風(fēng)險系數(shù)；第二，在項目的運營過程中，需要政府充分考慮社會資本法人代表的信貸能力，從而在一定程度上給予支持，在不違反法律法規(guī)的基礎(chǔ)上適當(dāng)配合借款人歸還相關(guān)信用；第三，一旦出現(xiàn)重大資金融資問題或者是項目運營問題，需要即時與政府溝通并商討解決方案，力圖最大效率地解決問題，此時需要按照直接接入?yún)f(xié)議協(xié)助完成保障資產(chǎn)安全的措施；第四，關(guān)于項目的某些爭議或者資金問題，商業(yè)銀行有權(quán)參與其中進行商討議定；第五，在保障項目盈利的基礎(chǔ)上給予相應(yīng)的中間份額，同時確保實現(xiàn)法律和聲譽支持。政府應(yīng)該努力構(gòu)造透明公正的項目投資環(huán)境，最大權(quán)益保障項目順利實施的同時確保各個環(huán)節(jié)，包括社會資本、商業(yè)銀行等獲得相應(yīng)的支持，從而促進社會基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，提高人民生活質(zhì)量。

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