利用檔案開(kāi)放提高政務(wù)公開(kāi)的效能

譚銘志

摘 要：檔案開(kāi)放與政務(wù)公開(kāi)關(guān)系密切，是政務(wù)公開(kāi)的重要窗口。利用檔案開(kāi)放，能夠促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，關(guān)系到政府的“開(kāi)明”程度，關(guān)系到國(guó)家的民主與法治進(jìn)程。在政府信息公開(kāi)運(yùn)行模式下，為了更好地搞好檔案管理與服務(wù)，有必要對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的檔案管理實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)，做到“古為今用”，為建立透明的服務(wù)性政府奠定歷史基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：檔案開(kāi)放；政務(wù)公開(kāi)；效能

中圖分類號(hào)：G271 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）29-0169-03

一、檔案開(kāi)放的現(xiàn)狀

檔案是一個(gè)組織或個(gè)人重要的成長(zhǎng)歷史的記載，涉及到組織的秘密或個(gè)人隱私，對(duì)它的管理向來(lái)都非常重視和高度保密。檔案是評(píng)價(jià)組織和個(gè)人的關(guān)鍵依據(jù)，是不容篡改和歪曲的，所以，檔案管理部門(mén)對(duì)它控制嚴(yán)密，只有組織需要調(diào)查才會(huì)允許查閱。檔案不公開(kāi)已經(jīng)形成了慣例。由于社會(huì)的進(jìn)步和科技的發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)和生活對(duì)檔案的依賴性越來(lái)強(qiáng)烈。特別是科技檔案資料是科技創(chuàng)造發(fā)明、發(fā)現(xiàn)的歷史依據(jù)，對(duì)有些工作具有重要的參考價(jià)值，所以要求一些檔案資料開(kāi)放，以提供社會(huì)生活和工作的基本起點(diǎn)。世界各民族的文明程度和社會(huì)生活習(xí)慣存在很大差異，因而，對(duì)檔案的管理及其相關(guān)的制度是不同的。

在中世紀(jì)，歐洲各國(guó)檔案館的館藏檔案甚為機(jī)密，只準(zhǔn)其擁有者或少數(shù)上層人物使用。18世紀(jì)末，法國(guó)在資產(chǎn)階級(jí)大革命期間的檔案改革中首先提出檔案開(kāi)放原則，宣布每一個(gè)法國(guó)公民均可在規(guī)定時(shí)間到國(guó)家檔案館查閱檔案。這一原則很快為歐洲各國(guó)所采用。

第二次世界大戰(zhàn)后，隨著各國(guó)國(guó)家檔案館普遍建立和科學(xué)文化事業(yè)的發(fā)展，檔案開(kāi)放已成為信息資源共享的重要途徑之一，并作為各國(guó)法定的普遍性制度。在開(kāi)放檔案的范圍和年限上，各國(guó)根據(jù)自身的情況有不同的規(guī)定。如英國(guó)、羅馬尼亞、印度、阿根廷等國(guó)規(guī)定除涉及國(guó)家內(nèi)政、軍事、外交等秘密，以及公民私人隱密的檔案外，一般自檔案形成之日起滿 30年均實(shí)行開(kāi)放；丹麥、蘇丹等國(guó)則規(guī)定為 50年。有的國(guó)家還對(duì)不同種類和內(nèi)容的檔案專門(mén)規(guī)定了不同的開(kāi)放年限，如法國(guó)規(guī)定公務(wù)員人事檔案、戶口登記冊(cè)和醫(yī)療檔案分別在其產(chǎn)生后的 120年、100年和150年開(kāi)放。

我國(guó)在1980年制定了歷史檔案開(kāi)放的管理辦法和一系列管理制度。1987年9月六屆人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)檔案法》，其中第十九條規(guī)定，“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開(kāi)放。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以少于三十年，涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開(kāi)放的檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以多于三十年。”根據(jù)上述規(guī)定，我國(guó)檔案開(kāi)放以三十年為基本期限，對(duì)于形成滿三十年的檔案，以開(kāi)放為原則，不開(kāi)放為例外；對(duì)于形成未滿三十年的檔案，以不開(kāi)放為原則，開(kāi)放為例外。

