棚改
——托起千萬(wàn)民眾“安居夢(mèng)”

邱曉穩(wěn)

歷史的車輪滾滾向前，留下凹凸的轍痕，“棚戶區(qū)”便是歷史發(fā)展過(guò)程中遺留的“洼地”。 “臟”、“亂”、“差”是棚戶區(qū)環(huán)境的真實(shí)寫照，改善棚戶區(qū)居民居住環(huán)境，讓人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重大民生工程。墊高洼地，打好棚改攻堅(jiān)戰(zhàn)，使上億棚戶居民脫棚進(jìn)樓圓“安居夢(mèng)”，是我國(guó)現(xiàn)階段全面深化改革的重要內(nèi)容。

彌裂痕 修瘡痍

棚戶區(qū)自歷史深處而來(lái)，延伸至今，其產(chǎn)生的根源深植于歷史的土壤。所謂的棚戶區(qū)，是指城市建成區(qū)（含偏遠(yuǎn)工礦區(qū)）范圍內(nèi)，建設(shè)于上世紀(jì)80年代以前、以平房或簡(jiǎn)易樓房為主、人均住房面積小、缺乏公共服務(wù)和基礎(chǔ)配套設(shè)施、居住人口達(dá)到100戶以上的非成套住宅區(qū)。棚戶區(qū)交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差，是城市發(fā)展過(guò)程中留下的裂痕傷疤。

近代中國(guó)農(nóng)民為了生存來(lái)到城市，當(dāng)時(shí)沒(méi)有政策限制，可通過(guò)自建住房的形式解決住宿，經(jīng)年累月便形成了非農(nóng)業(yè)就業(yè)者低端聚居；建國(guó)初期工業(yè)化進(jìn)程中“先生產(chǎn)，后生活”的發(fā)展模式導(dǎo)致生活設(shè)施發(fā)展滯后于生產(chǎn)發(fā)展；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向改革開放時(shí)期轉(zhuǎn)型過(guò)程中城市化和工業(yè)化規(guī)模擴(kuò)大，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃缺失，城市邊緣的農(nóng)民失去被征土地后轉(zhuǎn)換為城市居民，部分原村民出于出租房屋的目的，在利益驅(qū)動(dòng)下違章建筑房屋，久而久之形成大片棚戶區(qū)。可以說(shuō)棚戶區(qū)是歷史經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中留下的“舊賬”，棚改正是彌補(bǔ)歷史“欠債”。

棚戶區(qū)改造是我國(guó)政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民心工程。其改造類別包括：城市棚戶區(qū)改造、國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造、國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)改造、國(guó)有墾區(qū)危房改造、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)。近年來(lái)在各方共同努力下，棚改工作取得重大進(jìn)展。

路漫漫 棚改托起“安居夢(mèng)”

棚戶區(qū)改造，是改善民生的硬任務(wù)，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，對(duì)于破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，提高城市綜合承載能力，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程意義重大。

2004年，遼寧在全國(guó)率先啟動(dòng)了全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造；2005年，國(guó)家啟動(dòng)了對(duì)中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造；2008年四季度起，國(guó)家將各類棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，開始了全國(guó)范圍大規(guī)模推進(jìn)實(shí)施各類棚戶區(qū)改造的工作。2008～2012年，全國(guó)開工改造各類棚戶區(qū)1260萬(wàn)戶，占同期城鎮(zhèn)保障性安居工程3100萬(wàn)套(戶)開工量的40%，基本建成各類棚戶區(qū)改造安置住房750萬(wàn)套，安排各類棚改和基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助資金1500多億元，圓了1000萬(wàn)戶家庭，2000多萬(wàn)戶居民的安居夢(mèng)，推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)和諧。

