袁蕾

本文回顧了北京、上海、廣州、天津四個(gè)城市新城發(fā)展的規(guī)劃歷程與現(xiàn)狀特征，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和疏解中心城區(qū)功能，通過對(duì)郊區(qū)的開發(fā)建設(shè)，能夠滿足拓展城市空間的需要。新城將成為中國(guó)特大城市的共同選擇。當(dāng)前，特大城市新城的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，面臨的共同問題是產(chǎn)業(yè)與居住的不同步，新城的獨(dú)立自主性不足。

一、引言

中國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，特大城市因其強(qiáng)大的要素集聚能力，人口與城市規(guī)模持續(xù)快速擴(kuò)張，普遍經(jīng)歷著城市過度擁擠、人口高度集中、交通與資源環(huán)境壓力突出等“大城市病”。在郊區(qū)開發(fā)建設(shè)新城已成為中國(guó)特大城市的共同選擇。北京、上海、廣州、天津等特大城市相繼進(jìn)行了新城的規(guī)劃和建設(shè)，謀求“多中心”的城市空間布局。

二、北京新城規(guī)劃實(shí)踐

北京大致經(jīng)歷了衛(wèi)星城規(guī)劃、衛(wèi)星城整合調(diào)整和新城規(guī)劃建設(shè)三個(gè)發(fā)展階段。

（一）衛(wèi)星城規(guī)劃初始階段

為了緩解市區(qū)人口集中的壓力，1958年制定的《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃初步方案》首次提出了采取“子母城”的形式，進(jìn)行城市空間布局；在發(fā)展母城（市區(qū)）的同時(shí)，有計(jì)劃地進(jìn)行子城（衛(wèi)星城鎮(zhèn)）開發(fā)，規(guī)劃了40多個(gè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)。

（二）衛(wèi)星城整合調(diào)整階段

1982年的《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》延續(xù)了1958年規(guī)劃的城市格局。為扭轉(zhuǎn)衛(wèi)星城分散布局的狀況，規(guī)劃調(diào)整為條件較好的衛(wèi)星城予以重點(diǎn)發(fā)展的思路，并提出了相關(guān)配套措施。遠(yuǎn)郊衛(wèi)星城由40多個(gè)精簡(jiǎn)為20多個(gè)，提出重點(diǎn)建設(shè)燕山、通縣、大興黃村、昌平4個(gè)衛(wèi)星城。1993年批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（1991 2010）》調(diào)整為“城市建設(shè)的重心從市區(qū)逐步轉(zhuǎn)移到遠(yuǎn)郊區(qū)”，“市區(qū)由外延擴(kuò)長(zhǎng)變?yōu)檎{(diào)整改造”，將北京打造成四級(jí)城鎮(zhèn)體系，即1個(gè)市區(qū)、14個(gè)衛(wèi)星城、29個(gè)中心鎮(zhèn)以及140多個(gè)建制鎮(zhèn)。

（三）新城規(guī)劃建設(shè)階段

在《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》中，明確要求構(gòu)建“兩軸兩帶

多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)。作為新空間規(guī)劃布局中的重要節(jié)點(diǎn)，一方面，新城要承擔(dān)疏解中心城區(qū)的功能和人口；另一方面，新城要起到集聚新的產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要作用。在新規(guī)劃中，原有的衛(wèi)星城從14個(gè)壓縮到11個(gè)。

與衛(wèi)星城相比，北京新城的發(fā)展表現(xiàn)出如下三個(gè)特征：

第一，更加重視基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。近距離新城以軌道交通與中心城相連，市政基礎(chǔ)設(shè)施完善，中心城優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源開始逐步向新城轉(zhuǎn)移；第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，人口規(guī)模增大；第三，新城距離規(guī)劃目標(biāo)仍有較大差距，尚未成長(zhǎng)為次級(jí)中心。

