(上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院公共管理系 上海 201620)

公共政策與公共信任

孟衛(wèi)軍

(上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院公共管理系上海201620)

公共政策本質(zhì)上是政府與公民之間的契約，政策(契約)制定、實(shí)施過(guò)程和效果無(wú)一不與公共信任相互作用，并最終反映在公共政策推行的效果上。公共信任是公共政策推行的重要基石，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)只有充分實(shí)現(xiàn)民眾老有所養(yǎng)，才能贏得公眾對(duì)制度的信任，唯有如此才有公共政策的可持續(xù)發(fā)展。

公共政策；公共信任；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

一、公共政策與公共信任之間的關(guān)系

公共政策是社會(huì)公共部門(mén)為解決社會(huì)公共問(wèn)題，規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，在廣泛的參與下所制定的行為準(zhǔn)則。正確的政策及有效的執(zhí)行為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)良好的效果；反之則會(huì)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)不利后果。本文中探討的公共政策主要指社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與政策。

公共信任與人類(lèi)社會(huì)的共同生活或者公共生活相伴隨。從共同生活或者公共生活的層面而言，不管是在農(nóng)業(yè)社會(huì)還是在工業(yè)社會(huì)，都存在著管理者對(duì)被管理者應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任的期待、公民對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者社會(huì)責(zé)任的期待、社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織基本功能的期待，這種以期待為基礎(chǔ)的信任類(lèi)型是一種客觀的力量，是維持管理秩序和社會(huì)生活秩序的一個(gè)重要因素，是古代或者現(xiàn)代國(guó)家合法性的基礎(chǔ)，也是促進(jìn)社會(huì)有效整合與和諧運(yùn)行的基礎(chǔ)。

公共政策本質(zhì)上是管理者與公民之間的契約，政策(契約)制定、實(shí)施過(guò)程和效果無(wú)一不與公共信任相互作用，并最終反映在公共政策推行的效果上。具體來(lái)說(shuō)，如果公共政策能夠滿足多數(shù)公民的期待，也就贏得了公共信任(民意基礎(chǔ)/社會(huì)基礎(chǔ)/民眾支持)，政策就能有效執(zhí)行，政策指向的具體問(wèn)題就能順利解決。如果多向公共政策的制定和執(zhí)行都能如此，則國(guó)家和社會(huì)管理者便有了充足的公共信任與合法性。

二、部分公共政策與公共信任相互影響

如前所述，公共政策要贏得公共信任，必須符合多數(shù)民眾的利益，而這需要辯證地分析。比如，一項(xiàng)政策從長(zhǎng)遠(yuǎn)看的確符合多數(shù)公民的利益，但卻不一定符合多數(shù)公民當(dāng)下的、眼前的利益，那么這項(xiàng)公共政策恐怕難以有效執(zhí)行，效果也會(huì)大打折扣。這樣看來(lái)，包括延遲退休年齡在內(nèi)的部分公共政策即是如此。

多年以來(lái)，和養(yǎng)老保障相關(guān)的眾多公共政策及調(diào)整正是因?yàn)槭玛P(guān)多數(shù)公民利益，而深刻影響著公共信任、政策執(zhí)行效果等一系列反應(yīng)。從養(yǎng)老金雙軌制到1990年代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與調(diào)整，再到2013年前后開(kāi)始醞釀的延遲退休改革概莫能外。

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制與公眾信任

自1991年開(kāi)始建立包括企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始，一直到2014年的改革為止，養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制延續(xù)了24年。所謂“雙軌制”，即企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休后領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金；而機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休后領(lǐng)取退休金。企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金的差別有二：(1)前者來(lái)自職工及其所在單位的繳納，后者來(lái)自財(cái)政撥款。(2)前者“替代率”低，職工退休后每月領(lǐng)取數(shù)額不到當(dāng)年職工月平均工資的40%；后者“替代率”高，基本可以保持退休前工資水平。雙軌制中企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工兩個(gè)群體在繳費(fèi)和待遇這兩個(gè)重要環(huán)節(jié)上差距比較大，民眾和輿論對(duì)此長(zhǎng)期反映強(qiáng)烈，影響政府公信力(公共信任)。

觀察養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制前后24年的執(zhí)行和調(diào)整，民眾對(duì)預(yù)期到利益將要受損的既得利益群體趨利避害的行為體現(xiàn)出來(lái)。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策引發(fā)提前退休潮

