戴瑛　吳天宇

摘 要 介于諸多因素導(dǎo)致我國對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域的管理體系建設(shè)并不完善，存在弊端。本文從我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架周邊海域環(huán)境、海域管理法律法規(guī)的構(gòu)建、海域管理隊(duì)伍建設(shè)三個(gè)層面對(duì)我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理弊端進(jìn)行分析、探尋解決方案，以期進(jìn)一步完善我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理體系，更好的維護(hù)我國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域的海洋權(quán)益。

關(guān)鍵詞 專屬經(jīng)濟(jì)區(qū) 大陸架 海域管理

基金項(xiàng)目：2016年國家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金項(xiàng)目研究成果（201609）；2016 遼寧省教育廳人文社科一般項(xiàng)目階段性研究成果（2016JYT05）。

作者簡介：戴瑛，大連海洋大學(xué)副教授，法學(xué)博士，研究方向：海洋法、漁業(yè)法、海上執(zhí)法；吳天宇，大連海洋大學(xué)2015級(jí)法律碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.237

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架制度是隨著《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的制定通過逐步發(fā)展建立起來的。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理的依據(jù)也是源于《公約》中對(duì)于兩種制度的相關(guān)規(guī)定。聯(lián)合國第三次海洋法會(huì)議是討論制定《公約》的重要會(huì)議，我國全程參與了此次會(huì)議，為《公約》的制定通過做出巨大的努力，在《公約》開放簽字的當(dāng)天即簽署了《公約》。由于《公約》是一部通過各國協(xié)商達(dá)成的“海洋憲章”，是各方利益斗爭平衡妥協(xié)的產(chǎn)物，其自身便是帶有缺陷性的，這導(dǎo)致實(shí)踐中有關(guān)國家海洋權(quán)益問題凸顯且矛盾更為激化。尤以專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架制度為例，由于在劃界問題上的語焉不詳及權(quán)益劃分，《公約》激化了海域相鄰或相向國家間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架矛盾爭端。我國對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的海域管理的制度構(gòu)建也是基于《公約》的相關(guān)規(guī)定。本文在此背景下對(duì)我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理弊端的分析將主要從我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架周邊海域環(huán)境、海域管理法律法規(guī)的構(gòu)建、海域管理隊(duì)伍建設(shè)三個(gè)層面進(jìn)行。

一、我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架周邊海域環(huán)境

（一）我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架周邊海域環(huán)境現(xiàn)狀及問題

我國位于太平洋的西部邊緣，從南到北，我國海域依次為渤海、黃海、東海、臺(tái)灣以及東太平洋的一部分和南海等5個(gè)海域。渤海屬于我國內(nèi)海，面積7.7萬平方千米，全部為大陸架，完全處于我國的支配和管轄之下。除渤海外，我國在黃海、東海和南海均存在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架劃界及權(quán)益爭端。因狹窄的海域環(huán)境及特殊的自然地理位置，與我國隔海相望的國家就多達(dá)八個(gè)，并且這些國家均先后宣布建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度，我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的海域管理面臨極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

東海和黃海海域是由我國、朝鮮、韓國和日本環(huán)繞的半閉海海域，海域環(huán)境復(fù)雜，權(quán)利主張重疊矛盾突出。在黃海和東海，中日韓三方都主張200海里的海域權(quán)利，但東海和黃海的寬度均不足400海里，出現(xiàn)海域主張重疊，海域劃界存在爭議的情況。 在東海東部則存在著中日、中韓、日韓三方大陸架劃界爭端。中國主張大陸架自然延伸原則與日、韓劃界，日本主張中間線原則，而韓國一邊對(duì)日主張自然延伸原則另一邊卻對(duì)中國主張中間線原則以期實(shí)現(xiàn)其利益最大化?！豆s》第123條的規(guī)定強(qiáng)調(diào)了閉海或半閉海沿岸國家的合作，我國關(guān)于爭端的態(tài)度一直以來也是擱置爭議共同開發(fā)。但是日本和韓國不顧國際法及我國抗議，頻繁侵犯我國在相關(guān)海域的海洋權(quán)益，我國在該海域的管理面臨諸多挑戰(zhàn)。1974年，日韓之間簽訂了共同開發(fā)協(xié)定，劃定了共同開發(fā)區(qū)，其中包括我國所主張的大陸架的一部分，并且無視我國的抗議實(shí)施了該協(xié)定。日本、韓國在與我國主張重疊的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，阻礙我國漁民的正常作業(yè)、抓扣我國的漁船漁民的事件頻繁發(fā)生。南海海域是我國最大的海域也是矛盾爭議極為復(fù)雜激烈的海域。在第三次海洋法會(huì)議期間，南海周邊國家便先后宣布建立200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。目前，南海各周邊國家通過公布在南海領(lǐng)?；€、大陸架地圖、頒布法律等方式主張各自專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的范圍，這些單方面宣布的海域界限相互交叉重疊，且大部分分布在我國南海相關(guān)海域范圍內(nèi)，侵害著我國在南海海域的海洋權(quán)益，日前菲律賓不顧我國的反對(duì)單方面推動(dòng)的南海仲裁案更是使得我國在南海海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的海域管理局面日趨復(fù)雜。

