■林孜佳

(福建省交通工程造價管理站，福州 350001）

關(guān)于基層小規(guī)模事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的探討

■林孜佳

(福建省交通工程造價管理站，福州 350001）

2014年1月1日起，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行）》開始施行，各行政事業(yè)單位開始了內(nèi)控建設(shè)與改革。文章就基層小規(guī)模事業(yè)單位在業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)中存在的問題及解決方案、建設(shè)要點(diǎn)進(jìn)行研究論述，以期為基層小規(guī)模事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)管理提供建議和幫助。

內(nèi)部控制 小規(guī)模事業(yè)單位 經(jīng)濟(jì)管理

2014年1月1日起，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行）》開始施行；2015年12月，財政部發(fā)文推出《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》；2016年6月，財政部再次發(fā)出《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》。在上級相關(guān)部門緊鑼密鼓聲中，我國各層級行政事業(yè)單位隨之逐步進(jìn)行了細(xì)致而深化的內(nèi)部控制建設(shè)與改革，不斷推動這項(xiàng)工作有效開展。

1 基層小規(guī)模事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的意義

內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制是事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，在單位層面的基礎(chǔ)上，完成各種經(jīng)濟(jì)行為事前規(guī)劃、事中控制、事后監(jiān)督等管理環(huán)節(jié)。

目前，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平普遍不高，基層小規(guī)模事業(yè)單位由于其稟賦羸弱，制度建設(shè)及執(zhí)行力度明顯處于劣勢，更是如此。但“麻雀雖小，五臟俱全”，基層小規(guī)模事業(yè)單位也和各類大型單位一樣面對預(yù)算、收支、資產(chǎn)、合同等內(nèi)控建設(shè)業(yè)務(wù)層面的一系列問題。如何解決這些業(yè)務(wù)層面的問題，提升內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)就是一個有力的途徑：建立內(nèi)控的核心是全面提升單位的綜合管理水平，實(shí)施內(nèi)控管理是對單位各項(xiàng)管理制度管理程序的整合，而內(nèi)控管理的好壞就體現(xiàn)了單位綜合管理水平的高低。

2 基層小規(guī)模事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)存在的主要問題

2.1 部門職責(zé)不明確，分工粗獷

(1）預(yù)算編制職責(zé)不明確：很多基層小規(guī)模事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門基本不參與預(yù)算編制，造成預(yù)算數(shù)據(jù)測算虛化，缺乏專業(yè)支撐，數(shù)據(jù)不精細(xì)，實(shí)施內(nèi)容不明確，只能粗線條執(zhí)行，同時影響到預(yù)算批復(fù)后的數(shù)據(jù)分解。

(2）忽視不相容職務(wù)分離：由于編制限制，基層小規(guī)模事業(yè)單位常常存在一人多職的現(xiàn)象，尤其對于內(nèi)勤崗位，往往只設(shè)置一個或兩個內(nèi)勤部門，工作人員共同完成各項(xiàng)內(nèi)勤職責(zé)和任務(wù)，使得不相容崗位分離、定期輪崗等有效的控制措施落實(shí)不到位，或形式上是分崗位流轉(zhuǎn)，實(shí)則一名工作人員完成多個崗位的業(yè)務(wù)流程。

(3）實(shí)物資產(chǎn)管理的預(yù)算、購置、驗(yàn)收、處置等流程崗位職責(zé)不明晰、區(qū)分粗獷、相互混淆，造成內(nèi)部制衡形同虛設(shè)，人為地縮短或者跨越必要的業(yè)務(wù)流程。

2.2 審批流程不完善，制度不健全

(1）內(nèi)部支出常常缺乏事前審批：對于基層小規(guī)模事業(yè)單位，重大支出較少，大部分為普通業(yè)務(wù)支出，執(zhí)行部門通常“先斬后奏”，在沒有事前審批、沒有確定是否有預(yù)算指標(biāo)的情況下事后報銷，擾亂了預(yù)算執(zhí)行的流程。

(2）貨幣資金支付缺少支付復(fù)核環(huán)節(jié)：很多基層小規(guī)模事業(yè)單位在支付申請和支付審批環(huán)節(jié)后，就直接辦理付款，缺少復(fù)核手續(xù)流程、單證是否齊全、缺少判斷預(yù)算指標(biāo)如何使用等。

(3）支出管控制度不夠健全：基層小規(guī)模事業(yè)單位由于業(yè)務(wù)相對單純、發(fā)生頻率較低，與大單位相比，管理制度相對簡易，或者歸并于行政管理制度，較易缺少專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為管理制度，不同執(zhí)行部門按各自的理解而非可依據(jù)的制度執(zhí)行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，少了約束，多了風(fēng)險，帶來管理難度。