近年來(lái)，一些省市地方政府相繼出臺(tái)了政府信息公開(kāi)的規(guī)章，國(guó)務(wù)院也于2007年4月5日頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，并已于2008年5月1日正式實(shí)施。這些行政法規(guī)規(guī)章的實(shí)施對(duì)綜合檔案館開(kāi)放檔案起到了積極的推動(dòng)作用。通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)的普遍推廣、文件影印復(fù)制技術(shù)發(fā)展，使檔案開(kāi)放擔(dān)負(fù)著泄密的風(fēng)險(xiǎn)，因此，在利用檔案時(shí)，強(qiáng)調(diào)高度保密，尤其是個(gè)人隱私必須堅(jiān)決維護(hù)。對(duì)個(gè)人檔案的公開(kāi)持非常慎重的態(tài)度，幾乎還是處于一種封閉的狀態(tài)，不愿給社會(huì)提供。而其他方面的開(kāi)放度得以大大提高，從開(kāi)放各朝各代的歷史檔案逐漸延伸到建國(guó)后各個(gè)時(shí)期的檔案，從政治領(lǐng)域不斷深入到經(jīng)濟(jì)、科技、文化以及社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域，從黨政機(jī)關(guān)的管理檔案擴(kuò)展到涉及人民群眾利益的民生檔案。檔案開(kāi)放范圍的不斷擴(kuò)大，意味著可利用檔案的范圍更寬廣、信息更豐富，有助于更好滿足各級(jí)各類社會(huì)組織以及廣大人民群眾的檔案信息需求。同時(shí)，為了提供檔案服務(wù)水平，創(chuàng)新了檔案開(kāi)放方式。20世紀(jì)八九十年代，我國(guó)各級(jí)綜合檔案館主要通過(guò)設(shè)立檔案閱覽室，出版發(fā)行報(bào)紙、刊物、圖書(shū)、檔案史料全文或者摘錄匯編、檔案館指南，開(kāi)放檔案目錄，舉辦檔案展覽等形式公開(kāi)檔案。新世紀(jì)以來(lái)，政府網(wǎng)站的建設(shè)、政務(wù)公開(kāi)成為政府與人們進(jìn)行信息溝通的重要手段。對(duì)接政府各部門(mén)建立檔案館網(wǎng)站，于是檔案網(wǎng)站正逐步成為開(kāi)放檔案的一種重要形式。方便群眾，為人們提供遠(yuǎn)程信息服務(wù)，提高了服務(wù)效能。此外，檔案開(kāi)放的容量大幅度提高。20世紀(jì)80年代，為適應(yīng)開(kāi)放檔案的要求，各級(jí)檔案館采取各種措施對(duì)館藏檔案進(jìn)行調(diào)查分析，以熟悉館藏內(nèi)容與成分，開(kāi)展館藏檔案整理，編制各種檢索工具。以編研工作為例，1984年全國(guó)各檔案館編輯的各種專題檔案史料和叢編就達(dá)500多種30多億字，不少檔案史料還公開(kāi)出版發(fā)行。也正是這一階段大量開(kāi)放檔案，推動(dòng)了80年代檔案利用高峰期的形成。90年代檔案開(kāi)放數(shù)量繼續(xù)增加，1991年全國(guó)各級(jí)綜合檔案館檔案開(kāi)放數(shù)量達(dá)到2094.3萬(wàn)卷件。以1991年為基點(diǎn)，1992—2000年各級(jí)綜合檔案館開(kāi)放檔案數(shù)量分別增長(zhǎng)了-3.6%、2.2%、17.2%、33.2%、40.3%、57.8%、69.8%、81.8%、94.4%。2000年以來(lái)，隨著我國(guó)政治民主、政務(wù)公開(kāi)建設(shè)的不斷深入，尤其是政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施，進(jìn)一步推動(dòng)了綜合檔案館開(kāi)放檔案的步伐。2001年我國(guó)各級(jí)綜合檔案館檔案開(kāi)放數(shù)量達(dá)到4 129.7萬(wàn)卷件，將近1991年檔案開(kāi)放量的2倍。以2001年為基點(diǎn)，2002—2007年全國(guó)綜合檔案館檔案開(kāi)放數(shù)量分別增長(zhǎng)了4%、11.8%、17.9%、24.3%、39.1%、42.3%，呈逐年上升趨勢(shì)。

二、檔案開(kāi)放存在的問(wèn)題及其原因

從檔案的封閉性到開(kāi)放性轉(zhuǎn)變，是檔案管理工作的巨大進(jìn)步。但是，對(duì)于快節(jié)奏的社會(huì)生活和人民對(duì)信息獲取的需要而言，還是存在不少問(wèn)題。

（一）檔案開(kāi)放過(guò)分死板，錯(cuò)過(guò)檔案信息發(fā)揮價(jià)值的良好時(shí)機(jī)

《檔案法》規(guī)定，檔案的解凍期限不少于30年。一般來(lái)說(shuō)，到期應(yīng)該自動(dòng)解凍予以開(kāi)放。但是，在具體實(shí)施檔案法規(guī)中，很多公私檔案盡管不涉及隱私問(wèn)題、不危害國(guó)家安全、不損害有關(guān)公民的權(quán)益，鑒于慎重，寧可延期開(kāi)放，而不會(huì)考慮檔案的時(shí)代價(jià)值，還是把具有重大經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的檔案束之高閣，塵封到檔案館中。待到開(kāi)放之時(shí)，檔案信息變成了明日黃花，已經(jīng)沒(méi)有了原本那么大的利用價(jià)值了。發(fā)生這種狀況并非個(gè)案，幾乎是當(dāng)前檔案管理的基本傾向。我們研究發(fā)現(xiàn)主要是由于以下兩個(gè)主要原因。

