(華南師范大學(xué) 廣東 廣州 510006)

試論我國戶籍管理制度

李海波

(華南師范大學(xué)廣東廣州510006)

戶籍制度改革的核心是農(nóng)村人口城市化，逐步推進(jìn)二元戶籍制度的改革，放寬入戶地的許可制度，社會(huì)保障制度，就業(yè)制度，教育制度，土地制度，住房制度改革等相關(guān)的基礎(chǔ)配套制度不斷完善，是實(shí)現(xiàn)城市化的一種有效途徑，推進(jìn)城市化有利于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的價(jià)值。

戶籍制度；二元戶籍制度；戶籍準(zhǔn)入

一 、導(dǎo)言

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制逐漸從計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)變，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異，農(nóng)村勞動(dòng)力的剩余，人口呈現(xiàn)農(nóng)村流向城市流動(dòng)，由中西部流向東南沿海城市流動(dòng)。人口的流動(dòng)帶來了許多問題，為人口輸入地帶來了活力和經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，也為人口輸入地帶來了社會(huì)治安等問題；為人口輸出地解決了勞動(dòng)力壓力而脫貧，也為人口輸出地帶來了衰敗。人口流動(dòng)的背后戶籍制度事關(guān)社會(huì)生活各方面，涉及到身份、就業(yè)、福利、醫(yī)療、教育、公用設(shè)施等，與廣大公民具有切身的利益，因此，人口流動(dòng)及流動(dòng)人口需要從時(shí)代特征這一宏觀視野去加以認(rèn)識(shí)和理解，改革戶籍制度，促進(jìn)人口發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、 我國現(xiàn)行戶籍制度的歷史進(jìn)程

現(xiàn)行的戶籍制度是1958年制定的以戶口登記為中心的管理體制，從《戶口登記條例》制度上看，體現(xiàn)的功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是區(qū)分城鄉(xiāng)戶口身份，確立城鄉(xiāng)二元的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制；二是控制人口遷徙，嚴(yán)格的戶籍準(zhǔn)入制，三是體現(xiàn)社會(huì)資源的配置和國家對(duì)社會(huì)生活的管理，維護(hù)社會(huì)治安。戶籍制度的推行，為促進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是民族工業(yè)體系的形成，以及社會(huì)治安的過程中積極作用。但隨著改革開放及市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化，區(qū)域之間的人口流動(dòng)性比較大，與新時(shí)代的社會(huì)管理和服務(wù)具有滯后性，社會(huì)發(fā)展以及公平角度來講帶來了問題。

積分落戶政策戶籍制度的一大突破，主要表現(xiàn)為遷入地應(yīng)對(duì)外來人口入戶難得問題。通過科學(xué)設(shè)置和確定積分指標(biāo)體系，將辦理居住證、納入就業(yè)登記和繳納社會(huì)保險(xiǎn)的外來公民，具備的入戶城鎮(zhèn)的條件進(jìn)行指標(biāo)量化，并對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)賦予一定分值，當(dāng)累計(jì)積分達(dá)到規(guī)定分值時(shí)，即可申請(qǐng)入戶城鎮(zhèn)，主要表現(xiàn)在北上廣深四地，戶籍積分上，設(shè)置了年齡、學(xué)歷、創(chuàng)新能力、納稅投資等導(dǎo)向指標(biāo)，同時(shí)也敞開了城市公共服務(wù)體系的大門，外來人口融入提供了制度的保障。但是正真能夠滿足積分條件的門檻比較高，特別是對(duì)于農(nóng)民工來說，要達(dá)到稅務(wù)，教育等因素，并不能真正解決他們的問題。

李克強(qiáng)總理簽署第663號(hào)國務(wù)院令公布《居住證暫行條例》，居住證取代暫住證，這是戶籍制度改革的重要一步。從最新條例來看,居住證持有者基本能夠和當(dāng)?shù)鼐用裣硎芟嗤＠?，同時(shí)也在身份上與以往有不同，體現(xiàn)的一種公平性，也確立了為居住證持有這基本公共服務(wù)。2014年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍改革制度意見》下，到今年年已經(jīng)有30多省份取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)，實(shí)行居民戶口制度，其實(shí)也就徹底打破了城鄉(xiāng)二元戶籍制度。

三、 戶籍制度

戶籍制度我國的一項(xiàng)行政制度，涉及到公民的出身、死亡，教育，醫(yī)療等權(quán)益，從我國的戶籍制度的體系上來講，只有《國籍法》《戶口登記條例》以及各個(gè)省份的戶籍方面的規(guī)章制度，相對(duì)比較零散。

