淺談我國土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制

張順順

摘要：當(dāng)今，我國農(nóng)村土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制因其缺陷限制其糾紛解決功能的發(fā)揮。面對逐年驟增，復(fù)雜多樣的土地糾紛，行政調(diào)解作為行政權(quán)介入土地糾紛解決機(jī)制雖有著其他解紛機(jī)制所不可比擬的優(yōu)勢，但在我國土地糾紛領(lǐng)域，我國基層行政機(jī)關(guān)卻面臨著前所未有的解紛壓力以及立法的不足和實(shí)踐中的挑戰(zhàn)。因此，從行政調(diào)解解決土地糾紛的優(yōu)勢和我國現(xiàn)存的問題出發(fā)，完善土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制，既能解決農(nóng)村土地糾紛客觀需要，又能穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序，是構(gòu)建和諧農(nóng)村的必然要求。

關(guān)鍵詞：土地糾紛；行政調(diào)解；多元化糾紛解決機(jī)制

當(dāng)前中國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾多發(fā)期，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，法律和國家政策的不斷修改和變化等因素導(dǎo)致土地糾紛的數(shù)量、類型均呈上升趨勢。在此背景下，行政調(diào)解機(jī)制相較其他糾紛解決機(jī)制在化解土地糾紛上雖突顯其優(yōu)越之處，但在土地糾紛領(lǐng)域，行政調(diào)解實(shí)施效果不盡人意。在性質(zhì)上，行政調(diào)解在土地糾紛解決上仍被視為一種行政執(zhí)法行為，在土地糾紛調(diào)解過程中被稱為行政執(zhí)法。對于適用土地權(quán)屬確認(rèn)糾紛中有關(guān)農(nóng)村土地所有權(quán)、土地使用權(quán)的權(quán)屬確認(rèn)、農(nóng)村土地承包糾紛、農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛等也面臨挑戰(zhàn)。因此，完善我國農(nóng)村土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制更具必要性與迫切性。

一、我國土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制存在的必要性

土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制是行政調(diào)解組織作為保持中立的調(diào)解主體，在土地糾紛爭議主體自愿調(diào)解的情況下，促使?fàn)幾h內(nèi)容達(dá)成合意的一種解紛方式。在我國，行政機(jī)關(guān)歷來都承擔(dān)著處理土地糾紛當(dāng)事人及各種申訴的職責(zé)。作為我國最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，正常情況下均設(shè)有調(diào)解委員會(huì)或司法所調(diào)解員。行政調(diào)解較適合農(nóng)村土地承包糾紛、農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛、相關(guān)農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)的權(quán)屬確認(rèn)等糾紛。因此，爭議主體在發(fā)生這幾類糾紛時(shí)習(xí)慣選擇行政調(diào)解的原因取決其優(yōu)勢。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著訴訟無法解決一切土地糾紛的重任，在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的職能尤為凸顯。由此，探討我國土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制勢在必行。

（一）根據(jù)法律規(guī)定，土地權(quán)屬糾紛、農(nóng)村土地承包糾紛、農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛適用行政調(diào)解處理方式

首先，《土地管理法》規(guī)定了土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭議，當(dāng)事人可通過協(xié)商解決。協(xié)商不成的，由人民政府處理。由此，農(nóng)村土地權(quán)屬確認(rèn)糾紛可適用行政調(diào)解。其次，從《農(nóng)村土地承包法》五十條規(guī)定看出，這類糾紛案件幾乎涵蓋所有的解紛機(jī)制，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟。從《土地管理法實(shí)施條例》二十五條規(guī)定看出，對于農(nóng)村土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛，對其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在爭議的，可由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府協(xié)調(diào)裁決。因此，上述土地糾紛類型適用于行政調(diào)解機(jī)制。

（二）土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制具備獨(dú)有的價(jià)值和作用

行政機(jī)關(guān)參與土地糾紛的調(diào)解效果更佳。主要原因在于調(diào)處糾紛過程中體現(xiàn)的權(quán)威性、專業(yè)性和低成本性等特點(diǎn)。國家行政機(jī)關(guān)作為調(diào)解主體，對當(dāng)事人具有一定威信。并且，大多是當(dāng)事人日常管理的對象，解決土地糾紛時(shí)可提高工作效率，借助專家的力量得到更合理的結(jié)果。其次，有事找政府已經(jīng)成為農(nóng)民解決糾紛的慣性心理。行政機(jī)關(guān)調(diào)處農(nóng)村土地糾紛符合我國鄉(xiāng)土國情與傳統(tǒng)習(xí)慣。最后，我國農(nóng)村屬于熟人社會(huì)，解決土地承包經(jīng)營糾紛、土地征用補(bǔ)償糾紛等因其群體性、社會(huì)性和多發(fā)性等特點(diǎn)，需具有較強(qiáng)的政策性和專業(yè)性。

