張 懷

(金堂縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局, 四川成都 610400)

城市近郊山區(qū)的相對貧困狀況調(diào)查
——以金堂縣域龍泉山片區(qū)為例

張 懷

(金堂縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局, 四川成都 610400)

城市近郊因近鄰城市，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對城市的依存度較高；城市近郊山區(qū)因生態(tài)環(huán)境保護(hù)約束而缺乏內(nèi)生發(fā)展動力而成為連片相對貧困地區(qū)。文章通過大量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和廣泛的田野調(diào)查，以成都市的金堂縣域龍泉山片區(qū)為實證，分析了片區(qū)的貧困狀況為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、經(jīng)濟(jì)收入單一、城鎮(zhèn)化率極低、人居環(huán)境惡化等；致貧原因主要包括人口、自然、體制機(jī)制和歷史原因。

城市近郊； 相對貧困； 致貧原因

金堂縣域龍泉山片區(qū)南北長約40 km，東西寬度在5～12 km。涉及官倉、棲賢、三星、趙鎮(zhèn)、福興、趙家、淮口、白果、五鳳共計九個鎮(zhèn)(鄉(xiāng))近50個行政村，是成都平原城市發(fā)展區(qū)與成都市東部工業(yè)集聚發(fā)展區(qū)之間的低山地帶，屬于典型的城市近郊地區(qū)。片區(qū)面積約360 km2，現(xiàn)狀戶籍人口約13.35萬人，人口密度約370人/km2；片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平大大低于成都平原城市發(fā)展區(qū)與成都市東部工業(yè)集聚發(fā)展區(qū)，總體處于全市、全縣的平均水平以下，是典型的城市近郊相對貧困地區(qū)。

以下將從現(xiàn)狀相對貧困狀況和致貧原因兩個方面分析金堂縣域龍泉山片區(qū)的貧困狀況，以期為科學(xué)制定片區(qū)扶貧開發(fā)思路提供依據(jù)。

1 相對貧困狀況

金堂縣龍泉山片區(qū)的相對貧困狀況主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、經(jīng)濟(jì)收入單一、城鎮(zhèn)化率極低、人居環(huán)境惡化等方面。

1.1 傳統(tǒng)農(nóng)林業(yè)為主導(dǎo)與農(nóng)地大量棄荒并存

金堂縣域龍泉山片區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等耕地資源約160 km2，占龍泉山(金堂片區(qū))總面積的近五成，大部分不宜農(nóng)業(yè)的區(qū)域被開墾為低效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，一定程度上出現(xiàn)了“退林還耕”的局面。片區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)種植以傳統(tǒng)的玉米、小麥、油菜等為主，以蔬菜種植、經(jīng)濟(jì)林木為輔；養(yǎng)殖業(yè)以農(nóng)戶散養(yǎng)牛、羊為主，規(guī)?；窒吗B(yǎng)殖點位較多。退林還耕的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀及快速發(fā)展的畜牧業(yè)對山體天然植被破壞嚴(yán)重，加重了區(qū)域的水土流失；水利設(shè)施、道路交通設(shè)施等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施薄弱的大量宜農(nóng)區(qū)則被棄荒。

1.2 農(nóng)民收入低下與外出務(wù)工收入占比大并存

通過對金堂縣龍泉山片區(qū)戶籍農(nóng)戶的抽樣調(diào)查，結(jié)合金堂縣歷年的統(tǒng)計年鑒，外出務(wù)工人群占片區(qū)內(nèi)總?cè)丝诘?/3左右，若再加上“攜妻兒和老人”等方面的帶眷系數(shù)，常年在外的片區(qū)戶籍人口約占總戶籍人口的2/5。外出務(wù)工人群多以成都市、金堂縣城、金堂工業(yè)園區(qū)等市域范圍內(nèi)的務(wù)工就業(yè)為主。

通過對金堂縣龍泉山片區(qū)近期(2011—2015年)國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，按照“工資性、經(jīng)營性、財產(chǎn)性、政策保障性”①其中工資性收入包括外出務(wù)工、本地務(wù)工等，經(jīng)營性收入包括種植收入、養(yǎng)殖收入等，財產(chǎn)性收入包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)(或出租)收入、宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)(或出租)收入、集體經(jīng)濟(jì)組織入股分紅等，政策保障性收入包括耕地保護(hù)基地收入、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼收入、公益林保護(hù)金、天然林保護(hù)工程收入、社會保障收入等。四方面測算，工資性收入呈逐年下降的趨勢，但總體維持在45%左右，仍然作為其主要收入來源；經(jīng)營性收入呈現(xiàn)逐年下降的趨勢；財產(chǎn)性收入呈現(xiàn)快速增長的趨勢，主要受益于近年來龍泉山片區(qū)農(nóng)林地流轉(zhuǎn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大和鄉(xiāng)村旅游、休閑度假產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；政策保障性收入則是穩(wěn)步增長，主要是近年來各級政府對龍泉山地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的逐年增加。