（二）我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架周邊海域環(huán)境問題的解決措施

我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架在周邊海域面臨的最主要的問題便是因劃界基準(zhǔn)不同及海域自然環(huán)境限制造成的劃界重疊問題，在此類區(qū)域的海域管理復(fù)雜且艱巨。此類區(qū)域性質(zhì)敏感，極易引發(fā)國家間爭端沖突。我國基于維護(hù)本地區(qū)穩(wěn)定和世界和平的原則，確立了“擱置爭議，共同開發(fā)”的立場(chǎng)。所謂“擱置爭議，共同開發(fā)”，就是在領(lǐng)土爭議不具備徹底解決的條件下，可以先不談主權(quán)歸屬，而把爭議暫時(shí)擱置起來，對(duì)某些有爭議的領(lǐng)土，進(jìn)行共同開發(fā)。其目的是通過合作增進(jìn)相互了解，為最終合理解決主權(quán)的歸屬創(chuàng)造條件。 但是基于上述分析可以看出，由于不同海域地理政治環(huán)境條件的不同，我國在不同海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的海域管理面臨的具體問題有所不同，在“擱置爭議，共同開發(fā)”的總立場(chǎng)指引下，不同海域的管理側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同。例如在黃海東海海域與日本、韓國、朝鮮關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的爭端焦點(diǎn)在于劃界基準(zhǔn)的選擇，爭端焦點(diǎn)明確并且已與相關(guān)國家開展劃界磋商談判。劃界談判是需要漫長的時(shí)間等待的，在推進(jìn)談判進(jìn)程的基礎(chǔ)上，可以加強(qiáng)黃海東海海域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域海上油氣田等自然資源的合作開發(fā)工作。南海海域的政治、海域糾紛則相較更為復(fù)雜，南海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的海域管理在貫徹總的原則基礎(chǔ)上，更需要針對(duì)不同國家分析采取不同的海域管理措施，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的海域管理實(shí)踐。

二、我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理法律法規(guī)的構(gòu)建

（一）我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理法律法規(guī)的構(gòu)建現(xiàn)狀及問題

1996年5月15日我國正式批準(zhǔn)了《公約》，1998頒布了《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（以下簡稱《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》），我國正式建立了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架制度，這是我國在行使履行《公約》規(guī)定的權(quán)利義務(wù)上的重要舉措。《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》確立了我國對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。為我國對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架進(jìn)行海域管理維護(hù)國家利益提供了法律支持和依據(jù)，同時(shí)在另一個(gè)層面上使得我國在與周邊國家進(jìn)行海域劃界談判提供依據(jù)。但是這部法律僅規(guī)定了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的原則性問題，缺乏可操作性。問題主要體現(xiàn)在法律條款的模糊性及法律頒布后相關(guān)配套條例等缺失，無法將法律真正落到實(shí)處，是我國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海域管理弊端之一。近年來，我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域爭端頻發(fā)，更是凸顯了我國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域管理中相關(guān)法規(guī)缺失的弊端。相關(guān)立法以綱領(lǐng)性宣告權(quán)利為主，缺少可操作性條款，在應(yīng)對(duì)實(shí)際問題時(shí)無法可依，使海域管理陷入困境。同時(shí)我國至今沒有頒布綜合性的海洋基本法，與周邊國家紛紛頒布海洋基本法相比，我國海洋法律體系結(jié)構(gòu)缺乏完整性，存在法律空白，缺少對(duì)海洋的綜合性管理。我國在海洋權(quán)益維護(hù)，特別是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理上缺乏綱領(lǐng)性法律文件的支撐。

