(南京師范大學(xué) 江蘇 南京 210000)

論公共服務(wù)均等化過程中政府的職責(zé)和角色

王林芳

(南京師范大學(xué)江蘇南京210000)

針對當(dāng)前公共服務(wù)普遍存在問題，政府提出要為社會成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也就是基本公共服務(wù)均等化。為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，政府要履行相應(yīng)的職責(zé)。通過制度改革和創(chuàng)新，首要為人民群眾提供就業(yè)服務(wù)、社會救助、養(yǎng)老保障等基本民生性服務(wù)。在這一過程中，政府扮演著規(guī)則的制定者、人民利益的守護(hù)者以及各方力量的調(diào)度者三個(gè)主要角色。

公共服務(wù)；政府職責(zé)；政府角色

一、政府要致力于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

我國在經(jīng)濟(jì)連年保持高速增長、市場化改革取得重大進(jìn)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均等的現(xiàn)象：城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間不合理的收入差距有所擴(kuò)大，特別是在基本的公共服務(wù)如就業(yè)、醫(yī)療、最低生活保障等方面；社會成員，特別是城鄉(xiāng)居民之間享有的基本公共服務(wù)不均等。

另一方面，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型、利益分化，社會矛盾逐漸增多，人們在工作和生活中面對的不確定性風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，基本公共服務(wù)不均等導(dǎo)致的社會矛盾有所加劇，不和諧因素有所增加。廣大群眾普遍面臨著公共服務(wù)需求全面、快速增長，而現(xiàn)有的公共服務(wù)供給體制、機(jī)制已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，迫切需要新的制度安排。與此同時(shí)，政府財(cái)力的持續(xù)快速增長為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。但是要將這種潛在的能力化為現(xiàn)實(shí)的供給，需要公共服務(wù)體制的加快建立和完善。

實(shí)行基本公共服務(wù)均等化是緩解貧富差距的重要因素[1]。政府要深化認(rèn)識，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府；扎實(shí)工作，加快提高基本公共服務(wù)水平和均等化程度。實(shí)現(xiàn)有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的民生問題，最大限度地減少社會中的不和諧因素。

二、在基本公共服務(wù)均等化過程中政府應(yīng)盡的的職責(zé)

當(dāng)前公共服務(wù)普遍存在供給總量不足、供給分布不均、服務(wù)質(zhì)量有待提高問題。向社會成員提供均等的基本公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)之一。在推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的過程中，政府要關(guān)注以下幾個(gè)與人民切身利益相關(guān)的公共服務(wù)供給。

(一)教育問題。我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)在教育。自我國建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以來，義務(wù)教育制度的實(shí)施得到了保證,在推進(jìn)義務(wù)教育方面取得巨大進(jìn)步[3]。但是,我國教育經(jīng)費(fèi)投入水平長期偏低，很多學(xué)校特別是農(nóng)村地區(qū)辦學(xué)條件較差，教育教學(xué)水平不高，普及和鞏固九年義務(wù)教育的任務(wù)十分艱巨；城鄉(xiāng)、區(qū)域、各級各類教育之間發(fā)展不平衡問題比較突出。令人值得關(guān)注的是，一些打工子弟學(xué)校師資力量薄弱，與公立學(xué)校相去甚遠(yuǎn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民工子女的義務(wù)教育質(zhì)量。

(二)醫(yī)療衛(wèi)生問題。隨著社會的發(fā)展，投入與需求的矛盾越來越突出，憂患也越來越大，已嚴(yán)重影響到國民的健康素質(zhì)。我國財(cái)政醫(yī)療和衛(wèi)生支出的絕對值和占財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅均逐年增長，但占我國醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)的比例也在逐年快速下降，與衛(wèi)生需求差距更大、支出結(jié)構(gòu)更加不合理。我國不僅財(cái)政衛(wèi)生投入嚴(yán)重不足，在財(cái)政衛(wèi)生投入結(jié)構(gòu)中，用于基本公共衛(wèi)生服務(wù)的更少，人均僅30元(2013年)[4]?；竟残l(wèi)生投入的不足導(dǎo)致以下問題：各級地方疾控機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障薄弱，公益性質(zhì)難以體現(xiàn)；全國疾控系統(tǒng)隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提高、結(jié)構(gòu)很不合理。另外，我國衛(wèi)生資源總體不足，資源配置不合理，農(nóng)村地區(qū)問題更加突出。當(dāng)前主要是著眼于解決群眾看病難、看病貴的問題。