1.3 城鎮(zhèn)化率極低與常住人口老弱化并存

金堂縣龍泉山片區(qū)是典型的勞動力輸出地區(qū)，勞動力主要流向成都市區(qū)、金堂縣城、金堂工業(yè)園區(qū)等城市、工業(yè)集中發(fā)展區(qū)。片區(qū)常駐人口以老、弱、病、殘及少量陪護(hù)人員為主，青壯勞動力基本外出，同時存在部分離土不離鄉(xiāng)的半工半農(nóng)人員。通過對金堂縣龍泉山片區(qū)近期(2011—2015年)經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，片區(qū)常駐人口城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率不減反增。常駐人口城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)逐年遞增與近年來成都市、金堂縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展呈現(xiàn)極大的相關(guān)性，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率不減反增與農(nóng)村戶口的政策含金量增加有很大的相關(guān)性。

1.4 農(nóng)民人居生活環(huán)境堪憂

據(jù)2015年全縣農(nóng)村土坯房的匯總統(tǒng)計，金堂龍泉山片區(qū)土坯房總量約為6 050戶，占全縣土坯房總體的25 %，相對于片區(qū)人口占全縣人口的15 %，其戶均擁有土坯房的數(shù)量大大高于全縣的平均水平，基本上每六戶就有一戶土坯房，居住安全問題堪憂。通過MapGIS軟件對區(qū)域高程、坡度、生態(tài)敏感性等指標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)分析，該片區(qū)主要屬于侵蝕低山區(qū)、構(gòu)造剝丘陵區(qū)，坡度在20°以上的不宜農(nóng)地區(qū)約占片區(qū)總面積的60 %以上，生態(tài)敏感性以中、高度為主。同時將各類生態(tài)敏感區(qū)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行疊加分析，位于中度、高度和極度生態(tài)敏感區(qū)的各類城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積占金堂縣龍泉山片區(qū)總的城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比重達(dá)到61 %，而不敏感和輕度生態(tài)敏感區(qū)的比重為39 %，從一個側(cè)面反映了片區(qū)農(nóng)戶居住環(huán)境安全性差和片區(qū)生態(tài)破壞嚴(yán)重性之間的緊密相關(guān)性。

2 致貧原因

金堂縣龍泉山片區(qū)的相對貧困既有人口、自然原因也有體制機(jī)制、歷史原因。人口原因主要表現(xiàn)在人口基數(shù)大、老齡化問題突出、人口文化技能素質(zhì)總體偏低、勞動力單向流失嚴(yán)重等方面；自然原因主要表現(xiàn)在農(nóng)林生產(chǎn)條件差、生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力大等方面；體制機(jī)制原因主要表現(xiàn)在基本農(nóng)田保護(hù)制度有缺陷、農(nóng)戶住房保障制度破碎化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策系統(tǒng)設(shè)計不完善等方面；歷史原因主要表現(xiàn)在安土重遷的鄉(xiāng)土情節(jié)濃厚、重城輕鄉(xiāng)的歷史慣性強(qiáng)等方面。

2.1 人口原因

人口基數(shù)大，據(jù)2015年片區(qū)人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，片區(qū)現(xiàn)狀戶籍人口約13.35萬人，人口密度約370人/km2，大大超出了區(qū)域的資源承載能力，導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重過度墾殖。老齡化問題突出，片區(qū)的60歲、65歲以上的老年人占片區(qū)總?cè)丝诜謩e達(dá)到13 %、18 %。人口文化技能素質(zhì)總體偏低，初中及以下、高中及中專、大專本科及以上文化程度的人口占片區(qū)總?cè)丝诘谋戎胤謩e為89.0 %、9.5 %、1.5 %，同時具備相關(guān)職業(yè)技能的人員占片區(qū)總?cè)丝诘谋戎貎H為5 %。戶籍人口勞動力單向流失嚴(yán)重，依據(jù)“常住時間、從業(yè)情況”兩項主要指標(biāo)，對片區(qū)農(nóng)村居民按照“離土離鄉(xiāng)、離土不離鄉(xiāng)、不離土不離鄉(xiāng)”三種類型進(jìn)行統(tǒng)計分析，各類型分別占總?cè)丝诘?5 %、45 %、40 %，其中“離土離鄉(xiāng)”和“離土不離鄉(xiāng)”的人口以城鎮(zhèn)型就業(yè)為主，而“不離土不離鄉(xiāng)”的人口以留守農(nóng)村的老人、兒童、婦女等老、弱、殘、病的弱勢人員為主。

