葉愛華　陳銀娥

摘 要：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要更新或新建大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品，所需資金量大，在目前地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配的制度框架下，PPP模式成為化解地方債務(wù)風(fēng)險、為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要途徑之一。由于參與PPP項目的公私雙方更關(guān)注項目的價值增值，因此，它不同于一般工程項目中承包雙方之間“零和博弈”的特征，而是可以實現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的。中國PPP項目起步晚、發(fā)展慢，因此，借鑒海外PPP項目成功的經(jīng)驗和吸取其失敗的教訓(xùn)，可以讓我國PPP項目參與各方少走彎路，具有重要的實踐意義。

關(guān)鍵詞：PPP；新型城鎮(zhèn)化；社會資本

作者簡介：葉愛華，女，長沙理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，從事宏觀經(jīng)濟(jì)管理研究；陳銀娥，女，長沙理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，從事宏觀經(jīng)濟(jì)研究。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“普惠金融發(fā)展視角下精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的理論與政策研究”，項目編號：15ZDC027；國家社會科學(xué)基金重點項目“新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展研究”，項目編號14AJL012；“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展與湖南新型城鎮(zhèn)化協(xié)同創(chuàng)新中心”資助項目

中圖分類號：F124 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2017）02-0057-07

引 言

PPP（Public-Private Partnership），直譯為公私合作伙伴關(guān)系，起源于英國，是西方國家政府治理創(chuàng)新中的一個概念[1]，是為了開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供其他公共產(chǎn)品服務(wù)，公共部門和私營部門實體之間建立的一系列合作伙伴關(guān)系。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是數(shù)量的發(fā)展，更應(yīng)該是質(zhì)量的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期一般較長，耗費資金量大，單憑政府一家之力難以解決資金瓶頸問題，而財政分權(quán)客觀上會加劇資金向城市流入，為突破這一瓶頸，歐盟國家及英美等國的通常做法就是把大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目納入PPP項目平臺，將項目推入市場。[2][3][4]以項目自身收入或財政補貼為資本收益，尋求社會資本參與建設(shè)或運營。通過公共部門與私營部門在平等互利的基礎(chǔ)上開展廣泛合作的方式，實現(xiàn)公、私及使用者的多方共贏。海外PPP項目風(fēng)生水起，積累了很多經(jīng)驗與教訓(xùn)，比較來說，中國PPP項目起步晚發(fā)展慢，因此，借鑒海外PPP項目成功的經(jīng)驗和吸取其失敗的教訓(xùn)，可以讓我國PPP項目參與各方少走彎路，加快PPP項目的推進(jìn)過程。

一、海外PPP項目的運作模式分析

分行業(yè)看，PPP模式應(yīng)用范圍廣泛，包括大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、一般公共服務(wù)產(chǎn)品等行業(yè)，甚至還包括國防、能源等重點行業(yè)。但在絕大多數(shù)國家和地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP的范例最多，比重最大。分地區(qū)看，歐洲和北美地區(qū)的PPP市場起步最早，經(jīng)驗也最富借鑒意義。分國家看，英國、澳大利亞、美國、 德國和法國是PPP模式的實踐龍頭，不論是項目規(guī)模還是管理水平都處于世界領(lǐng)頭羊的地位。

1. 海外PPP中心的職能范圍及機構(gòu)設(shè)置

一般來講，PPP中心是一國或地區(qū)對PPP進(jìn)行頂層設(shè)計的部門，由于各國的政治、經(jīng)濟(jì)及法律發(fā)展水平迥異，各國PPP中心的職能范圍不完全相同，但總體來看一般都包括如下幾個方面：（1）在頂層設(shè)計層面發(fā)揮智囊團(tuán)的作用，包括構(gòu)建PPP制度框架、遴選可以實施PPP的行業(yè)范圍、確定合作伙伴條件、選取合適的PPP模式和協(xié)調(diào)參與各方矛盾等；（2）參與項目論證，提高項目可行性；（3）提供技術(shù)支持，發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)的作用，同時聯(lián)系項目參與各方，促進(jìn)參與方溝通互動[5]；（4）支持項目融資，或者直接向項目提供融資，或者為項目商業(yè)貸款提供擔(dān)保，為項目融資提供政策支持；（5）構(gòu)建PPP網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)信息共享，促進(jìn)公平有序競爭。