三、天津新城規(guī)劃實(shí)踐

天津在2006年批復(fù)的《天津市城市總體規(guī)劃（2005 2020）》中確定的城市空間拓展戰(zhàn)略為“雙城雙港、相向拓展、一軸兩帶、南北生態(tài)”，即兼顧中心城區(qū)發(fā)展，同時(shí)又以“一軸兩帶”的規(guī)劃，統(tǒng)籌郊區(qū)各行政區(qū)縣發(fā)展，亮點(diǎn)是“濱海新區(qū)龍頭帶動(dòng)、中心城區(qū)全面提升、各區(qū)縣加快發(fā)展”的空間戰(zhàn)略。為提高周邊區(qū)縣的綜合實(shí)力，突出區(qū)縣的發(fā)展特色，加強(qiáng)城鄉(xiāng)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各區(qū)縣加快發(fā)展，規(guī)劃提出外圍區(qū)縣實(shí)施“新城集聚、多點(diǎn)布局、特色發(fā)展”策略，規(guī)劃了11個(gè)新城，分別是西青新城、津南新城、漢沽新城、大港新城、薊縣新城、寶坻新城、武清新城、寧河新城、靜海新城、京津新城和團(tuán)泊新城。按照中等城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，進(jìn)一步完善載體功能，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，帶動(dòng)區(qū)縣發(fā)展，在區(qū)域和城市發(fā)展中發(fā)揮更重要的作用。

天津新城在區(qū)域和城市中的定位如下：

城鎮(zhèn)體系的重要節(jié)點(diǎn)

天津城鎮(zhèn)體系劃分為四級(jí)：“城市中心

新城

中心鎮(zhèn)一般建制鎮(zhèn)”。作為天津城鎮(zhèn)體系的重要節(jié)點(diǎn)，新城是各個(gè)行政區(qū)縣的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和服務(wù)中心。

承接中心城區(qū)功能疏解

中心城區(qū)功能疏解體現(xiàn)為人口、產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)要素的向外遷移。新城是周邊地區(qū)的發(fā)展高地，是中心城區(qū)疏解的首選承接地。

區(qū)域增長(zhǎng)極

新城承接中心城區(qū)功能疏解，同時(shí)向周邊地區(qū)輻射。新城是“城市的邊緣”和“區(qū)域的中心”。

四、上海新城規(guī)劃實(shí)踐

20世紀(jì)50年代以來，上海市一直嘗試改變城市空間結(jié)構(gòu)狀況。建設(shè)郊區(qū)新城、發(fā)展多心多核開敞式的城市空間結(jié)構(gòu)是上海建設(shè)國(guó)際化大都市的重要步驟。

上海市經(jīng)歷了由衛(wèi)星城到新城的兩個(gè)規(guī)劃階段。

（一）衛(wèi)星城規(guī)劃階段

1956年上海市首次提出建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)的設(shè)想。1957年明確提出“在上海周圍建立衛(wèi)星城，分散一部分工業(yè)企業(yè)，減少市區(qū)人口過分集中”。1959年，上海市制定了《城市建設(shè)初步規(guī)劃總圖》，提出衛(wèi)星城發(fā)展定位為承接外遷人口和工廠，開始了五個(gè)衛(wèi)星城（閔行、吳涇、安亭、松江和嘉定）的規(guī)劃建設(shè)，規(guī)劃人口10-20萬，并提出衛(wèi)星城應(yīng)配置基本獨(dú)立和大致完善的基礎(chǔ)設(shè)施。1986年的《上海城市總體規(guī)劃》明確提出了衛(wèi)星城的發(fā)展理念。認(rèn)為衛(wèi)星城的人口規(guī)模一般不低于10萬，有些衛(wèi)星城可以達(dá)到30萬，衛(wèi)星城規(guī)劃中還增加了依托寶鋼和金山石化的寶山、金山衛(wèi)兩個(gè)衛(wèi)星城。上海市衛(wèi)星城建設(shè)始終處于一種自發(fā)狀態(tài)，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，綜合競(jìng)爭(zhēng)力和“反磁力”較弱。

（二）新城規(guī)劃階段

2001年批復(fù)的《上海市總體規(guī)劃（1999-2020）》提出了建設(shè)新城的理念?！兑?guī)劃》以中心城為主體，形成“多軸、多層、多核”的市域空間布局結(jié)構(gòu)?！岸噍S”由滬寧、滬杭、濱江沿海發(fā)展軸組成；“多層”指中心城、新城、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)所構(gòu)成的市域城鎮(zhèn)體系及中心村5個(gè)層次；“多核”即為中心城和新城。在中心城外規(guī)劃11個(gè)新城，每個(gè)新城規(guī)劃人口20 30萬。其中，10個(gè)新城為郊區(qū)縣的縣城或政府所在地，另外一個(gè)為依托大小洋山深水港建設(shè)的臨港新城。2004年，上海市政府印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)推進(jìn)“三個(gè)集中”加快上海郊區(qū)發(fā)展的規(guī)劃綱要》，優(yōu)先發(fā)展嘉定、松江等重點(diǎn)新城，重點(diǎn)新城的人口規(guī)模規(guī)劃為80-100萬。