（三）國家行政機(jī)關(guān)大部分有調(diào)解土地糾紛的職責(zé)，有服務(wù)于農(nóng)民的責(zé)任

因此，行政調(diào)解中，除了公共財(cái)政支持，當(dāng)事人一般無需聘請律師，無需交任何調(diào)解費(fèi)用，甚至調(diào)解糾紛時(shí)所需要的調(diào)查費(fèi)用也無需當(dāng)事人承擔(dān)。使得糾紛當(dāng)事人不需要承擔(dān)太多的費(fèi)用，而且行政調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人雙方平等自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成的，無太多阻力，可降低調(diào)解糾紛耗費(fèi)的成本。由此，現(xiàn)代社會(huì)中，行政調(diào)解在解決土地糾紛上發(fā)揮舉足輕重的作用。

二、我國土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制存在的問題及成因分析

在我國，土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制相對落后，在土地糾紛領(lǐng)域，行政調(diào)解機(jī)制由于實(shí)際操作中面臨的挑戰(zhàn)及制度設(shè)計(jì)上的缺陷，使其很難發(fā)揮上述的優(yōu)勢和作用。當(dāng)今，土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行和調(diào)解糾紛的成效不盡人意。由此，將對我國農(nóng)村土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制存在的問題進(jìn)行探討。

（一）因政府部門土地確權(quán)登記不到位、土地界線不清等原因而產(chǎn)生

土地糾紛具有很強(qiáng)的政策性、專業(yè)性。行政調(diào)解在解紛的救濟(jì)途徑設(shè)計(jì)上，與其他糾紛不同。如《土地管理法》十六條規(guī)定看出土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，可由當(dāng)事人協(xié)商解決。如協(xié)商不成，由人民政府解決。單位與單位間的爭議，由縣級以上人民政府解決。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。從《土地管理法實(shí)施條例》二十五條第三款的規(guī)定看出，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)。如協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府協(xié)調(diào)裁決。

（二）土地糾紛行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的法律程序和地位不明確，缺乏程序保障，隨意性大，很難做到公正合理

尤其對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的解決，因其缺乏正當(dāng)程序的保障，爭議主體難以實(shí)現(xiàn)完全合意自由的理想狀態(tài)。并且法律程序的不完善，不適合行政調(diào)解在土地糾紛的適用。由于我國目前的法律基本沒有對行政調(diào)解程序的規(guī)定，實(shí)踐中，調(diào)解組織通常因沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，而導(dǎo)致其濫用行政權(quán)力，隨意參照其他的程序或運(yùn)用自己創(chuàng)造的程序，導(dǎo)致適用的程序可能完全不適合行政調(diào)解。

（三）行政調(diào)解組織機(jī)構(gòu)不合理，組織人員素質(zhì)有待提升

當(dāng)前我國農(nóng)村土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制的調(diào)解組織主要是由基層人民政府、主管行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織承擔(dān)，這種設(shè)置方式主要結(jié)合地域管理和行政權(quán)力組成的混合模式。在土地糾紛領(lǐng)域，我國行政調(diào)解組織從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級到國務(wù)院，基本都可以行使其職權(quán)，且無管轄范圍的劃分。由此導(dǎo)致行政調(diào)解組織雜亂，致使土地糾紛調(diào)解過程中行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生推諉責(zé)任現(xiàn)象。土地糾紛多元性等特點(diǎn)，往往會(huì)導(dǎo)致多個(gè)管理部門均有解決糾紛的權(quán)利，容易使行政調(diào)解組織的管理權(quán)限不明、行政調(diào)解主體具有功利性的解紛心理問題。此外，調(diào)解組織缺乏獨(dú)立性和中立性，.致使調(diào)解組織濫用權(quán)利，導(dǎo)致爭議主體解決土地糾紛的成本增加，無法保障當(dāng)事人的自主權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民群眾對調(diào)解組織喪失信任與公正性，影響行政調(diào)解的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