各國設(shè)立的PPP中心其職能范圍雖迥異，但其設(shè)置機構(gòu)主要為兩個層面。一是國家層面，通常在國家財政部設(shè)置PPP中心，統(tǒng)一負(fù)責(zé)部門協(xié)調(diào)、政策制定和總體規(guī)劃，這是國際社會的普遍做法，也是這些國家PPP推廣成功的基本前提，如英國、澳大利亞和南非等；二是地方層面，是否設(shè)立PPP中心則由本國的政治體系、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模決定。如英國、澳大利亞、巴西、德國、印度、墨西哥等許多國家，均同時設(shè)立國家PPP中心和地方PPP中心[6]，兩個中心各司其職又協(xié)同合作。一般來說，國家PPP中心管頂層設(shè)計，地方PPP中心管執(zhí)行。地方PPP中心在接受國家PPP中心監(jiān)督管理的前提下可以因地制宜，有創(chuàng)造性地運行發(fā)展PPP。

2. PPP融資模式

PPP項目的融資渠道多種多樣。從國際社會來看，大多數(shù)PPP項目的融資方式為銀行長期貸款、權(quán)益資本融資和發(fā)行債券，少量項目還會有出口信貸、國際銀團(tuán)貸款等融資方式。但項目不同，融資結(jié)構(gòu)差異顯著，基本情況為項目公司的權(quán)益資本金比重較小，債務(wù)融資比重較大。以6個較為典型的PPP項目1為例，這些項目公司的平均自有資金占比僅為30%[7]，其中澳大利亞悉尼港海底隧道項目公司自有資金僅700萬澳元，自有資金占比為9.33%，其余資金主要來源于銀行長期借款。在這6個項目中，總?cè)谫Y額中超過80%的資金來源于銀行長期借款，貸款期限最短為10年，最長為25年。在大多數(shù)國家，政府會對PPP項目債務(wù)融資提供隱性支持，從而降低項目公司的融資成本，這就相當(dāng)于增加了項目收益。在上述6個案例中，所有項目的借款利率均與10年期國債收益率持平或略低，而顯著低于同期一般商業(yè)銀行借款利率。例如，馬來西亞南北高速公路項目的借款利率為8%，期限為15年，與當(dāng)期的國債收益率基本持平[7]；澳大利亞悉尼港海底隧道項目則通過發(fā)行企業(yè)債券融資，期限為30年，票面利率為6%，比10年期國債利率低50%，比商業(yè)銀行利率低14.89%。

3. PPP盈利模式

納入PPP平臺建設(shè)的項目其共性有兩點：一是具有較強的公益性，二是盈利能力較差。運營收入和項目運轉(zhuǎn)支出之間存在剪刀差，為保證私人部門獲取正當(dāng)?shù)耐顿Y回報，多數(shù)項目還需要拓展其他增收渠道，其中政府補貼是最直接的方式，特別是當(dāng)項目收益達(dá)不到預(yù)期水平時，政府的支持則更顯必要。歸納起來，海外PPP的盈利模式以如下3種最為常見：

（1）“運營收入+政府補貼”模式

這種盈利模式使用頻率最高，通常用于項目預(yù)期收益低于合同中最低收益的項目。例如，馬來西亞南北高速公路項目，車輛過路費為項目的主要收入來源，但如果公路流量不足，實際收入降低，則由政府支付其與最低水平的差額部分，這種模式相當(dāng)于項目公司有了保底收入，保證其能獲得穩(wěn)定的預(yù)期收益，項目公司的運營風(fēng)險隨之降低。

（2）“運營收入+政府特許的其他相關(guān)延伸業(yè)務(wù)”模式

這個模式的特點就是以運營收入為主、其他相關(guān)延伸業(yè)務(wù)收入作為補充。這個模式最成功的典范就是香港地鐵公司。根據(jù)項目合同，地鐵公司有定價權(quán)，乘客支付的車費是其最主要的經(jīng)營收入。由于項目資金投入巨大，乘客車費不足以維持項目預(yù)期收益，因此，政府還授權(quán)香港地鐵公司地鐵沿線的地產(chǎn)開發(fā)權(quán)。由于這一延伸業(yè)務(wù)，隨著地鐵沿線房地產(chǎn)的不斷升值，香港地鐵公司所建的大型住宅、寫字樓和商場等物業(yè)價值水漲船高，該公司因而獲得了巨額利潤。