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，為適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，國(guó)家啟動(dòng)了新一輪棚戶區(qū)改造，明確了棚戶區(qū)改造的目標(biāo)任務(wù)。2013年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，明確了加快棚改工作的總體要求和政策措施，2013～2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬(wàn)戶，2014年改造407萬(wàn)套。其中，計(jì)劃2013～2017年改造城市棚戶區(qū)800萬(wàn)戶，國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造90萬(wàn)戶，國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)改造30萬(wàn)戶，國(guó)有墾區(qū)危房改造80萬(wàn)戶。

頂層規(guī)劃保棚改行穩(wěn)致遠(yuǎn)

我國(guó)在棚戶區(qū)改造資金籌措方面大多堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，采取增加財(cái)政補(bǔ)助、加大銀行信貸支持、鼓勵(lì)民間資本參與、擴(kuò)大債券融資、加大企業(yè)改造資金等方式，多方籌集。

2012年，國(guó)家出臺(tái)《中央補(bǔ)助城市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金管理辦法》，支持地方做好城市棚戶區(qū)改造工作，加強(qiáng)中央補(bǔ)助城市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金管理，以提高財(cái)政資金使用效益。繼而推出《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》，鼓勵(lì)多種方式引導(dǎo)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)，落實(shí)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)的支持政策，為民間資本參與保障性安居工程建設(shè)營(yíng)造良好環(huán)境。

根據(jù)2013年《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于企業(yè)債券融資支持棚戶區(qū)改造有關(guān)問(wèn)題的通知》，凡是承擔(dān)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的企業(yè)，均可申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券用于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)根據(jù)保障性安居工程任務(wù)安排，通過(guò)直接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)，并申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券。通知明確，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目包括城市棚戶區(qū)改造、國(guó)有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)改造、國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)改造、國(guó)有墾區(qū)危房改造以及配套市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。企業(yè)債券支持范圍原則上應(yīng)是納入棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度計(jì)劃的項(xiàng)目。

2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》中要求，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域要進(jìn)一步創(chuàng)新投融資體制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用。財(cái)政部和發(fā)改委都力推政府債務(wù)PPP化，以政府購(gòu)買服務(wù)等形式來(lái)替代傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)運(yùn)作。應(yīng)用PPP模式緩解了棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的融資難題。一方面，創(chuàng)新投融資機(jī)制，引入社會(huì)資本投資，可以緩解政府建設(shè)資金的不足。另一方面，政府通過(guò)投資補(bǔ)助、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)資本信心。

2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》指出，全國(guó)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造工作取得了顯著進(jìn)展。截至2014年底，全國(guó)共改造各類棚戶區(qū)住房2080萬(wàn)套、農(nóng)村危房1565萬(wàn)戶，其中，2013～2014年改造各類棚戶區(qū)住房820萬(wàn)套、農(nóng)村危房532萬(wàn)戶?！兑庖?jiàn)》提出，按照推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化部署，實(shí)施三年計(jì)劃，2015～2017年改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房1800萬(wàn)套（其中2015年580萬(wàn)套），農(nóng)村危房1060萬(wàn)戶（其中2015年432萬(wàn)戶），加大棚改配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，使城市基礎(chǔ)設(shè)施更加完備，布局合理、運(yùn)行安全、服務(wù)便捷。《意見(jiàn)》還提出了創(chuàng)新融資體制機(jī)制。各?。▍^(qū)、市）要制定具體管理辦法，推動(dòng)政府購(gòu)買棚改服務(wù)；在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，建立健全財(cái)政投入與價(jià)格補(bǔ)償統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，積極推廣特許經(jīng)營(yíng)等政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式；鼓勵(lì)多種所有制企業(yè)成為棚改實(shí)施主體；開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)可依據(jù)政府購(gòu)買棚改服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等PPP合同，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施主體發(fā)放貸款；鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對(duì)符合條件的實(shí)施主體，加大城中村改造、農(nóng)村危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款支持。同時(shí)提出了落實(shí)地方主體責(zé)任、明確相關(guān)部門工作職責(zé)、強(qiáng)化監(jiān)督檢查等要求。

