論水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理

(四川省都江堰人民渠第二管理處，四川 德陽，618000)

論水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理

楊剛

(四川省都江堰人民渠第二管理處，四川 德陽，618000)

本文分析我國現(xiàn)階段工程項(xiàng)目管理體制的基本格局，指出當(dāng)前水利工程項(xiàng)目管理體制存在問題，提出了解決問題的對策，為提高水利工程建設(shè)管理水平進(jìn)行了探討。

水利工程 項(xiàng)目管理 對策

1 當(dāng)前我國工程項(xiàng)目管理體制的基本格局

現(xiàn)階段我國基本建設(shè)領(lǐng)域通過推行實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制等三項(xiàng)制度，強(qiáng)化合同管理制度，形成了以國家宏觀調(diào)控為指導(dǎo)、項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心，招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系，合同管理為約束(手段)的建設(shè)項(xiàng)目管理體制基本格局。形成了以項(xiàng)目法人為主體的工程招標(biāo)發(fā)包體系，以設(shè)計(jì)、施工和材料設(shè)備供應(yīng)單位為主體的投標(biāo)承包體系，以及以建設(shè)監(jiān)理單位為主體的中介服務(wù)體系的市場“三元主體”。三者之間以經(jīng)濟(jì)為紐帶，以合同為依據(jù)，相互監(jiān)督、相互制約，形成建設(shè)項(xiàng)目管理體制模式。

1.1 項(xiàng)目法人責(zé)任制

實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的意義：一是水利工程建設(shè)投資體制改革的需要；二是現(xiàn)代企業(yè)制度和國際接軌的要求；三是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求；四是水利建設(shè)體制改革需要，實(shí)現(xiàn)兩個根本性轉(zhuǎn)變的重要組成部分。項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制是一個有機(jī)的整體，其中項(xiàng)目法人責(zé)任制是核心主體，招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制是實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的組織保證和工作保證。項(xiàng)目法人責(zé)任制是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，水利建設(shè)項(xiàng)目降低成本、提高投資效益的有效手段。

1.2 建設(shè)監(jiān)理制

建設(shè)監(jiān)理制是我國建設(shè)項(xiàng)目組織管理的模式，是專門從事工程建設(shè)管理服務(wù)的建設(shè)監(jiān)理單位，受項(xiàng)目法人的委托，對工程建設(shè)實(shí)施的管理。實(shí)行建設(shè)監(jiān)理，培養(yǎng)專業(yè)化的、高水平的建設(shè)項(xiàng)目管理隊(duì)伍，以提高工程建設(shè)管理水平；強(qiáng)調(diào)建設(shè)市場各主體之間的合同關(guān)系及監(jiān)督、制約與協(xié)調(diào)的機(jī)能，提高工程建設(shè)項(xiàng)目管理的科學(xué)性與公平性。實(shí)行建設(shè)監(jiān)理制，不僅有利于提高投資決策的科學(xué)化水平，規(guī)范工程建設(shè)參與各方的建設(shè)行為，促進(jìn)承建單位保證工程質(zhì)量和安全，實(shí)現(xiàn)投資效益最大化，而且有利于實(shí)現(xiàn)政府在工程建設(shè)管理中的職能轉(zhuǎn)變，滿足廣大投資者對工程建設(shè)過程中技術(shù)服務(wù)的社會需求。

1.3 招標(biāo)投標(biāo)制

招標(biāo)投標(biāo)制是市場經(jīng)濟(jì)體制下買賣雙方的一種主要的競爭性交易方式。我國在工程建設(shè)領(lǐng)域推行招標(biāo)投標(biāo)制，是為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，在建設(shè)領(lǐng)域引進(jìn)競爭機(jī)制，形成公開、公正、公平的交易方式，擇優(yōu)選擇承包單位，促進(jìn)設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備生產(chǎn)供應(yīng)等企業(yè)不斷提高技術(shù)和管理水平，以保證建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量和工期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高投資效益。2000年1月1日起施行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，對規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，保護(hù)國家利益、社會公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，具有重要的意義。為進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動，國務(wù)院已于2012年2月1日起批準(zhǔn)施行《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。