（3）“完全政府補貼”模式

這種模式中的項目運營收入不由項目公司支配，而由政府統(tǒng)籌分配，項目公司從政府獲取固定費用用于日常運營和維護(hù)工作。例如南非的豪登快鐵項目，其運營收入全部歸南非政府支配，政府每年固定向項目公司Bombela支付3.6億蘭特，該費用僅能保證Bombela不虧本，除此之外，政府還承擔(dān)項目的電力成本。合同規(guī)定，項目的日常運營管理工作由Bombela公司負(fù)責(zé)，至于客流量的多少則不在其職責(zé)范圍之內(nèi)，無須其承擔(dān)任何責(zé)任。這種模式大大降低了項目公司的運營風(fēng)險，增加了項目的吸引力[7]。

4.海外PPP成功的經(jīng)驗

海外PPP項目風(fēng)生水起，每個成功的PPP項目都有其閃亮之處，概括來說不外乎如下幾點：一是權(quán)利義務(wù)界限清楚，二是利益分配合理，三是風(fēng)險控制得當(dāng)。下面以英國和澳大利亞為例詳細(xì)解剖海外PPP成功的經(jīng)驗。

英國PPP模式不管是項目規(guī)模還是項目管理經(jīng)驗都處于世界領(lǐng)先地位，其秘訣就在于管理理念先進(jìn)嚴(yán)格、責(zé)任劃分合理清晰、注重績效。具體體現(xiàn)在如下4個方面：（1）管理思維與時俱進(jìn)不僵化。1992年，英國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入衰退期，政府財政收入銳減，英國政府率先提出私人融資計劃以彌補基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)資金缺口，即PFI模式（設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—維護(hù)）；隨后迅速在財政部設(shè)立工作組專門負(fù)責(zé)PFI模式的推廣工作（1993）；1999年成立英國伙伴關(guān)系組織（Partnership UK）[1]，政府是唯一股東，并全面接管前期在財政部設(shè)立的工作組；2001年該組織轉(zhuǎn)制，股權(quán)實現(xiàn)分化，私營部門也可以持股，但財政部仍為最大股東（持股比例為44%），這保證了英國政府擁有一票否決權(quán)。（2）風(fēng)險控制操作規(guī)范。英國較少采用特許經(jīng)營，相比而言較為青睞PFI模式。即使有少量特許經(jīng)營項目，也完全市場化運作，政府不承諾提供補貼，即不承擔(dān)項目的經(jīng)營風(fēng)險。比較而言，PFI模式項目市場化程度高、風(fēng)險轉(zhuǎn)移路徑清晰，項目的超期完工風(fēng)險、超預(yù)算風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險均由私人部門承擔(dān)。采用這種方式可以很好地管控風(fēng)險。（3）項目合格為付款前提。PFI項目有嚴(yán)格的績效監(jiān)管機制，項目完工后，只有達(dá)到了預(yù)期的產(chǎn)出目標(biāo)，政府才會啟動付款機制。（4）動態(tài)調(diào)價機制。政府根據(jù)項目類別采取不同的定價機制，各種機制具有成熟穩(wěn)定的操作流程，當(dāng)項目所處的環(huán)境因素發(fā)生改變時，可啟動重新談判機制，實行動態(tài)調(diào)價。