(三)社會保障問題。老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，是政府孜孜以求的目標(biāo)[2]。社會保障作為一種國民收入再分配形式是通過一定的制度實(shí)現(xiàn)的。長期以來，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)，我國民政基礎(chǔ)設(shè)施資金投入不足，社會保障服務(wù)建設(shè)不到位。我國的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在建構(gòu)完全不同理念和制度模式之上的。關(guān)于養(yǎng)老，不同于城市的強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和社會公平，農(nóng)村養(yǎng)老以土地保障和家庭保障為主，突出個(gè)人責(zé)任。此外,我國也存在嚴(yán)重的地區(qū)之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不均等，主要表現(xiàn)在地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率和人均養(yǎng)老金兩個(gè)方面。

(四)就業(yè)服務(wù)問題。我國城鎮(zhèn)每年需要安排的新增就業(yè)人員達(dá)2000多萬人，還不包括農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。實(shí)現(xiàn)就業(yè)是勞動者維持生計(jì)的根本前提，而大部分外出務(wù)工者得不到與城市職工相同的就業(yè)服務(wù)。截止到目前，在2億多的流入到城市的農(nóng)民工中,大多數(shù)屬于非正規(guī)部門就業(yè)。基于此，各級政府必須將就業(yè)促進(jìn)工作放在政府工作的重要位置，強(qiáng)化政府就業(yè)公共服務(wù)職能，采取有力的措施，把解決的問題具體到公共服務(wù)的供給上,向農(nóng)民提供公益性、非盈利性的就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)。

把上述政府要政府要做到以下幾點(diǎn)：完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的投入，以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，優(yōu)化公共資源配置,注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系等等[5]。

三、在基本公共服務(wù)均等化過程中政府扮演的角色

近年來,盡管我國經(jīng)濟(jì)快讀發(fā)展、國力顯著增強(qiáng)，但公共服務(wù)供給不均等的問題卻在我國二元經(jīng)濟(jì)的影響下依然十分嚴(yán)峻，公共服務(wù)供給機(jī)制出現(xiàn)過渡性真空。加之以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系的片面導(dǎo)向，導(dǎo)致政府雖然在基本公共服務(wù)方面的投入力度增大，卻沒有達(dá)到令人滿意的效果。因?yàn)橐越?jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央與地方關(guān)系，使得各級在自上而下執(zhí)行中央政策與規(guī)劃時(shí)，為了達(dá)到硬性要求和政績目標(biāo)，往往忽視了對當(dāng)?shù)鼐用瘛败泴?shí)力”的提高，沒有實(shí)現(xiàn)有限資源的優(yōu)化配置。

由此可見，我們必須高度重視政府的再分配功能?；竟卜?wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于強(qiáng)化公共服務(wù)均等化的一系列制度安排。這也是政府的職責(zé)所在。因此，推動公共服務(wù)均等化過程中最重要的工作是公共服務(wù)體制的改革與完善，并且，這項(xiàng)制度改革工作必須由政府主導(dǎo)。政府要通過制度改革與創(chuàng)新，提升自身建設(shè)，推動基本公共服務(wù)均等化。其在公共服務(wù)均等化過程中扮演著規(guī)則的制定者、人民利益的守護(hù)者以及各方力量的調(diào)度者三個(gè)主要角色：

(一)規(guī)則的制定者?；竟卜?wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，要求有限的資源在中央地方政府之間得到優(yōu)化配置。眾所周知，公共服務(wù)的建設(shè)大部分要靠政府財(cái)政的支持，全國各地的公共服務(wù)資源分配最直觀的表現(xiàn)就是各地區(qū)所得的中央財(cái)政支出。所以公共服務(wù)均等化的改革與發(fā)展勢必跟財(cái)政制度有關(guān)。而在政府進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)過程中，與其“財(cái)權(quán)”最為息息相關(guān)的就是“事權(quán)”，即政府的公共服務(wù)職責(zé)。因此，我們將從中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和政府內(nèi)部公共服務(wù)分工體制兩個(gè)方面對公共服務(wù)均等化過程中的制度問題進(jìn)行探討。

1.以“基本公共服務(wù)均等化”為重點(diǎn)，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)、地區(qū)間公共服務(wù)水平不斷拉大，這個(gè)差距的存在不僅有損社會公平、公正,其所產(chǎn)生的社會矛盾和資源配置失效，也對經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展構(gòu)成潛在的威脅。因此，要增加中央財(cái)政對中西部農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入力度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家財(cái)力的增長，應(yīng)當(dāng)使財(cái)政在義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障等方面投入增長快于財(cái)政收入的增長速度，增加基本公共服務(wù)支出比例。