以專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理中極為重要的一環(huán)——海洋資源的開發(fā)利用為例，由于我國沒有綜合性的海洋基本法及《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的原則性規(guī)定，我國在海洋資源開發(fā)利用的相關(guān)法律規(guī)定散見于各類法規(guī)之中，包括《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《礦產(chǎn)資源法》、《海島保護(hù)法》、《漁業(yè)法》、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》、《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》、《無居民海島保護(hù)和利用管理規(guī)定》等諸多法規(guī)，盡管在一定程度上構(gòu)建了完整的海洋資源保護(hù)體系，但是缺乏專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理的特殊性、針對(duì)性，以及因缺少海洋基本法，各類相關(guān)法律法規(guī)體系繁雜。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域管理的實(shí)踐中常常出現(xiàn)無法可依或多法難擇這兩種分化的極端情形，對(duì)于我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域管理及海洋權(quán)益的維護(hù)是極為不利的。由于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域性質(zhì)的特殊性，亟需制定具有可操作性及針對(duì)性的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域管理的相關(guān)法律法規(guī)。在我國現(xiàn)有的海洋法規(guī)中，占主導(dǎo)地位的是各級(jí)涉海行政管理部門的行政性法規(guī)。國家海洋綜合管理的法律體系不健全，法律條款的不嚴(yán)謹(jǐn)，使海洋綜合管理缺少有力的法律支撐，直接制約了海洋立法的整體效果。由于法律規(guī)定的缺陷，執(zhí)法和司法程序的銜接不明確，也妨礙法律的操作性和執(zhí)行效果。

（二）我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理法律法規(guī)的構(gòu)建完善

1.加快推進(jìn)我國海洋基本法的制定頒布：

早在1998年3月召開的第九屆全國人大第一次全國常委會(huì)上，就有人大代表提出了“關(guān)于盡快制定“海洋法”的議案” 。以基本法的形式規(guī)定我國海域的構(gòu)成、管轄海域及其海洋權(quán)益，這是應(yīng)對(duì)與海上鄰國復(fù)雜海洋爭端緊迫的現(xiàn)實(shí)需要，也是維護(hù)我國海洋權(quán)益法理需要。在我國現(xiàn)有的單項(xiàng)涉海法規(guī)的基礎(chǔ)上，加快制定頒布海洋基本法，以理順各涉海部門的關(guān)系，與國際海域管理體系接軌。海洋基本法作為統(tǒng)領(lǐng)我國海洋管理的綜合性法律文件，應(yīng)當(dāng)是一部重點(diǎn)突出、切合實(shí)際、具有可操作性的基本法律。海洋基本法的制定能夠?yàn)槲覈鴮俳?jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域管理提供綱領(lǐng)性、系統(tǒng)性的法律支撐。首先，海洋基本法應(yīng)對(duì)已經(jīng)建立的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域管理的相關(guān)政策措施進(jìn)行確認(rèn)；其次，為我國進(jìn)一步制定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域管理的配套措施，提供法律依據(jù)。

2.完善配套法律法規(guī)體系建設(shè)：

鑒于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度的特殊性，針對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域管理的相關(guān)法律法規(guī)需要滿足其海域管理的復(fù)雜性。建設(shè)從法律、行政法規(guī)、規(guī)章等多層次健全的法律法規(guī)體系，完善配套法規(guī)的制定增強(qiáng)可操作性，使法律的效力真正落實(shí)到實(shí)處。踐行海洋基本法精神，維護(hù)我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海洋權(quán)益。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的海域管理中，由于海域敏感各國利益兼存、互相牽制。海域內(nèi)的交通運(yùn)輸、海洋漁業(yè)、礦藏開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等都是帶有地域界限的跨國行動(dòng)，涉及經(jīng)濟(jì)、法律、科技、外交和軍事等領(lǐng)域，各國間多方面的力量斗爭，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)海上新形勢(shì)的涉外法規(guī)建設(shè)?；诤Ｉ线\(yùn)輸、漁業(yè)捕撈、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等多角度，從經(jīng)濟(jì)、科技、外交、軍事等多領(lǐng)域切入以構(gòu)建專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域管理法規(guī)體系。在應(yīng)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域管理中出現(xiàn)的問題有法可依，在處理與周邊領(lǐng)海國家的摩擦爭端中有理可據(jù)，更好的維護(hù)我國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架中的海洋權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海域管理。

三、我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理隊(duì)伍建設(shè)