澳大利亞PPP項目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其成功之處在于PPP項目納入法制化和規(guī)范化管理，政府與私營部門風(fēng)險共擔(dān)、利潤共享。其PPP模式管理特點有：（1）分級建立PPP管理中心。國家層面的PPP管理中心為澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施管理局，負(fù)責(zé)發(fā)布政策和各類指導(dǎo)性文件，并監(jiān)督地方層面PPP中心的運行，地方層面的PPP中心為各州設(shè)立的PPP指導(dǎo)委員會，一般由基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)部門人員和專家擔(dān)任委員，負(fù)責(zé)發(fā)布本州的PPP項目的管理辦法和監(jiān)督管理本州PPP項目。（2）有統(tǒng)一的項目標(biāo)準(zhǔn)。項目標(biāo)準(zhǔn)由PPP管理中心及外圍專家充分論證后制定，可有效避免項目魚龍混雜，減少失敗概率。（3）公私雙方有清晰的權(quán)利義務(wù)邊界。項目的監(jiān)管及土地風(fēng)險由公共部門承擔(dān)，項目的具體建設(shè)及風(fēng)險則由私人部門承擔(dān)。若私人部門還同時兼項目運營，則其還同時承擔(dān)項目運營風(fēng)險。（4）切實保障私人部門合法利益。PPP項目經(jīng)公共部門審批合格正式投入運營后，私人部門即可從項目或政府獲取收益，政府需按合同付費。另外，若因項目收益低于正常水平，導(dǎo)致私人部門利益受損，政府則會讓利于民，保障其有利可圖。這些政策均有合同限制，不因政府更替而隨意更改。（5）風(fēng)險管理有效。（6）審計和績效評級機制嚴(yán)格。澳大利亞合同法保證合同的履行有法可依、違法必究。若企業(yè)違法，則其生存將舉步維艱，因為它不僅將失去企業(yè)聲譽，也將被剝奪參與其他項目的機會。若政府決策失誤，將在選舉中付出代價[7]。

由于不同國家的管理思維不同，因此每個國家PPP項目的具體管理模式也有差異。普遍來看，任何一個成功的PPP項目都有幾個共性：（1）市場需求飽滿；（2）現(xiàn)金流入穩(wěn)定；（3）公私部門責(zé)任清晰；（4）私人部門有利可圖；（5）應(yīng)急預(yù)案具有前瞻性。

二、中國PPP運行現(xiàn)狀及原因分析

2014年11月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，提出“建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制”[8]，旨在鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點領(lǐng)域建設(shè)，從而增強公共產(chǎn)品供給能力。隨后，全國各地除西藏外均相繼推出了一批PPP示范項目。目前，我國PPP模式尚處于起步階段，各負(fù)責(zé)部委正在努力制定各類操作指導(dǎo)文件。各地區(qū)熱烈響應(yīng)中央政策，項目推進(jìn)出現(xiàn)熱潮，但應(yīng)注意到 “入庫數(shù)量多、簽約數(shù)量少”的現(xiàn)實存在。據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計，截至2016年2月29日，全國各地共推出7110個PPP項目，總投資為82965億元，涵蓋行業(yè)眾多，包括能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和市政工程等19個行業(yè)，但已簽約數(shù)僅為352個，占比不足5%，簽約金額為4954億元，占比5.97%。

在建的PPP項目中，新建項目投資額為7.57萬億元，約占投資總額的91%，存量項目投資額約0.73萬億元，約占投資總額的9%，這些項目大多是2015年集中推出的，新建項目集中上馬，是否能取得預(yù)期成果尚不得而知。根據(jù)我國原有PPP項目實踐來看，項目納入規(guī)劃后，甚至在其建設(shè)過程中仍有很大的不確定性，“雷聲大雨點小”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。其深層次的原因在于如下三點：

首先，社會資本的范圍不斷變更，產(chǎn)生民間資本擠出效應(yīng)。在學(xué)術(shù)界，PPP中的第二個P特指民營部門。而PPP在中國落地以后，第二個P的界定范圍明顯被加寬。2014年12月4日，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，其中明確指出“社會資本”是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。這里強調(diào)本級政府控制，即把非本級政府控制的央企和國有企業(yè)也納入了社會資本的范圍。2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦42號文），其中明確指出，只要是符合條件1的本級政府下屬的融資平臺公司也可以作為社會資本方參與PPP項目[8]。如此一來，社會資本的范圍再次被官方擴(kuò)大到所有非財政預(yù)算資金。名義上，放寬社會資本的范圍是為了保證各類資本的公平公正競爭，事實上是為民間資本的進(jìn)入設(shè)置了障礙，新一輪“所有制歧視”悄然誕生，導(dǎo)致民間資本擠出效應(yīng)。因為一些國有資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域具有豐富的實踐經(jīng)驗，且與政府及國有金融機構(gòu)之間形成錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，形成了針對民間資本的天然屏障。