2.劃分職責(zé)，使各級政府公共服務(wù)的權(quán)力與能力相匹配。一方面，按照公共服務(wù)的屬性，合理劃分中央與地方職責(zé)。中央政府原則上應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)公益性覆蓋全國范圍的公共服務(wù)供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)；各級地方政府主要負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注轄區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際需求，強(qiáng)化公共服務(wù)的供給效率。另一方面，使中央地方公共服務(wù)支出與財(cái)力相匹配。基層政府特別是縣鄉(xiāng)兩級，分擔(dān)著普及九年義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生等諸多公共服務(wù)責(zé)任，卻沒有相應(yīng)的收入來源，從而造成了公共服務(wù)水平的巨大差異[6]。

(二)人民利益的守護(hù)者。政府是提供公共服務(wù)的主體。長期以來，政府是公共服務(wù)的供給主體與治理中心，是公共服務(wù)的直接供給者。在關(guān)系公眾及特殊人群的最低生活保障的領(lǐng)域，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障，以及弱勢群體的住房、養(yǎng)老等，其他供給主體力量薄弱，只能作為補(bǔ)充，政府必須責(zé)無旁貸地肩負(fù)起提供此類公共服務(wù)的職責(zé)[5]。在推動基本公共服務(wù)均等化的過程中，政府作為公共利益的代表，是人民利益的守護(hù)者。因此，需要建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部政績考核制度。具體來說，要增加基本公共服務(wù)在干部政績考核體系中的權(quán)重，把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素，把公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入干部政績考核體系中，把群眾滿意度的度量結(jié)果作為干部晉升的標(biāo)準(zhǔn)之一。

(三)各方力量的調(diào)度者。薩繆爾森指出，“當(dāng)今沒有什么東西可以取代市場來組織一個(gè)復(fù)雜的大型經(jīng)濟(jì)。市場既無心臟，也無頭腦，它沒有良心，也不會思考，沒有什么顧忌[7]。所以，要通過政府制度政策，糾正某些市場帶來的缺陷”。政府是有限的政府，廣泛化和多樣化公共服務(wù)需求不能全由政府買單。供給不足的國情和現(xiàn)實(shí)決定部分公共服務(wù)領(lǐng)域須向第三部門開放。

但這并不意味著政府對這些領(lǐng)域放任不管。政府雖不是服務(wù)的直接供給者,但卻是服務(wù)過程的中介者和仲裁者。針對公共服務(wù)供給方引入市場這個(gè)問題，重點(diǎn)要思考的是由誰來服務(wù)、怎樣服務(wù)的問題。政府要妥善調(diào)度與控制改革中的各方力量，選擇實(shí)行市場化供給方式的公共服務(wù)領(lǐng)域，對市場競爭進(jìn)行宏觀調(diào)控與依法規(guī)制,監(jiān)察和控制服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)價(jià)格,充當(dāng)公眾利益的傳聲筒與維護(hù)者,調(diào)停公眾、市場、供應(yīng)商之間的矛盾,也要為各方利益的合理表達(dá)提供便利。

四、結(jié)語

我們必須高度重視政府的再分配功能?；竟卜?wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于強(qiáng)化公共服務(wù)均等化的一系列制度安排。政府在改革自新的前提下，扮演好規(guī)則的制定者、人民利益的守護(hù)者以及各方力量的調(diào)度者三個(gè)主要角色，合理有效地提供給人民群眾公共服務(wù)。最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)社會公平與正義。

[1]文森特·奧斯特羅姆.美國公共行政的思想危機(jī)[M].毛壽龍譯，上海：三聯(lián)出版社，1999.

[2]常修澤.人的三層含義與基本公共服務(wù)平等化[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2006-01-13.

[3]肖建華,劉學(xué)之.有限政府與財(cái)政服務(wù)均等化[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2005.

[4]中國社會統(tǒng)計(jì)年鑒(2015)[M].中國科學(xué)出版社，2015.

[5]藍(lán)志勇.行政官僚與現(xiàn)代化[M].廣州:中山大學(xué)出版社，2003.

[6]王浦劬.政府向社會組織購買公共服務(wù)研究——中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析[M].北京大學(xué)出版社，2010.

[7][美]保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)(第12版)(上冊)[M].高鴻業(yè)等譯.北京:中國發(fā)展出版社，1992:78.

王林芳，女，河南鄭州人，南京師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院，碩士，研究方向城鄉(xiāng)發(fā)展。

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