三、我國土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制的完善

我國土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制在多元億糾紛解決機(jī)制得以高度重視的今天將在土地糾紛領(lǐng)域中發(fā)揮巨大作用和發(fā)展空間。完善多元化的農(nóng)村土地行政調(diào)解機(jī)制，立足我國現(xiàn)有的體制，從糾紛解決的實(shí)效和我國農(nóng)村實(shí)際出發(fā)進(jìn)行整合與重構(gòu)。

（一）擬定統(tǒng)一的行政調(diào)解的地方性法規(guī)或地方性規(guī)章

各地、各級行政機(jī)關(guān)的相關(guān)法律法規(guī)和行政性、規(guī)范性文件對于農(nóng)村土地糾紛的發(fā)展至關(guān)重要。在土地糾紛中，行政調(diào)解可結(jié)合信訪、大調(diào)解及多元化糾紛解決機(jī)制等特殊解紛形式進(jìn)行整合，促進(jìn)司法和民間機(jī)制能夠銜接和互動(dòng)，改變傳統(tǒng)模式的行政調(diào)解和審判分離，對行政調(diào)解和裁決的實(shí)施相結(jié)合，建立有條件的競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公益性和營利性，共同發(fā)揮綜合管理的作用。另外，土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制可與社會(huì)自治機(jī)制實(shí)現(xiàn)互相協(xié)調(diào)。伴隨著社會(huì)自治能力的提升以及資源的增長，社會(huì)認(rèn)可和條件成熟的情形下，逐漸實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解部分功能和權(quán)力向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)為基層的社會(huì)性機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化。

（二）通過修正法律或立法的方式進(jìn)行相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)，確立土地糾紛行政調(diào)解的地位、效力或范圍，達(dá)成行政調(diào)解與行政裁決一體化

針對土地糾紛當(dāng)事人的需要，擴(kuò)大行政調(diào)解機(jī)制，利用便利性、范圍和形式，恢復(fù)行政調(diào)解的定位和功能。根據(jù)土地糾紛的實(shí)際需要，適當(dāng)給予其相應(yīng)的功能。同時(shí)，根據(jù)解決土地糾紛的實(shí)際需要，嘗試通過專門或單行法規(guī)，建立專門性的土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制。另外，明確各行政機(jī)關(guān)在解決土地糾紛的權(quán)限和義務(wù)，加強(qiáng)調(diào)解專員、機(jī)構(gòu)和活動(dòng)的規(guī)范化，完善調(diào)解程序和原則以及調(diào)解的范圍和合法性要求，強(qiáng)化行政調(diào)解程序的監(jiān)督及司法審查的力度，明確行政調(diào)解協(xié)議的形式及效力（至少不低于合同的法律效力），完善土地糾紛行政調(diào)解的救濟(jì)程序和司法審查，盡量制定合理健全的行政調(diào)解機(jī)制，規(guī)范其程序，并將調(diào)解原則貫穿調(diào)解的整個(gè)過程，保障其公正性。

（三）保障行政調(diào)解機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和中立性，保證提供具備專業(yè)素質(zhì)與水平的調(diào)解，提高其公信力，有限度地?cái)U(kuò)張農(nóng)村土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制受案范圍

保證行政調(diào)解獨(dú)立性真正實(shí)現(xiàn)，必須采取多重保障。例如，保障調(diào)解人員的產(chǎn)生和免職方式、組織、制度等方面。根據(jù)我國現(xiàn)行農(nóng)村土地糾紛呈現(xiàn)的問題和特點(diǎn)，從實(shí)際出發(fā)，擴(kuò)大糾紛解決的類型。另外，因調(diào)解主體的素質(zhì)決定其調(diào)解的公正性和權(quán)威性。因此，應(yīng)提高行政調(diào)解人員素質(zhì)，明確調(diào)解專員的工作目的、樹立調(diào)解專員調(diào)解工作理念、保證調(diào)解工作高質(zhì)量。如此才能保證其權(quán)威性和獨(dú)立性，被土地糾紛當(dāng)事人所信服，為實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人意思自治做基本保障。

目前，我國土地糾紛行政調(diào)解機(jī)制不完善，土地糾紛調(diào)解組織還不健全。面對實(shí)踐中的問題和不足，為能真正妥善解決土地糾紛，行政調(diào)解機(jī)制作為一種非訴糾紛解決機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在立法和實(shí)踐中不斷的改革，完善整個(gè)行政調(diào)解機(jī)制，在土地糾紛的解決上充分發(fā)揮其功能和價(jià)值。

[責(zé)任編輯：王鑫]