其次，制度框架不健全、不統(tǒng)一。國務(wù)院、財政部、發(fā)改委雖然相繼出臺了一系列規(guī)范性文件，試圖規(guī)范PPP項目的推進(jìn)流程，發(fā)揮制度保障作用，但這些文件引導(dǎo)性強、法律效力弱、操作性不強，尚未形成統(tǒng)一的、有法律保障的制度框架，有政出多門之嫌。由于我國PPP積累的經(jīng)驗不足，頂層規(guī)劃指導(dǎo)具體實踐的能力不足，地方政府執(zhí)行起來就要“摸著石頭過河”，導(dǎo)致我國PPP項目出現(xiàn)“雷聲大雨點小”的局面，即“入庫數(shù)量多、簽約數(shù)量少，投資金額多、簽約金額少”。這與地方政府缺乏長期推廣PPP模式的動力密切相關(guān)，“走一步看一步”心態(tài)嚴(yán)重。另一方面，由于缺乏法律制度保障，在項目周期較長且目前政府信用不高的情況下，私人部門擔(dān)心政府換屆、政策變更等因素導(dǎo)致項目全周期的預(yù)期收益受損，從而降低了項目的吸引力。比如，各地推出的一些PPP項目大多屬于非經(jīng)營性項目，盈利能力明顯不足，只能通過財政撥款或政府授權(quán)延長利益鏈條來維持社會資本的未來收益，而財政撥款或政府授權(quán)均具有很強的政策性，導(dǎo)致社會資本的未來收益不明朗。由于擔(dān)心投資收益沒有保障，社會資本避而遠(yuǎn)之。再者，由于政府采購流程不透明，在社會資本與項目建設(shè)單位達(dá)成建筑工程的合作意向時，容易導(dǎo)致社會資本利益受損的情況發(fā)生，因而一定程度上遏制了社會資本的投入熱情。

再次，平等合作伙伴關(guān)系難建立。名義上，在PPP項目中，政企雙方是相互獨立的平等民事主體，地位平等、權(quán)利義務(wù)對等是政企合作、構(gòu)建伙伴關(guān)系的基本前提。但實踐中，政府部門作為公權(quán)力代表，在我國目前的管理體制中，具有絕對的決策權(quán)，在項目推進(jìn)過程中，可能因為政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人文環(huán)境的變更，不履行合同規(guī)定，或者運用行政力量干預(yù)阻礙項目正常運轉(zhuǎn)，直接導(dǎo)致平等伙伴關(guān)系難以建立或長期穩(wěn)定存在。

另外，我國PPP模式出現(xiàn)熱潮，一方面是為了彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金缺口，另一方面是為了置換地方債務(wù)，緩解債務(wù)危機，因而部分政府存在“甩包袱”或者“變相融資”的傾向。由于公私部門信息不對稱，某些地方政府推出的PPP項目預(yù)期現(xiàn)金流不明朗，而能夠充分吸引社會資本的預(yù)期現(xiàn)金流明朗的項目則待價而沽，明顯缺乏合作誠意，政企之間存在事實上的不平等。

三、中國PPP管理機制的海外經(jīng)驗借鑒

亞洲發(fā)展銀行認(rèn)為，我國已經(jīng)具備推廣PPP的能力，但需要對PPP項目的推進(jìn)進(jìn)行全周期設(shè)計，規(guī)范合作伙伴關(guān)系，包括項目論證、合作伙伴的選擇、項目監(jiān)管、違約責(zé)任等。概括來說，具體包括如下五個方面：

1.確定清晰的項目標(biāo)準(zhǔn)

挑選PPP項目時應(yīng)設(shè)計一個規(guī)范的篩選程序，加強項目的可行性論證，以找出合理、有效、可行的PPP項目。參照國外設(shè)計的PPP項目標(biāo)準(zhǔn)，我國可從如下幾個方面規(guī)定納入PPP項目遴選框的條件：（1）確定PPP項目的最低價值和規(guī)模臨界值；（2）規(guī)定項目需符合既定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；（3）要明確項目的風(fēng)險轉(zhuǎn)移路徑，對項目的風(fēng)險轉(zhuǎn)移能力有一個科學(xué)的評估指標(biāo)體系；（4）項目所有者需具有PPP項目的實施能力，最好是具有成功經(jīng)營PPP項目的實踐經(jīng)驗；（5）配套設(shè)施及副業(yè)經(jīng)營等輔助項目可使私營部門獲取收益，從而降低政府經(jīng)營風(fēng)險[8]。

2.以制度供給為保障，規(guī)范政府行為

以制度供給為龍頭，構(gòu)建PPP項目中平等合作伙伴關(guān)系，有助于避免社會資本成為政府變相融資的受害者，還有助于避免資本和權(quán)力尋租。基本做法為：