2.2 自然原因

農(nóng)林生產(chǎn)條件差。據(jù)片區(qū)的土地利用現(xiàn)狀分析，僅從地形坡度考慮，坡度在10 %以下、10 %～25 %、25 %以上的耕地資源分別占片區(qū)耕地資源總量的18 %、76 %、6 %，需工程化處理以適宜耕種的量大；據(jù)2015年縣農(nóng)林部門對于農(nóng)田水利灌溉設(shè)施的現(xiàn)狀普查和統(tǒng)計分析，片區(qū)農(nóng)林灌溉以小型山坪塘集雨分散灌溉、自然降雨灌溉為主，集中庫渠系灌溉為輔，小型山坪塘集雨分散灌溉、自然降雨灌溉、集中庫渠系灌溉分別占片區(qū)耕地面積總量的55 %、35 %和10 %，導(dǎo)致片區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗旱安全性較差。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力大。據(jù)金堂縣農(nóng)林部門關(guān)于金堂縣龍泉山片區(qū)的森林資源普查資料，片區(qū)森林覆蓋率不足30 %，現(xiàn)有的森林植被為天然次生林和人工林，原有天然植被破壞嚴(yán)重；坡度在25 %以上的宜林地除部分墾殖為耕地外，其他森林以天然次生林、果林為主，森林質(zhì)量較差；滑坡、泥石流現(xiàn)象時有發(fā)生，水土流失嚴(yán)重，嚴(yán)重危害了農(nóng)民生產(chǎn)、生活的安全。

2.3 體制機(jī)制原因

基本農(nóng)田保護(hù)制度有缺陷。因自然地形地勢特點、土壤地質(zhì)基礎(chǔ)、耕作條件的客觀限制條件，片區(qū)不適宜發(fā)展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)，但在片區(qū)的土地利用規(guī)劃中，按照上位土地利用規(guī)劃指令性下達(dá)基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等耕地指標(biāo)，將片區(qū)大量劣質(zhì)土地劃分為基本農(nóng)田和一般農(nóng)田。據(jù)2015年金堂縣土地利用現(xiàn)狀的統(tǒng)計分析，劃為基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等耕地資源約160 km2，占片區(qū)總面積近1/2，出現(xiàn)了“退林還耕”的危險局面。

農(nóng)戶住房保障制度破碎化。薄弱的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、脆弱的資源承載能力、低水平的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套成為推動片區(qū)人口向城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)遷移的主要動因，同時眾多的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會、完善的生活性服務(wù)設(shè)施配套成為吸引片區(qū)人口向城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)遷移的主要誘因，而實際上兩者并未形成良性的互動關(guān)系，反而形成“離不開的鄉(xiāng)村、留不下的城市”的尷尬局面，造成城市、鄉(xiāng)村資源的雙重資源浪費。農(nóng)村宅基地管理制度、農(nóng)村住房保障制度、城市住房保障制度、城市房地產(chǎn)開發(fā)制度各行其是，城市土地、農(nóng)村集體建設(shè)用地之間巨大的市場價值差異導(dǎo)致附著在其上的房屋價值差距大，很大程度上導(dǎo)致大量農(nóng)戶不愿意犧牲廉價的農(nóng)宅棲身之所來交換昂貴的城市住宅，即使在城市擁有住宅也不愿意放棄容易得到的農(nóng)村住房權(quán)益。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策系統(tǒng)設(shè)計不完善。在新型城鎮(zhèn)化的大背景下，以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的人口、資源、工業(yè)向城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)集中集聚發(fā)展是大勢所趨，但農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策僅僅局限于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及其附加鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展，缺乏對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的系統(tǒng)設(shè)計?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展以規(guī)?；癁榈谝豢剂恐笜?biāo)，而品牌化、生態(tài)化、綠色化的產(chǎn)業(yè)高級指標(biāo)則未收到足夠重視，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理的技術(shù)人才、管理人才嚴(yán)重缺乏；農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)發(fā)展被全面禁止，無污染、勞動密集型、低技術(shù)含量的小型、輕型工業(yè)如服裝加工業(yè)、竹藝加工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初加工業(yè)等亦在農(nóng)村被禁止布局，而該類企業(yè)又被排除在定位“高、大、上”的工業(yè)園區(qū)之外；農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)業(yè)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活服務(wù)為主，鄉(xiāng)村旅游業(yè)作為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)并有望發(fā)展成為支柱產(chǎn)業(yè)，面臨國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、金融投資等各方面的政策、管理制約難以做大做強(qiáng)。同時農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶三者之間合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制設(shè)計，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展比較好的地方出現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展欣欣向榮農(nóng)民卻依然貧窮的局面。