1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，提出尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌。1997年7月16日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》26號(hào)文件提出要加快建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級(jí)統(tǒng)籌,為最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。國(guó)發(fā)[1998]28號(hào)文件做出了全國(guó)實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌的決策，將原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)1400萬(wàn)職工和400萬(wàn)離退休人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌工作移交地方管理。①

因?yàn)槭玛P(guān)眾多民眾退休養(yǎng)老的政策推行，加上民眾對(duì)以上三項(xiàng)公共政策前景不明確甚至存在誤讀，擔(dān)心影響其正常退休后的待遇。因此在前后幾年全國(guó)范圍內(nèi)企業(yè)人數(shù)非正常上升。例如：1998年，全國(guó)23個(gè)省新增企業(yè)退休人員133.9萬(wàn)人，其中未按國(guó)家規(guī)定提前退休的為27.5萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的18.9%。其中以病退為由提前退休的有16.9萬(wàn)人，占提前退休的66.7%；以特殊工種為由的2.1萬(wàn)人，占總數(shù)的1.59%。23個(gè)省區(qū)中問(wèn)題比較明顯的是海南、新疆、黑龍江，未按正常退休人數(shù)占當(dāng)年退休人數(shù)的比例高達(dá)57.46%、53.89%和46.62%。②

3.延遲退休改革與公共信任

時(shí)至今日，面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)制度的多次調(diào)整和改革，民眾積累了更多的經(jīng)驗(yàn)，也表現(xiàn)的比較敏感。再加上網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用和普及也放大了公共政策推行的影響。因此，從2013年左右就開(kāi)始計(jì)劃的延遲退休改革呈現(xiàn)出全民討論和全民參與的趨勢(shì)。媒體(媒體從業(yè)者當(dāng)然也是公共政策調(diào)整所指向的利益相關(guān)方，讓他們能夠更直接地表明自己的態(tài)度)和公眾認(rèn)識(shí)到延遲退休改革客觀上可能導(dǎo)致領(lǐng)取退休金期限(余命)和退休金數(shù)量的減少，影響了自己的利益，于是產(chǎn)生了大量不贊成甚至反對(duì)調(diào)整的輿論。很難說(shuō)這些輿論在多大程度上影響著延遲退休改革的政策制定和執(zhí)行。

三、公共政策的推行與公共信任的意義

盡管不同于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，民眾看待社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的角度依然可以簡(jiǎn)化為投資——回報(bào)這一模式。民眾習(xí)慣趨利避害，一旦發(fā)現(xiàn)這筆投資回報(bào)的預(yù)期不明或不達(dá)預(yù)期，則民眾對(duì)這筆投資的信任度必然不高。

盡管社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于強(qiáng)制性保險(xiǎn)，這一點(diǎn)有《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為保障。然而，民眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公共信任產(chǎn)生動(dòng)搖，其結(jié)果之一便是民眾用腳投票。強(qiáng)制性參保盡管能起到作用，卻很難說(shuō)民眾不會(huì)選擇提前退休，與制度博弈以獲取養(yǎng)老金利益的最大化。其二，城鎮(zhèn)地區(qū)依然自愿參保的自謀職業(yè)者參保的積極性會(huì)受到影響。這兩個(gè)結(jié)果帶來(lái)的連鎖反應(yīng)都是參保人數(shù)減少，制度的可持續(xù)性受損。

公共信任是公共政策推行的重要基石，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)只有充分實(shí)現(xiàn)民眾老有所養(yǎng)，才能贏得公眾對(duì)制度的信任，唯有如此才有公共政策的可持續(xù)發(fā)展。

【注釋】

①雷曉康，郝康.中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題.理論學(xué)刊.2009年第11期.

②李紅嵐，武玉寧.提前退休問(wèn)題研究.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理.2000年第2期.

[1]薛惠元.基本公共服務(wù)均等化視角下的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較分析[J].農(nóng)村金融研究，2013(4):5-10.

[2]鄧大松，劉昌平，等.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展報(bào)告2013[M].北京大學(xué)出版社，2014.

[3]盧馳文.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次研究[D].中共中央黨校.2007.

孟衛(wèi)軍(1972-)，男，湖北武漢人，上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，從事社會(huì)信任、就業(yè)失業(yè)問(wèn)題的研究。