目前，上海市新城建設(shè)基本在規(guī)劃框架下推進(jìn)。但是新城的發(fā)展并不理想，除了松江和嘉定新城初具規(guī)模外，其他新城的城市功能仍不完善，對(duì)要素的集聚作用較弱。新城還不具備有效承擔(dān)疏解中心城區(qū)的功能，遠(yuǎn)未形成與中心城區(qū)協(xié)調(diào)互補(bǔ)、互動(dòng)共贏的區(qū)域關(guān)系。

五、廣州新城規(guī)劃實(shí)踐

廣州新城發(fā)展大致分為三個(gè)階段。

（一）初步設(shè)想階段（20世紀(jì)50年代改革開放）

這一時(shí)期，廣州開始對(duì)“田園城市”和新城模式進(jìn)行探索，衛(wèi)星城還沒有成為城市發(fā)展的重點(diǎn)，而是僅將幾個(gè)現(xiàn)狀村鎮(zhèn)粗略定義為工業(yè)衛(wèi)星城，在政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面沒有作出實(shí)質(zhì)性的安排。

（二）新城建設(shè)初級(jí)階段（1978-2000年）

這一時(shí)期，廣州采用了“飛地”方式，建設(shè)了很多開發(fā)區(qū)，比如較具代表性的廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、廣州科學(xué)城、廣州高新區(qū)、南沙開發(fā)區(qū)等。

（三）新城全面發(fā)展階段（2000年）

2000年以來，廣州市出于城市空間拓展的需要，抓住番禺、花都撤市設(shè)區(qū)的機(jī)遇，重構(gòu)廣州總體空間框架，在《2000年戰(zhàn)略規(guī)劃》中，確定城市拓展方式為“點(diǎn)

軸”跨越式，其支撐點(diǎn)主要通過新城建設(shè)實(shí)現(xiàn)。《2000年戰(zhàn)略規(guī)劃》確定的空間布局基本取向?yàn)椤澳贤?、北?yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”。東南部為主要發(fā)展方向，東進(jìn)軸、南拓軸為兩條城市功能拓展軸，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)東進(jìn)和南拓軸，建設(shè)一系列新城。規(guī)劃以南拓軸為節(jié)點(diǎn)帶動(dòng)發(fā)展型，包括廣州大學(xué)城、廣州新城、南沙濱海新城；東進(jìn)軸為組團(tuán)整合發(fā)展型，通過珠江新城、天河中央商務(wù)區(qū)建設(shè)的拉動(dòng)，將各個(gè)類型分散、功能單一的開發(fā)區(qū)整合為廣州開發(fā)區(qū)，向功能綜合的產(chǎn)業(yè)新城——蘿崗新城轉(zhuǎn)變。

2012年3月30日，《廣州城市總體規(guī)劃綱要（2011-2020）》通過國(guó)家住建部批復(fù)。之后，廣州繼續(xù)實(shí)施“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)、中調(diào)”方針，促進(jìn)城市空間發(fā)展從拓展增長(zhǎng)走向優(yōu)化提升，形成“一個(gè)都會(huì)區(qū)、兩個(gè)新城區(qū)、三個(gè)副中心”的多中心網(wǎng)絡(luò)型城市空間結(jié)構(gòu)。一個(gè)都會(huì)區(qū)是國(guó)家中心城市功能的主要承載地，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代商貿(mào)、金融保險(xiǎn)、文化創(chuàng)意、醫(yī)療健康、商務(wù)與科技信息和總部經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，優(yōu)化區(qū)域布局及城市高端功能，加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，提升都會(huì)區(qū)用地效益和環(huán)境品質(zhì)；兩個(gè)新城區(qū)指南沙濱海新城和東部山水新城，是帶動(dòng)率先轉(zhuǎn)型升級(jí)的兩個(gè)戰(zhàn)略型新區(qū)。重點(diǎn)完善綜合配套設(shè)施，注重提升新城區(qū)綜合服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)居住、就業(yè)、基本公共服務(wù)設(shè)施均衡協(xié)調(diào)及與產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，吸引人口加快集聚；三個(gè)副中心指花都、從化、增城，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要載體，重點(diǎn)提升綜合服務(wù)功能，承接都會(huì)區(qū)人口和功能疏解，輻射帶動(dòng)鎮(zhèn)、村整體聯(lián)動(dòng)，共同發(fā)展。廣州新城的歷史使命已經(jīng)不再局限于疏解城區(qū)的產(chǎn)業(yè)與人口，而是成為城市發(fā)展軸線上的重要增長(zhǎng)極，致力于改變空間拓展方式，調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)，提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