2.4 歷史原因

安土重遷的鄉(xiāng)土情節(jié)濃厚。安土重遷是中華民族的傳統(tǒng)，“鳥戀舊林，魚思故淵，胡馬依北風(fēng)，狐死必首丘，樹高千丈，落葉歸根”是對其生動的寫照。通過對片區(qū)農(nóng)村居民的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)無論是持有農(nóng)業(yè)戶口還是已經(jīng)轉(zhuǎn)變成非農(nóng)業(yè)戶口的居民，其對集體土地、宅基地和住房都保持著很強(qiáng)的黏性。通過對片區(qū)三星鎮(zhèn)雙龍橋村村民意愿的問卷調(diào)查，在持有農(nóng)業(yè)戶口的95 %的村民中，85 %不愿意農(nóng)轉(zhuǎn)非；對于持有非農(nóng)業(yè)戶口的15 %的村民，他們承認(rèn)事實上仍占農(nóng)村宅基地和農(nóng)房，并有超過5/6的居民表示不會退出。同時，在三星鎮(zhèn)雙龍橋村的農(nóng)房調(diào)查中，在農(nóng)村常駐人口大幅減少的同時，農(nóng)村住房卻在大量建設(shè)，超過55 %的農(nóng)民住房建于2000年后，而近五年新建成的住房則占到了住房總量的19 %，實地考察可以發(fā)現(xiàn)，戶籍人均住房面積達(dá)到55 m2，按照留守農(nóng)村人口計量的人均住房面積達(dá)接近100 m2，佐證了相當(dāng)部分的農(nóng)村住房處在半閑置狀態(tài)。進(jìn)城及轉(zhuǎn)戶口的意愿調(diào)查與村民住宅建設(shè)年代調(diào)查相互印證了村民濃厚的“安土重遷”鄉(xiāng)土情節(jié)。

重城輕鄉(xiāng)的歷史慣性強(qiáng)。建國后計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府自上而下地推行以農(nóng)養(yǎng)工、重工輕農(nóng)的政策，并以嚴(yán)格的戶籍制度控制人口的城鄉(xiāng)自由流動，至改革開放時期形成了鮮明的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的發(fā)展從屬于城市、工業(yè)的發(fā)展，同時城市、鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活資源分布處于低水平的均衡狀態(tài)。改革開放后，尤其是成都市自2003年開始的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來，以“三個集中”②即是工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中。為核心的一系列制度設(shè)計，從根本上要求農(nóng)村服從城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)工業(yè)發(fā)展、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，加劇了土地、人才、資金等生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)的集中，同時教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化設(shè)施等生活性服務(wù)設(shè)施也進(jìn)一步向城鎮(zhèn)集中，造成了城鄉(xiāng)資源的兩極分化，金堂縣域龍泉山片區(qū)的生產(chǎn)資源和生活服務(wù)設(shè)施的高度缺乏表現(xiàn)尤為明顯。

3 結(jié)論

本文以成都市金堂縣域龍泉山片區(qū)扶貧開發(fā)為實例，分析了片區(qū)作為城市近郊的集中連片的相對貧困地區(qū)，其相對貧困狀況主要包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、經(jīng)濟(jì)收入單一、城鎮(zhèn)化率極低、人居環(huán)境惡化等方面，而致貧原因不僅包括一般城市近郊地區(qū)的人口、體制機(jī)制和歷史原因，更為重要的原因是片區(qū)屬于生態(tài)敏感區(qū)，具有“生態(tài)抑制型貧困”的突出特征。

[1] 金堂縣統(tǒng)計局. 金堂縣統(tǒng)計年鑒(2011-2015年)[G].

[2] 張可云，鄭拴虎，趙秋喜.關(guān)于帶動北京周邊貧困地區(qū)發(fā)展問題研究[J].北京社會科學(xué)，2006(3): 50-55.

[定稿日期]2017-09-07

張懷(1981～)，男，本科，工程師，國家注冊城市規(guī)劃師，從事城市規(guī)劃編制管理工作。

TU981.7

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