2 當(dāng)前水利工程項(xiàng)目管理體制存在的問題

目前全國所有新開工水利建設(shè)項(xiàng)目均組建了工程項(xiàng)目法人單位，形成了項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心、招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項(xiàng)目管理體制基本格局。

2.1 項(xiàng)目法人責(zé)任制存在的問題

從理論上講，項(xiàng)目法人責(zé)任制在水利工程建設(shè)中推行，解決了工程建設(shè)責(zé)任缺位的問題，為提高工程質(zhì)量和保障資金安全等發(fā)揮了很好的作用，是建設(shè)管理體制改革中的一大成果。但當(dāng)前公益性水利工程的建設(shè)管理，盡管實(shí)施了項(xiàng)目法人責(zé)任制，但其本質(zhì)上仍然是工程指揮部形式，是一種臨時性的機(jī)構(gòu)，在管理過程中出現(xiàn)了項(xiàng)目法人責(zé)任空化、責(zé)任虛位，法人較大范圍權(quán)利失控的現(xiàn)象，不能有效承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因如下：

2.1.1 項(xiàng)目法人尚不具備管理公益性項(xiàng)目所需的綜合能力

對于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目法人必須具備與項(xiàng)目規(guī)模和技術(shù)復(fù)雜程度相適應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和組織管理能力。單憑水利主管部門或工程業(yè)主的自有人員不可能滿足工程對管理人員的全部要求。目前項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)和制度不健全，技術(shù)力量薄弱，無法滿足工程建設(shè)需要。這在中小型水利工程中尤為明顯，特別是專業(yè)水平低下、技術(shù)力量薄弱問題十分突出。

2.1.2 項(xiàng)目法人對工程的投資目標(biāo)責(zé)任不明確

由于水利工程多屬公益性項(xiàng)目，投資的效益難于用市場效益進(jìn)行評價，這將導(dǎo)致業(yè)主對投資控制單純從進(jìn)度、質(zhì)量方面來考慮，手段也僅僅是采用招投標(biāo)等市場調(diào)節(jié)手段。沒有動力使其在科學(xué)合理、技術(shù)進(jìn)步等方面投入更大的精力，以達(dá)到提高投資效益的目標(biāo)。

2.1.3 眾多的業(yè)主單位增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)

根據(jù)項(xiàng)目法人責(zé)任制的要求，每個項(xiàng)目法人單位都要有相對健全的組織體系和專業(yè)人員構(gòu)成，這就需要相當(dāng)大的一批人進(jìn)入法人單位，無形中增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，與水利行業(yè)實(shí)施的建、管、養(yǎng)分離的措施有著較大的矛盾。

2.1.4 臨時多變的法人單位無法提高工程建設(shè)管理水平

由于項(xiàng)目法人單位專為特定項(xiàng)目的建設(shè)而成立，項(xiàng)目一旦完成，其人員分散到其他項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)，在建設(shè)過程中形成的經(jīng)驗(yàn)無法得到全面的總結(jié)，從而使管理水平很難得到系統(tǒng)地提高。

2.2 建設(shè)監(jiān)理制存在的問題

自20世紀(jì)90年代初，我國正式推行建設(shè)監(jiān)理制，這是對項(xiàng)目法人責(zé)任制的有力補(bǔ)充。建設(shè)監(jiān)理制強(qiáng)調(diào)通過實(shí)施目標(biāo)管理，特別是對工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資目標(biāo)的管理，加上合同管理、信息管理和綜合協(xié)調(diào)，實(shí)行對工程建設(shè)的全面管理。當(dāng)前工程建設(shè)監(jiān)理制存在以下問題：