六、結(jié)語

中國(guó)特大城市的新城規(guī)劃始于20世紀(jì)50年代，盡管發(fā)展理念和目標(biāo)不盡相同，但是發(fā)展新城的理念始終貫穿在50多年的中國(guó)城市化和城市發(fā)展進(jìn)程之中。通過對(duì)中國(guó)特大城市新城的規(guī)劃軌跡、現(xiàn)狀和特征進(jìn)行的分析，在新城規(guī)劃與發(fā)展方面，特大城市具有相似的特征。具體表現(xiàn)在：

第一，新城規(guī)劃發(fā)展軌跡相似。通過以上分析可以看出，特大城市在新城發(fā)展的過程中，大都經(jīng)歷了工業(yè)區(qū)衛(wèi)星城

新城規(guī)劃的歷程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，結(jié)合重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，北京、上海、廣州、天津，以及沈陽、南京、武漢等大城市周邊相繼建設(shè)了一批小城鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)。與發(fā)達(dá)國(guó)家疏解中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)的新城建設(shè)目標(biāo)不同，北京、上海、廣州、天津等城市規(guī)劃建設(shè)衛(wèi)星城的指導(dǎo)思想是以較低的成本布局新增的工業(yè)項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)門類單一、規(guī)模小，重生產(chǎn)輕生活，導(dǎo)致孤立發(fā)展工業(yè)的衛(wèi)星城布局分散、效益低下。特別是由于配套服務(wù)設(shè)施不健全，缺少凝聚力。改革開放以來，中國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)行對(duì)外開放政策，進(jìn)入了城市快速發(fā)展期。中國(guó)的很多城市尤其是沿海城市，緊緊抓住改革開放的機(jī)遇，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，很快在各自區(qū)域的周邊興建了一批經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。這些園區(qū)享有稅收等優(yōu)惠政策，快速地成長(zhǎng)為外向型的產(chǎn)業(yè)新城。由于相似的城市空間格局調(diào)整訴求，北京、上海最初的選擇是在郊區(qū)發(fā)展衛(wèi)星城，并且都將衛(wèi)星城作為工業(yè)布局的重要節(jié)點(diǎn)加以規(guī)劃建設(shè)。但是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，生活配套設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)滯后，以及與中心城區(qū)聯(lián)系薄弱等問題，衛(wèi)星城發(fā)展陷入困境。在新的時(shí)代背景下，反思衛(wèi)星城利弊，建設(shè)相對(duì)更為獨(dú)立、功能更為完善的新城，成為北京、上海的共同選擇。

在特大城市總體擴(kuò)張的同時(shí)，內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)開始由向心集聚向離心擴(kuò)散轉(zhuǎn)變，北京、上海、天津、廣州等城市相繼進(jìn)入郊區(qū)化過程。與此同時(shí)，老城區(qū)開發(fā)密度過大、人口高度集中、交通擁堵，逐漸成為制約城市發(fā)展的瓶頸。為解決這一問題，很多城市向“多中心、網(wǎng)絡(luò)化”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，城市建設(shè)的重心不再是中心城，城區(qū)周邊地區(qū)迅速發(fā)展，大量新城新區(qū)紛紛涌現(xiàn)，大城市地域空間開始演變?yōu)椤岸嗪恕苯Y(jié)構(gòu)。

按照功能劃分，中國(guó)大城市新城建設(shè)可分為四種類型：一是生產(chǎn)型新城，如高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)等；二是居住型新城，如郊區(qū)房產(chǎn)開發(fā)區(qū)等；三是會(huì)展型新城，如為體育賽事、國(guó)際會(huì)議等大型活動(dòng)興建的新城；四是知識(shí)型新城，如大學(xué)城等知識(shí)交流密集的新城。新城發(fā)展經(jīng)歷了規(guī)模由小到大、獨(dú)立性由弱到強(qiáng)、功能逐步多樣化的發(fā)展歷程。