2017年的全國(guó)棚改工作電視電話會(huì)議總結(jié)了2016年棚改工作，部署2017年新開工600萬(wàn)套棚改工作任務(wù)，要求各地要加快棚改進(jìn)度，努力實(shí)現(xiàn)棚改資金收支平衡，進(jìn)一步提高三、四線城市貨幣化安置比例，切實(shí)提高棚改規(guī)劃建設(shè)管理水平。針對(duì)目前一些地方棚改推進(jìn)難度加大、配套建設(shè)滯后、融資困難等問(wèn)題，其中明確要落實(shí)各項(xiàng)支持政策和地方責(zé)任，加大督查力度，管好用好棚改專項(xiàng)資金，完善水電氣熱路和教育、醫(yī)療等配套設(shè)施，提高入住率，在商品住房庫(kù)存量大、市場(chǎng)房源充足的市縣，進(jìn)一步提高貨幣化安置比例，以確保完成2017 年再開工改造600萬(wàn)套的棚改任務(wù)。

2017年5月24日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，實(shí)施2018年到2020年3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬(wàn)套。加大中央財(cái)政補(bǔ)助和金融、用地等支持，以改革創(chuàng)新的舉措、堅(jiān)持不懈的韌勁啃下“硬骨頭”，兌現(xiàn)改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的承諾。

在多年的棚改攻堅(jiān)過(guò)程中，我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)了千百萬(wàn)棚改居民的“安居夢(mèng)”，從“憂居”變“優(yōu)居”。

塑造全面改革新圖譜

我國(guó)正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，選擇一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為突破口，大規(guī)模推進(jìn)棚戶區(qū)改造，既有利于惠民生、擴(kuò)內(nèi)需、保持經(jīng)濟(jì)合理增速，也有利于促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時(shí)也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和社會(huì)治理理念、創(chuàng)新體制機(jī)制、增強(qiáng)社會(huì)活力的治本之策

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)系統(tǒng)性改革。推進(jìn)棚戶區(qū)改造是利國(guó)利民、一舉多得的好事，既有利于改善棚戶區(qū)居民居住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)千百萬(wàn)家庭的安居夢(mèng)；也有利于優(yōu)化土地利用，提升城市功能；還是解決城市“二元結(jié)構(gòu)”矛盾的切入點(diǎn)。更重要的是，棚戶區(qū)改造有利于拉動(dòng)投資和消費(fèi)需求，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為企業(yè)發(fā)展提供機(jī)遇，為擴(kuò)大就業(yè)增添崗位，是重要的穩(wěn)增長(zhǎng)舉措，具有多重意義。棚戶區(qū)改造帶動(dòng)了有效投資和建材、裝修、家電等消費(fèi)，促進(jìn)了上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極作用。在商品住房庫(kù)存量大、市場(chǎng)房源充足的三四線城市和縣城，積極推進(jìn)棚改貨幣化安置，有力促進(jìn)了商品住房去庫(kù)存。

棚改寄托著千萬(wàn)住房困難家庭改善居住條件的希望，是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容和抓手。十八屆三中全會(huì)提出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。在全面深化改革大背景下鋪開的棚改工程，不僅有利于改善棚戶區(qū)居民住房條件和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，更可通過(guò)改革措施的落實(shí)和市場(chǎng)機(jī)制的引入，助推經(jīng)濟(jì)體制改革，激發(fā)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生活力。

2008～2016年，全國(guó)棚戶區(qū)改造累計(jì)開工3287萬(wàn)套。通過(guò)棚戶區(qū)改造，使8000多萬(wàn)居民“出棚進(jìn)樓”，改善了困難群眾住房條件，共享了改革發(fā)展成果，促進(jìn)了社會(huì)公平，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)良善的公共政策，不僅能造福群眾，更帶動(dòng)了發(fā)展。長(zhǎng)路漫漫，道阻且長(zhǎng)；春風(fēng)化雨，澤被神州。