（1）制定規(guī)范的特許授權(quán)機制。PPP項目參與各方的平等包括兩方面的含義，一是政府與企業(yè)之間應(yīng)該是平等主體的關(guān)系，二是各類資本之間應(yīng)公平競爭。而特許授權(quán)機制是實現(xiàn)公平有序競爭、構(gòu)建良好合作關(guān)系的基本途徑。具體包括建立特許權(quán)的程序制度、強制性招投標(biāo)制度、責(zé)任追究制度、聽證制度等[9]。在這些制度的保障下，能實現(xiàn)各類資本充分競爭，避免出現(xiàn)新一輪“所有制歧視”，最終實現(xiàn)公共利益和社會資本利益的平衡。

（2）引入第三方專業(yè)機構(gòu)。專業(yè)機構(gòu)因其技術(shù)性、獨立性，能提高PPP項目建設(shè)的公正性及有效性。一方面，專業(yè)機構(gòu)在政企之間扮演著第三方的角色，運用其技術(shù)優(yōu)勢，能客觀公正地參與各種交易流程的制定，使其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化；另一方面，項目預(yù)算收入之類的重大問題，如果由政企之間直接交涉，由于利益之爭，容易導(dǎo)致雙方僵持不下，而如果由第三方專業(yè)機構(gòu)與社會資本接觸，則項目運行必定更加透明、科學(xué)、合理，并能有效地擠壓尋租空間，預(yù)防腐敗。

（3）強化項目監(jiān)管。項目監(jiān)管包括兩個部分，一是準(zhǔn)入監(jiān)管，二是績效監(jiān)管。一方面，政府負(fù)責(zé)制定PPP項目的相關(guān)政策，另一方面，政府又承擔(dān)項目的監(jiān)管責(zé)任，兩種角色一肩挑，導(dǎo)致項目其他參與方時常質(zhì)疑這種監(jiān)管的公平性及公正性。所以，建立獨立的監(jiān)管部門，形成立體化的監(jiān)管體系，有利于提升管制能力與效率，使項目參與各方的互動合作透明化、公正化。

3.權(quán)利共享，風(fēng)險共擔(dān)，強調(diào)契約關(guān)系

清晰的權(quán)利義務(wù)邊界是PPP項目建設(shè)成功的關(guān)鍵。通過分析以往一些失敗的PPP項目案例，發(fā)現(xiàn)“權(quán)責(zé)不分、契約約束性偏弱”是失敗主因。PPP項目中的政企雙方，應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)合同形式確定各自的權(quán)利義務(wù)，避免權(quán)責(zé)界限不清晰，并明確重新談判觸發(fā)機制，確保社會資本獲取合理收益，在合理收益受損時應(yīng)積極補償，保證合同的持續(xù)性、公正性和合理性。不能因為政府決策者變更或法律變更等原因而單方面撕毀合同，對擅自處分特許權(quán)而造成的損失，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。政府作為PPP項目的規(guī)劃者、發(fā)起者、購買者以及項目運營的監(jiān)督者，要限制和規(guī)范自身行為，一方面要維護(hù)和保障公共利益，另一方面也要兼顧合作伙伴利益，防止政府信用崩盤、與民爭利。社會資本作為PPP項目的投資者、項目的主要股東、項目收益的受益人，或者一定時期的物權(quán)人，應(yīng)與政府協(xié)調(diào)合作目標(biāo)，兼顧商業(yè)利益和社會公共利益，同時要與政府共同承擔(dān)風(fēng)險，實現(xiàn)風(fēng)險與利益對等化[10]。

4.拓寬項目收益來源

盈利能力不強導(dǎo)致預(yù)期收益不足，常成為PPP項目失敗的重要原因。收益，既包括貨幣收益，也包括非貨幣收益（聲譽提高、潛在收益等）。因此，優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)能增強項目吸引力，為PPP項目成功提供有力保障。