第二，新城發(fā)展目標(biāo)相似。北京與上海新城規(guī)劃建設(shè)的目標(biāo)相似，一是作為區(qū)域新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和城市空間拓展的重要組成部分，多選擇依托遠(yuǎn)郊區(qū)縣進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)；二是疏解中心城區(qū)的功能，滿足城市功能和空間擴(kuò)張需要，依托中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展作為基礎(chǔ)與支持條件建設(shè)郊區(qū)新城；三是促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，同時(shí)解決中心城區(qū)交通和人口過度擁擠、郊區(qū)低密度欠發(fā)達(dá)的雙重區(qū)域性問題。幾個(gè)城市的新城建設(shè)有一個(gè)共同之點(diǎn)即：在新城建設(shè)之初，規(guī)劃人口一般都較少，且功能相對(duì)單一，配套設(shè)施不完備，對(duì)中心城區(qū)依賴程度較高。隨著新城建設(shè)發(fā)展的時(shí)間推移，此后規(guī)劃的新城，人口規(guī)模和面積更大。具有一定規(guī)模的新城有利于配套更完善的服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)新城的活力和吸引力，通過吸納和培育產(chǎn)業(yè)及城市功能，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，使新城具有更加完備的功能，實(shí)現(xiàn)自我平衡能力增強(qiáng)，人口吸納能力提高。

第三，新城發(fā)展階段和面臨的問題相似。當(dāng)前，北京與上海的新城建設(shè)處于發(fā)展初期階段，以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)為著力點(diǎn)，雖然完成了城市的基本框架，但是城市功能尚不健全，新城發(fā)展面臨共同的問題，即產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)，市政、生活配套設(shè)施不足，公共服務(wù)水平弱化。新城缺乏吸引力和帶動(dòng)作用，距離規(guī)劃目標(biāo)尚有一定差距。產(chǎn)業(yè)是新城實(shí)現(xiàn)職住平衡和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。職住平衡是城市的就業(yè)崗位與居住人口之間基本一致。倫敦、巴黎、東京的生產(chǎn)力空間分工都比較明確，新城承擔(dān)了生產(chǎn)制造、居住和新興的服務(wù)功能。近郊新城以物流、研發(fā)和輕工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，遠(yuǎn)郊新城主要發(fā)展工業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)。新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展是職住平衡的關(guān)鍵，高水平的生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施是配套基礎(chǔ)。

第四，新城注重與自然環(huán)境和諧發(fā)展。生態(tài)環(huán)境容量已經(jīng)成為現(xiàn)代城市發(fā)展的重要條件。新城要更加注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)建理想的人居環(huán)境是新城建設(shè)發(fā)展的重中之重。

第五，集中、發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，新城建設(shè)要成為理想的城市副中心。目前，特大城市新城規(guī)劃建設(shè)直指城市副中心。廣州提出發(fā)揮國(guó)家新區(qū)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“雙區(qū)”疊加、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)“雙自”聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)。主要包括：把南沙新區(qū)建設(shè)成為國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略樞紐、珠三角匯集高端要素先導(dǎo)區(qū)、廣州城市副中心；強(qiáng)化新區(qū)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)珠三角及全國(guó)的輻射功能，形成粵-港-澳深度合作示范區(qū)。這其中，關(guān)于廣州城市副中心的定位有過廣泛討論，把南沙提升為廣州市唯一的城市副中心既是對(duì)南沙戰(zhàn)略地位的再次升級(jí)，也將對(duì)廣州的空間格局帶來重大調(diào)整，可以集中資源，加快重點(diǎn)地域、重大平臺(tái)建設(shè)。天津的情況與廣州相似。目前，濱海新區(qū)已成長(zhǎng)為城市副中心，有研究認(rèn)為天津已經(jīng)形成“雙中心”的城市格局。2016年5月27日，中央政治局會(huì)議提出，建設(shè)北京城市副中心，即重點(diǎn)新城之一的通州新城。通州新城從“行政副中心”角色正式變更為“城市副中心”，此前提出的市級(jí)行政機(jī)關(guān)搬遷的范圍將擴(kuò)大，更多的機(jī)構(gòu)和單位搬遷到通州后，通州新城將成為一個(gè)具有行政、文化、經(jīng)濟(jì)、教育等功能的綜合型城市副中心。

（責(zé)任編輯：李靜敏）