2.3 預(yù)算批復(fù)階段指標(biāo)沒有分解，執(zhí)行階段指標(biāo)混淆使用

很多基層小規(guī)模事業(yè)單位對批復(fù)預(yù)算指標(biāo)很少進(jìn)行分解，通常只在單位整體層面進(jìn)行支出總額控制，因此預(yù)算支出口徑較粗，很難嚴(yán)格按批復(fù)的指標(biāo)金額和用途執(zhí)行，造成串用預(yù)算指標(biāo)、開支與指標(biāo)脫節(jié)、指標(biāo)管理及預(yù)算控制失效。尤其在突發(fā)事件或上級臨時動議的情況下，相關(guān)支出指令往往凌駕于預(yù)算管理之上，造成原有的指標(biāo)和支出計(jì)劃被打亂。

2.4 實(shí)物資產(chǎn)某些環(huán)節(jié)管理松懈，隨意性大

(1）低值易耗品購置隨意：很多基層小規(guī)模事業(yè)單位采購低值易耗品通常在無請購審批的情況下，直接叫定點(diǎn)供貨單位送貨上門，購置隨意。

(2）實(shí)物資產(chǎn)缺少驗(yàn)收環(huán)節(jié)：有部分基層小規(guī)模事業(yè)單位在采購實(shí)物資產(chǎn)后，直接辦理財務(wù)報銷手續(xù)，尤其在低值易耗品方面，基本沒有驗(yàn)收，容易發(fā)生質(zhì)量問題或產(chǎn)生短缺少漏的風(fēng)險。

(3）實(shí)物資產(chǎn)內(nèi)部調(diào)劑缺少相應(yīng)手續(xù)：基層小規(guī)模事業(yè)單位由于單位小、部門少，資產(chǎn)調(diào)換時大家相互知道，常常沒有辦理調(diào)劑相關(guān)手續(xù)，當(dāng)時間長久或當(dāng)事人調(diào)離，很容易造成資產(chǎn)盤點(diǎn)時既分不清使用者，也分不清保管責(zé)任。

2.5 合同管理相對薄弱，內(nèi)控不到位

(1）忽視中小額物品采購合同：很多基層小規(guī)模事業(yè)單位對中小額物品采購或委托服務(wù)缺乏簽訂合同的意識，累積起來，數(shù)額不小，隨意采購存在一定風(fēng)險。

(2）分解合同：有意規(guī)避合同管理要求，將需招投標(biāo)或上報審批的合同項(xiàng)目拆解成若干小額合同，以便自行操作減少監(jiān)管。

(3）合同文本基本要素不齊全：部分基層小規(guī)模事業(yè)單位缺乏合同專業(yè)工作人員，對于文本必須包含的基本要素概念不清，影響合同文本法律效力。

(4）缺少法律幫助：基層小規(guī)模事業(yè)單位大多不可能設(shè)立法規(guī)部門，而合同從簽訂到履行的各個環(huán)節(jié)都受法律制約，如果某個環(huán)節(jié)出了問題，往往缺乏專業(yè)的法規(guī)部門或法律顧問的指導(dǎo)和幫助。

(5）合同信息傳遞不到位：有些基層小規(guī)模事業(yè)單位合同簽訂人員對合同全過程管理缺少概念，合同履約后不能及時和財務(wù)部門進(jìn)行有效的信息傳遞，致使財務(wù)部門不能及時掌握合同收付款相關(guān)信息，造成資金管理漏洞。

3 基層小規(guī)模事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的對策建議

3.1 從分工設(shè)計(jì)、不相容職務(wù)分離方面強(qiáng)化業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)

基層小規(guī)模事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，明確部門職責(zé)與分工是很重要的一個環(huán)節(jié)。針對基層小規(guī)模事業(yè)單位分工最粗獷或最不明確的預(yù)算編制環(huán)節(jié)和資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為，要明確預(yù)算編制、資產(chǎn)管理職責(zé)分工：

(1）對預(yù)算編制進(jìn)行分工設(shè)計(jì)，業(yè)務(wù)部門及內(nèi)勤非財務(wù)部門是預(yù)算編制和執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，落實(shí)預(yù)算任務(wù)；財務(wù)部門是預(yù)算管理部門，負(fù)責(zé)審核、平衡預(yù)算草案，對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行分解，負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的督管及決算；單位領(lǐng)導(dǎo)(班子）或領(lǐng)導(dǎo)辦公會則是預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu)；在分工的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化分管領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算編制、指標(biāo)分解及執(zhí)行這些階段的參與，要求分管領(lǐng)導(dǎo)提出審核、審閱意見，以提高預(yù)算業(yè)務(wù)部門的參與度，提升預(yù)算管理的科學(xué)性。