第一，檔案法規(guī)中的規(guī)定的條款有些模糊、不確切，難以把握具體操作的程度。

檔案法規(guī)中關(guān)于提前開(kāi)放的檔案的條款有規(guī)定，但對(duì)于不同的檔案級(jí)別沒(méi)有進(jìn)行明確細(xì)分，更沒(méi)有指出哪些檔案不受相關(guān)法律的限制，可以提前開(kāi)放，哪些檔案無(wú)論如何是不可以提前開(kāi)放的；對(duì)于那些到期不適合開(kāi)放的檔案應(yīng)該如何處理，上級(jí)檔案行政管理部門(mén)如何進(jìn)行審查，以及經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案的提前開(kāi)放是否等同于隨時(shí)開(kāi)放，都缺乏相應(yīng)法規(guī)的解釋、銜接和指引，

具體尺度不好把握。如果要讓檔案發(fā)揮時(shí)代價(jià)值，便于檔案管理人員更好地為人民、為社會(huì)服務(wù)，就必須盡快完善《檔案法》，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。

第二，檔案管理部門(mén)以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)為由，故意不作為。

職業(yè)道德是任何從業(yè)人員的基本準(zhǔn)則。檔案部門(mén)是涉及職業(yè)道德很關(guān)鍵的部門(mén)，因?yàn)榉彩菣n案都會(huì)涉及到個(gè)人，牽扯到個(gè)人隱私和家庭關(guān)系，關(guān)聯(lián)著社會(huì)問(wèn)題。檔案法中規(guī)定“對(duì)于擅自公布、提供屬于國(guó)家所有檔案的相關(guān)人員給予行政處分甚至刑事處罰”。檔案管理部門(mén)為了規(guī)避提前開(kāi)放檔案的法律風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持“不違法”的辦事原則，不主動(dòng)作為，不主動(dòng)為政府和公民服務(wù)，在檔案開(kāi)放上不作為于己有利。所以，總是強(qiáng)調(diào)檔案開(kāi)放法規(guī)對(duì)開(kāi)放時(shí)間的一般限定和延長(zhǎng)規(guī)定，過(guò)于保守謹(jǐn)慎地貫徹法律法規(guī)中的保密精神，忽視法規(guī)精神中提前開(kāi)放的規(guī)定和鼓勵(lì)利用的導(dǎo)向，導(dǎo)致開(kāi)放檔案“老齡化”，開(kāi)放時(shí)間普遍“超時(shí)”。政府的公開(kāi)信息不能及時(shí)被人民群眾所了解，不能正確引導(dǎo)社會(huì)生活和社會(huì)生產(chǎn)的健康發(fā)展，影響政府的公信度和辦事的透明度，為滋生腐敗提供了便利。

（二）檔案信息開(kāi)放載體單一，開(kāi)放方式滯后

國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步日新月異的今天，政務(wù)公開(kāi)的信息量大量增加，并且被要求快速傳播。這就對(duì)檔案信息開(kāi)放提出了更高的要求，要求全面、準(zhǔn)確、迅速把信息公開(kāi)，滿足人們的需要。一直以來(lái)，檔案開(kāi)放采取坐莊式開(kāi)放，即需要獲取檔案信息者，持有效證明或證件到專業(yè)檔案館申請(qǐng)查閱獲取。檔案館有四種提供方式，一是允許現(xiàn)場(chǎng)查閱檔案；二是給查檔者提供檔案資料、允許抄錄檔案信息；三是經(jīng)檔案主管同意，由管理人員管控檔案資料、復(fù)印檔案材料；四是通過(guò)電話咨詢，由檔案管理負(fù)責(zé)代替查閱檔案，獲取檔案資料。除了這些方式之外，即使檔案開(kāi)放了，你也無(wú)從獲得所需要的檔案信息?？梢?jiàn)，檔案開(kāi)放效率不高。