（一）我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理隊(duì)伍現(xiàn)狀及問題

為改變我國海上執(zhí)法力量分散，負(fù)責(zé)各自范圍內(nèi)的執(zhí)法任務(wù)，執(zhí)法效率低下，總體較弱，難以適應(yīng)我國海洋管理的需要的現(xiàn)狀，尤其是確立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度后，我國的海洋權(quán)益形勢(shì)需要建立一支多職能的、統(tǒng)一的、能有效地維護(hù)我國海洋權(quán)益，有效地保護(hù)海洋環(huán)境和資源以及海上安全的強(qiáng)大海上執(zhí)法力量。在建設(shè)“海洋強(qiáng)國”推行“海洋戰(zhàn)略”的大背景下，2013年，根據(jù)中國共產(chǎn)黨十八大會(huì)議精神要求，按照“大部制”改革方案及《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》組建一個(gè)新機(jī)構(gòu)——中華人民共和國海警局。為推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，將國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。主要職責(zé)是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。同時(shí)接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。國家海洋委員會(huì)的具體工作由國家海洋局承擔(dān)。但是，由于整合初步完成，相關(guān)的后續(xù)改革及配套措施未及時(shí)開展施行，中國海警局的執(zhí)法仍面臨一系列問題。各涉海部門的相互關(guān)系及職能配合需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)，中國海警局的整合只涉及五個(gè)部門，其中并未包括中國海事局。設(shè)在國家海洋局的中國海警局和設(shè)在交通運(yùn)輸部的中國海事局是交通運(yùn)輸部的直屬機(jī)構(gòu)，所處的地位和權(quán)利位階均不同，雙方的溝通協(xié)作存在一定程度的困難。

管理隊(duì)伍人員綜合素質(zhì)參差不齊。由于以往我國涉海執(zhí)法部門較多，執(zhí)法人員來源不同，年齡和學(xué)歷水平結(jié)構(gòu)不合理，執(zhí)法能力水平差距巨大。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海域管理更多的需要面對(duì)的是周邊國家的海洋執(zhí)法隊(duì)伍、外國民間漁船商船甚至外國軍事船舶等，輕微的接觸或碰撞均有可能造成外交事件。因而對(duì)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架進(jìn)行海域管理的人員提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。首先，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海域管理距離陸地距離較遠(yuǎn)，巡航管理周期長。這對(duì)執(zhí)法人員的身體和心理素質(zhì)提出了更高的要求；其次，根據(jù)《公約》規(guī)定沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域內(nèi)的管理受到一定程度的限制制約，是與領(lǐng)海性質(zhì)不同的區(qū)域，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域的管理執(zhí)法受到更多的限制，對(duì)執(zhí)法人員界限的把握?qǐng)?zhí)法能力等綜合執(zhí)法素質(zhì)提出了更高的要求。需要具有更多的法律知識(shí)儲(chǔ)備，尤其是國際海洋法的相關(guān)知識(shí)，在一定程度上需要具備相應(yīng)的外語能力才能在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海域管理中順利開展涉外執(zhí)法任務(wù)，維護(hù)國家海洋權(quán)益。

（二）我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架海域管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

在我國當(dāng)前的海洋形勢(shì)下，我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海域管理執(zhí)法任務(wù)繁重復(fù)雜，需要應(yīng)對(duì)海域內(nèi)維權(quán)執(zhí)法及行政管理等多樣任務(wù)，這需要一支強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域管理中涉外維權(quán)執(zhí)法是其中重要組成部分，一個(gè)強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)于海洋執(zhí)法的力度的加強(qiáng)是起著決定性作用的，它關(guān)系到相關(guān)法律法規(guī)的有效落實(shí)，關(guān)系到國家權(quán)利的有效維護(hù)，也是我國踐行《公約》賦予的權(quán)利義務(wù)的內(nèi)在要求。進(jìn)一步強(qiáng)化深化我國海洋管理體制改革，理清海洋執(zhí)法隊(duì)伍權(quán)屬及職能劃分，打造高素質(zhì)強(qiáng)有力的海上執(zhí)法隊(duì)伍。針對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域執(zhí)法的特殊性，培養(yǎng)選拔專門人才，如與高校開展緊密合作針對(duì)性的培養(yǎng)相關(guān)人才及后續(xù)力量，對(duì)在崗人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立完善競(jìng)爭上崗、定期考核等人員任用體系。加大投入力量，建設(shè)打造一支強(qiáng)而有力的海洋執(zhí)法隊(duì)伍。這對(duì)我國海洋事業(yè)的發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義；對(duì)我國建設(shè)海洋強(qiáng)國具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

注釋：

高健軍.中國與國際海洋法.北京：海洋出版社.2004.15.

薛桂芳.《聯(lián)合國海洋法公約》與國家實(shí)踐.北京：海洋出版社.2011.250，325.

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