(一)現(xiàn)行戶籍制度主要特征

1.區(qū)域性。區(qū)域之間的的戶籍制度有所不同，各個(gè)省市擁有較強(qiáng)的自主權(quán)，最為明顯的是北京和上海，對(duì)外來人口入戶要求比較苛刻，外來務(wù)工底層人士很難達(dá)到入戶條件。大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，并且占有更多資源，更加先進(jìn)的教育醫(yī)療保障，相應(yīng)的福利含金量也更高。而小城市和中小城市經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，公共服務(wù)供給不足，福利含金量較低，也相應(yīng)降低了城市戶口的吸引力。當(dāng)然，城市人口很難流入農(nóng)村，主要由于農(nóng)村土地制度的因素，受益于農(nóng)村集體。

2.等級(jí)性。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的城鄉(xiāng)二元體制，雖然已經(jīng)實(shí)行居民戶口制度，但是土地制度、教育制度，福利制度等還需逐步取消。城鎮(zhèn)戶口與鄉(xiāng)村戶口存在著身份等級(jí)差異，在生活資料的供應(yīng)，醫(yī)療衛(wèi)生，子女入學(xué)，就業(yè)，養(yǎng)老保險(xiǎn)，失業(yè)救濟(jì)等具有不平等待遇。

3.世襲性。主要變現(xiàn)為子女的戶口承襲父母的戶口，新生嬰兒戶口登記都承襲父母戶籍，并未采用出生地的登記主義，4.治安職能。從戶籍登記條例上來看，我國戶籍登記機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)，主要是在公安派出所進(jìn)行戶籍登記，初衷是考慮社會(huì)治安的因素。此外，戶籍的二元體制，主要側(cè)重戶籍的穩(wěn)定性的角度出發(fā)，但是區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)不平衡引起人口的流動(dòng)性，戶籍所在地作為住所很難適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)。

(二)戶籍登記與管理制度

戶籍制度核心是登記和管理兩個(gè)層面上，登記體現(xiàn)在公民的申請(qǐng)登記的角度上，主要是由于戶籍背后涉及身份證明，教育、醫(yī)療，就業(yè)等權(quán)益方面需要確認(rèn)身份；管理制度主要體現(xiàn)在國家行政的角度來維護(hù)運(yùn)行秩序，背后的秩序涉及到教育制度、醫(yī)療，就業(yè)保障，社會(huì)治安等制度的運(yùn)行。

1.戶籍登記制度?！稇艨诘怯洍l例》第3條規(guī)定，戶口登記工作，由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管城市和設(shè)有公安派出所的鎮(zhèn)，以公安派出所管轄區(qū)為戶口管轄區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)和公安派出所為戶口登記機(jī)關(guān)。從條例中公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)戶籍登記工作，體現(xiàn)的是戶籍的社會(huì)秩序功能。筆者認(rèn)為民政部門為戶籍登記機(jī)關(guān)更符合社會(huì)發(fā)展的趨勢，因?yàn)槊裾C(jī)關(guān)涉及到公民的社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)，婚姻的登記等，更能體現(xiàn)的是一種維護(hù)公民權(quán)益維護(hù)的角色，而公安作為登記機(jī)關(guān)體現(xiàn)的是維持秩序，證明身份和統(tǒng)計(jì)人口的這三種初始職能。

2.戶籍遷入準(zhǔn)入層面上，法律依據(jù)是我國《戶口登記條例》第10條第2款，即公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)，

未明確規(guī)定遷入地具體的許可制度，給予各個(gè)省區(qū)很大的自主空間，特別是大城市，依賴外來人口發(fā)展經(jīng)濟(jì)又實(shí)行嚴(yán)格的遷入制度，對(duì)外來人口的限制，遷居地準(zhǔn)入制度。積分制戶口準(zhǔn)入制和租售同教育權(quán)的制度背后都是體現(xiàn)出戶籍管理層次的特點(diǎn)，政府擁有較強(qiáng)的管理戶籍的權(quán)利。

3.居住證制度是我國戶籍改革的重要內(nèi)容，居住證制度承擔(dān)著重要的人口管理功能，是保障農(nóng)民工基本權(quán)益的重要手段，降低農(nóng)民工享受城市福利的門檻。但是背后的社會(huì)保障制度，就業(yè)制度，教育制度，土地制度，住房制度需要穩(wěn)步推進(jìn)改革。進(jìn)一步完善配套設(shè)施。

四、總結(jié)

戶籍制度改革改革不是一蹴而就的，需要結(jié)合戶籍改革的歷程針對(duì)目前我國戶籍制度改革現(xiàn)狀及存在問題，從法律制度上進(jìn)行立法，考慮制定《戶籍法》，為戶籍制度改革制定好頂層設(shè)計(jì)，取消以戶籍所在地為主的登記。同時(shí)，完善戶籍制度背后教育制度、醫(yī)療制度、社會(huì)福利制度等配套服務(wù)。此外，結(jié)合各區(qū)域之間的實(shí)情，考慮城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并以相應(yīng)的城市承載力為前提在確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城市化進(jìn)程。