(2）在實(shí)物資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，要明確實(shí)物資產(chǎn)的請購、預(yù)算編制和資產(chǎn)使用在資產(chǎn)使用部門，實(shí)物資產(chǎn)購置執(zhí)行、驗(yàn)收執(zhí)行、處置執(zhí)行在資產(chǎn)管理部門，財務(wù)部門是實(shí)物資產(chǎn)的預(yù)算匯總編審、款項(xiàng)支付部門，單位領(lǐng)導(dǎo)(班子）則為實(shí)物資產(chǎn)管理的決策者、審批者。

內(nèi)控建設(shè)，確保不相容職務(wù)分離是關(guān)鍵，尤其對一人多職的基層小規(guī)模事業(yè)單位，起碼要確保印鑒章保管和使用、票據(jù)保管和領(lǐng)用、支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計(jì)核算等收支管理中的不相容職務(wù)分離，確保實(shí)物資產(chǎn)購置與預(yù)算編制、實(shí)物資產(chǎn)請購與審批、實(shí)物資產(chǎn)審批與執(zhí)行、實(shí)物資產(chǎn)采購驗(yàn)收與款項(xiàng)支付、實(shí)物資產(chǎn)處置申請執(zhí)行與審批等實(shí)物資產(chǎn)管理中的不相容職務(wù)分離。這些不相容職務(wù)崗位需要單位建立明確的崗位責(zé)任制，或是記入廉政責(zé)任手冊，各個工作崗位嚴(yán)格按職責(zé)分工，便于責(zé)任追究。

3.2 從完善審批、建章立制方面強(qiáng)化業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)

(1）要建立支出事項(xiàng)事前審批程序。筆者認(rèn)為，事前審批程序應(yīng)當(dāng)包括：在預(yù)算分解項(xiàng)目名單內(nèi)提出支出申請，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審簽，由財務(wù)部門核對預(yù)算事項(xiàng)、指標(biāo)和資金來源，最后單位領(lǐng)導(dǎo)審定支出事項(xiàng)；超出預(yù)算批復(fù)分解的支出事項(xiàng)，按照預(yù)算調(diào)整流程由經(jīng)辦部門進(jìn)行申報。用這樣的控制方式，應(yīng)能徹底改變經(jīng)辦部門隨心所欲代墊支出、事后報銷的無管理狀況。

(2）要健全規(guī)章制度，無論單位規(guī)模大小，都要結(jié)合各自特點(diǎn)，制定明確的可操作的規(guī)章制度，內(nèi)容必須涵蓋差旅、接待、會議、培訓(xùn)、國庫集中支付、公務(wù)卡管理、印鑒章管理、票據(jù)管理、資產(chǎn)管理等范疇，確保經(jīng)辦部門有足夠明晰的規(guī)則來執(zhí)行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。

(3）要嚴(yán)格支出控制，應(yīng)首先按批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)對支出事項(xiàng)分類；其次，在指標(biāo)分解時明確屬于哪種執(zhí)行或采購方式，如政府采購或單位自行執(zhí)行，并執(zhí)行內(nèi)部審批；再次，財務(wù)部門匹配對應(yīng)資金來源，尤其在資金支付環(huán)節(jié)，增加支付復(fù)核流程，檢查支出事項(xiàng)審批流程是否到位、手續(xù)是否完整、單證是否齊全、計(jì)算是否準(zhǔn)確、票據(jù)是否規(guī)范等；最后，要定期編制預(yù)算執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)報表、報告，對重點(diǎn)關(guān)注費(fèi)用制作詳實(shí)的執(zhí)行明細(xì)表等。

3.3 從預(yù)算指標(biāo)分解方面強(qiáng)化業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)

針對基層小規(guī)模事業(yè)單位預(yù)算指標(biāo)基本不分解的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，年度預(yù)算批復(fù)后，財務(wù)部門要在批復(fù)總額控制范圍內(nèi)，根據(jù)各部門提交的工作安排分解預(yù)算指標(biāo)，限定部門使用的額度、支出范圍和執(zhí)行方式，嚴(yán)格做到超額超范圍的不予報銷受理。各部門也應(yīng)根據(jù)分解的預(yù)算指標(biāo)，在限定范圍內(nèi)完成與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的工作任務(wù)，以此達(dá)到落實(shí)部門管理責(zé)任的目的。

對于超出計(jì)劃分配指標(biāo)的事項(xiàng)，筆者認(rèn)為，在單位機(jī)動財力、以前年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)和單位年度預(yù)算批復(fù)的額度和支出范圍內(nèi)，須由需求部門按預(yù)算申報流程向財務(wù)部門提出申請，經(jīng)預(yù)算決策機(jī)構(gòu)審定后，才能進(jìn)行不同部門、不同經(jīng)濟(jì)科目的使用調(diào)劑。對于超出年度預(yù)算批復(fù)額度和支出范圍的項(xiàng)目需上報上級分管部門審批。