（三）檔案開(kāi)放度低，使用效率不高

按照國(guó)際檔案開(kāi)放的慣例，1987年9月后，我國(guó)實(shí)施檔案開(kāi)放政策，公開(kāi)了以往各朝代從來(lái)沒(méi)有開(kāi)放過(guò)的歷史檔案資料，破天荒打破了檔案密不可宣的傳統(tǒng)。由于這個(gè)傳統(tǒng)的慣性作用，開(kāi)放的量不大，僅占館藏的21%；到現(xiàn)在，就是數(shù)字化技術(shù)很發(fā)達(dá)的情況下，全國(guó)檔案開(kāi)放率沒(méi)有超過(guò)40%。有的已經(jīng)開(kāi)放過(guò)幾年的檔案資料，一直無(wú)人問(wèn)津，可見(jiàn)利用效率之低。出現(xiàn)了一方面社會(huì)需要大量的全面的檔案信息資料無(wú)從獲得與另一方面提供了檔案資料無(wú)人問(wèn)津的矛盾。原因很明顯，是檔案管理部門(mén)為了自身的權(quán)益在自我糾纏。檔案管理部門(mén)想方設(shè)法擴(kuò)大本部門(mén)的影響，按照有關(guān)法律和政務(wù)信息公開(kāi)程序公布檔案信息，贏得公眾對(duì)檔案部門(mén)的好評(píng)，所以，大眾化的檔案信息不厭其煩地公布，盡顯本部門(mén)權(quán)威。如果所有的關(guān)鍵檔案信息一覽無(wú)余地公布出來(lái)，那么，檔案管理部門(mén)利益從哪里來(lái)？所以，有必要控制部分檔案信息，以便進(jìn)行檔案有償服務(wù)。

三、提高檔案開(kāi)放效能的對(duì)策

（一）繼續(xù)完善與《檔案法》相關(guān)的法律體系，依法促進(jìn)檔案開(kāi)放，提高服務(wù)效能

如前所述，我國(guó)檔案開(kāi)放不足的原因很多，其中與《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》、《保密法》銜接不緊密、不系統(tǒng)、不統(tǒng)一有重要的關(guān)系。所以必須妥善處理好檔案信息公開(kāi)與保密的關(guān)系。黨政檔案是檔案材料的重要內(nèi)容，一般都有密級(jí)和保密期限，《保密法》沒(méi)有隨著機(jī)構(gòu)改革的推行而進(jìn)行適應(yīng)性修改，致使本來(lái)應(yīng)該及時(shí)解密的文件沒(méi)解密，應(yīng)該移交其他可以公開(kāi)檔案機(jī)關(guān)的案件、文件依然留在保密機(jī)關(guān)，制約了檔案開(kāi)放程序。據(jù)統(tǒng)計(jì)，解密的檔案文件只占定密文件的2%，使政府信息公開(kāi)程度大打折扣。

（二）強(qiáng)化檔案開(kāi)放意識(shí)，促進(jìn)政府行政法制化、民主化

政務(wù)公開(kāi)是我國(guó)民主政治的反映，而檔案管理是政務(wù)公開(kāi)的重要窗口。檔案管理部門(mén)必須強(qiáng)化檔案開(kāi)放意識(shí)，進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，堅(jiān)持大開(kāi)放為主，以不開(kāi)放為例外；改變服務(wù)態(tài)度，對(duì)來(lái)獲取檔案信息的公民絕不刁難，不設(shè)門(mén)檻把他們拒絕在門(mén)外，熱情主動(dòng)引導(dǎo)幫助公民查找檔案信息；檔案管理部門(mén)要嚴(yán)格自律，以嚴(yán)肅的工作紀(jì)律約束檔案服務(wù)人員，保證檔案開(kāi)放有序。

（三）利用現(xiàn)代科技提高檔案自動(dòng)化服務(wù)水平

加強(qiáng)對(duì)檔案管理工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的培訓(xùn)，特別是現(xiàn)代數(shù)字化技術(shù)、影音技術(shù)、館藏技術(shù)的培訓(xùn)，加強(qiáng)他們的工作和服務(wù)能力；投資改造檔案館藏設(shè)施，克服單一的信息服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)多平臺(tái)服務(wù)技術(shù)，把自動(dòng)化、數(shù)字化技術(shù)用到檔案開(kāi)放服務(wù)事業(yè)上來(lái)。

（四）切實(shí)保障公民的知情權(quán)

憲法規(guī)定了中華人民共和國(guó)公民都有知情權(quán)。對(duì)國(guó)家、政府的重大決策和戰(zhàn)略具有知情的權(quán)利。檔案開(kāi)放是公民獲得國(guó)家、黨政決策和發(fā)展戰(zhàn)略的主要渠道。檔案管理部門(mén)要建立完善服務(wù)公民的工作制度，保障他們的知情權(quán)，把服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量納入到機(jī)關(guān)事業(yè)單位的績(jī)效考核中來(lái)。

Abstract：Open archives and open close，is an important window open.Use the file open，to promote open government，related to the government's "enlightened"，related to democracy and the rule of law.In the process of government information disclosure mode，to improve the file management and service，have necessary to systematically summarize our country archives management practice and experience，make the past serve the present，to lay the foundation for the establishment of the history of transparent government service.

Key words：archives opening；government affairs publicity；effectiveness

[責(zé)任編輯 杜 娟]