當(dāng)PPP項目成果屬于非經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性公共產(chǎn)品或服務(wù)時，收費困難或收費不足是該類項目運營的最大障礙。為拓寬收益來源，可以為項目公司捆綁提供其他未開發(fā)的政府資產(chǎn)。如出讓項目周邊的土地、旅游及礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)等，以提高項目公司的整體盈利能力。其次，授權(quán)提供配套服務(wù)，延長盈利鏈條[10]。如通過授權(quán)PPP項目公司提供那些可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)（如餐飲、物業(yè)、綠化等），從而延長公司價值鏈，創(chuàng)建新的現(xiàn)金流。再者，授權(quán)PPP項目公司提高副產(chǎn)品的市場化運營水平（如廣告、建筑作品知識產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用），以彌補主產(chǎn)品盈利能力的不足。最后，可允許PPP項目公司擁有公共產(chǎn)品冠名權(quán)，通過冠名公共產(chǎn)品，為社會資本增加聲譽資本。

5.優(yōu)化項目成本結(jié)構(gòu)

成本是社會資本在項目建設(shè)和運營過程中為過程增值和結(jié)果有效已付出或應(yīng)付出的資源代價。優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)是進(jìn)一步降低成本的有效途徑。成本結(jié)構(gòu)分縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)，前者指在不同時間的成本構(gòu)成，后者指不同空間的成本構(gòu)成。PPP項目建設(shè)周期長，所需資金量大，因此優(yōu)化成本縱向結(jié)構(gòu)可以減少一次性建設(shè)投入，降低資金利用成本。比如，對于建設(shè)周期長、投資規(guī)模較大、缺乏自身收益或收益不足的公共項目，可將項目進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆指睿械姆攀傅剡x擇是否實施PPP模式，比如對與運營成本及投資收益相關(guān)性不突出的部分果斷放棄采用PPP模式，或者對項目不同部分采取不同的PPP實施方法。

在成本橫向結(jié)構(gòu)優(yōu)化中，把不同類型的PPP項目捆綁建設(shè)，通過規(guī)模效應(yīng)降低單位產(chǎn)品成本，或者通過技術(shù)升級、管理創(chuàng)新降低日常運營成本。如對公共產(chǎn)品或服務(wù)需求量較小的項目，可打包運作以形成規(guī)模效應(yīng)，從而降低單位產(chǎn)品成本，達(dá)到節(jié)約成本、增加收益的目的，也直接增強了項目吸引力。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 謝煊、孫潔、劉英志：《英國開展公私合作項目建設(shè)的經(jīng)驗及借鑒》，載《中國財政》2014年第1期.

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[3] 陳銀娥、葉愛華：《城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的資金保障體系構(gòu)建——基于以現(xiàn)代金融服務(wù)為主體的視角》，載《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2015年第4期.

[4] 劉成奎、龔萍：《財政分權(quán)、地方政府城市偏向于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化》，載《廣東財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2014年第4期.

[5] 濤韜：《PPP模式下的政商關(guān)系分析》，載《網(wǎng)絡(luò)（http：//blog.sina.com）》2015年， http：//blog.sina.com.cn/s/blog_5cd6dbad0102vzeo.html.

[6] 羅天、孫志杰：《PPP模式下的政商關(guān)系分析》，載《中華工商時報》2015年第9期.

[7] 中國資本聯(lián)盟：《吉人行研——海外PPP運作模式分析》，載《網(wǎng)絡(luò)（http：//blog.sina.com）》2015年11月22日，http：//www.haokoo.com/money/1873641.html.

[8] 徐維維、周瀟梟：《互有側(cè)重 兩部委PPP指導(dǎo)文件齊發(fā)》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》2014年12月5日.

[9] 杜亞靈、尹貽林：《基于典型案例歸類的PPP項目盈利模式創(chuàng)新與發(fā)展研究》，載《工程管理學(xué)報》2015年第5期.

[10] 宮瑩：《將PPP項目的政府支付義務(wù)納入政府綜合財務(wù)報告》，載《中國會計報》2014年12月5日.

[責(zé)任編輯 國勝鐵]

Abstract： Urbanization requires newer and great number of infrastructure and public service product， which in turn is in need of a lot of capital. PPP model is a way to solve local debt crisis and a new round of fund raising method in urbanization in the systematic frame of imbalance between financial right and decision right of local government. Due to the attention to the value increase of PPP project of public and private parties， it is different from the “zero and game” features of other project， it can realize “win-win” or “all win”. Chinese PPP project starts late and develops slowly. Therefore， by learning from the success and failure of foreign project， we can move smoothly， which is very important.

Key words： PPP， new type of urbanization， social capital