3.4 從資產(chǎn)管理方面強(qiáng)化業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)

針對基層小規(guī)模事業(yè)單位普遍存在的資產(chǎn)管理較為松懈的環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為要強(qiáng)化以下幾點(diǎn)內(nèi)控建設(shè)：

(1）要明確包括低值易耗品在內(nèi)的實(shí)務(wù)資產(chǎn)購置審批流程，在請購部門提出申請后，資產(chǎn)管理部門需查核單位存量實(shí)物資產(chǎn)，財務(wù)部門需審核購置申請是否在年度預(yù)算指標(biāo)范圍內(nèi)，最后由單位領(lǐng)導(dǎo)審定。

(2）建立實(shí)物資產(chǎn)驗(yàn)收制度，在實(shí)物資產(chǎn)交付使用前，需由資產(chǎn)管理部門、資產(chǎn)使用部門和相關(guān)部門共同實(shí)施驗(yàn)收并書面記錄，以落實(shí)驗(yàn)收責(zé)任，資產(chǎn)管理部門并在驗(yàn)收合格后辦理入庫登記，而后才能到財務(wù)部門辦理報賬手續(xù)。

(3）加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)內(nèi)部調(diào)劑管理，書面記錄需求部門的調(diào)劑申請、資產(chǎn)管理部門的審核行為、資產(chǎn)決策者的審批行為及最終的調(diào)劑行為。

3.5 從合同管理方面強(qiáng)化業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)

針對基層小規(guī)模事業(yè)單位合同管理相對薄弱的情況，筆者認(rèn)為要強(qiáng)化以下幾點(diǎn)：

(1）應(yīng)設(shè)立合同管理的牽頭部門或負(fù)責(zé)人，建立合同管理臺賬，掌握合同履行進(jìn)展?fàn)顩r，定期對合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類和歸檔，與單位經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的合同及時交存財務(wù)部門，在臨近收付款期提示財務(wù)部門及時辦理收付款業(yè)務(wù)。應(yīng)建立業(yè)務(wù)部門的合同負(fù)責(zé)制，在合同履行過程中落實(shí)履行責(zé)任人。財務(wù)部門應(yīng)會同合同管理部門對合同實(shí)施監(jiān)控，重點(diǎn)監(jiān)控合同付款環(huán)節(jié)，檢查有否匹配的預(yù)算指標(biāo)，有無跨期預(yù)留指標(biāo)等。

(2）要建立業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門、合同管理部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理的結(jié)合，在制度中明確不得將需招投標(biāo)等的重大合同拆分為小額合同，建立相應(yīng)的責(zé)任追究規(guī)定。

(3）聘請法律顧問。目前省交通運(yùn)輸廳聘請了一家律師事務(wù)所在一定時期內(nèi)為全系統(tǒng)單位提供法律專項(xiàng)服務(wù)，并專門發(fā)文明確省廳及各下屬單位的對應(yīng)法律服務(wù)人員，這是一個可以借鑒推廣的做法。

(4）規(guī)范合同文本，做到滿足合同基本條款不漏項(xiàng)、標(biāo)的額計(jì)算準(zhǔn)確、違約責(zé)任明確、文字表達(dá)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)取?/p>

(5）建立單位財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門、法律部門(顧問）會審制度：法律部門(顧問）審查違約條款、文字表述等，財務(wù)部門審查支付條款，業(yè)務(wù)部門審查質(zhì)量或技術(shù)條款。

4 結(jié)束語

以上是筆者就基層小規(guī)模事業(yè)單位在業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的淺見。內(nèi)部控制可以有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理水平的提高，對單位的穩(wěn)定發(fā)展有著十分重要的作用。盡管基層小規(guī)模事業(yè)單位在內(nèi)控中存在諸多問題，盡管業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)長期而繁復(fù)的工作，但筆者相信，隨著內(nèi)控不斷受到重視，內(nèi)控工作不斷深入進(jìn)展，基層小規(guī)模事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)管理水平定會更上一個臺階，最終達(dá)到防范風(fēng)險、預(yù)防腐敗、改進(jìn)工作作風(fēng)、提高辦事效率的目的。

[1]財政部.財會[2012]21號,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行）.2012,11.

[2]財政部.財會[2015]24號,關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見.2015,12.

[3]劉永澤,唐大鵬.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)務(wù)操作指南(第三版）.遼寧：東北財經(jīng)大學(xué)出版社,2016.

[4]財政部.財會[2016]11號,關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知.2016,6.