2.2.1 目前監(jiān)理大多局限于施工階段

監(jiān)理制度應(yīng)貫穿工程建設(shè)項(xiàng)目的始終，包括投資決策階段、設(shè)計(jì)階段、施工招標(biāo)投標(biāo)階段、施工階段(含保修階段)。目前監(jiān)理大多局限于項(xiàng)目的施工管理階段，監(jiān)理單位接受委托，工程便馬上開工，造成監(jiān)理人員邊干邊熟悉情況。尤其是大型工程，規(guī)模較大，技術(shù)復(fù)雜程度較高，影響因素較多，不利于監(jiān)理工作的順利開展。

2.2.2 監(jiān)理單位資質(zhì)管理失衡，監(jiān)理市場較為混亂

目前建筑市場供求關(guān)系失衡，過度競爭造成不良甚至惡性競爭，從而造成了市場的混亂局面，因此改革和完善企業(yè)資質(zhì)管理辦法，建立嚴(yán)格的建筑市場準(zhǔn)入和請出制度勢在必行。嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度，對不符合資質(zhì)要求的監(jiān)理企業(yè)不予入內(nèi)，從而有效制止素質(zhì)較低的監(jiān)理企業(yè)采取壓低監(jiān)理費(fèi)率承攬業(yè)務(wù)擾亂市場秩序。

2.2.3 監(jiān)理人員整體素質(zhì)較低，監(jiān)理工作勝任能力差

監(jiān)理人員整體素質(zhì)不高，與監(jiān)理規(guī)范要求的人員能力水平尚有較大的差距，難以勝任正常監(jiān)理工作，職責(zé)不清、能力不足、水平低下、責(zé)任擔(dān)當(dāng)差，錯位越位現(xiàn)象普遍，目標(biāo)控制、綜合管理和全面協(xié)調(diào)履職難以讓項(xiàng)目法人滿意，更有甚者聯(lián)合施工單位進(jìn)行非法利益勾結(jié)，損害業(yè)主利益，監(jiān)理作用發(fā)揮不當(dāng)。

2.2.4 業(yè)主行為不夠規(guī)范，制約監(jiān)理作用發(fā)揮

有些業(yè)主法律意識淡薄或?qū)ΡO(jiān)理程序不熟悉，使得工程建設(shè)過程中存在一些“揮手”工程、“政績”工程。甚至有的業(yè)主對監(jiān)理工作干預(yù)較多，不通過監(jiān)理工程師而直接向承包商下達(dá)指令，造成不必要的誤解和糾紛。

2.2.5 監(jiān)理定位不準(zhǔn)確，合同管理不到位

作為工程建設(shè)項(xiàng)目的四大主體之一，監(jiān)理應(yīng)發(fā)揮主要作用，不能充當(dāng)施工方的質(zhì)檢員，重設(shè)計(jì)、施工，輕監(jiān)理的觀念仍很普遍。監(jiān)理工程師作為公正的第三方，依據(jù)監(jiān)理合同及施工承包等合同開展工作，應(yīng)嚴(yán)格履職和遵守驗(yàn)收程序。以法律為準(zhǔn)繩、以合同為依據(jù)是監(jiān)理工程師做好監(jiān)理工作的基本原則。監(jiān)理工程師最終要做的就是對工程承包合同的管理及監(jiān)理合同的認(rèn)真落實(shí)。

2.3 招標(biāo)投標(biāo)制存在的問題

2010年10月《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》頒布實(shí)行，標(biāo)志著水利工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)活動進(jìn)入法制化階段。招標(biāo)投標(biāo)活動的開展，對節(jié)約工程投資，擇優(yōu)選擇承包商，提高工程建設(shè)管理水平起到了巨大作用。近年來，隨著水利工程建設(shè)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場化逐步推進(jìn)，出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象。如招標(biāo)代理單位不專業(yè)不合規(guī)、業(yè)主行為不規(guī)范、施工企業(yè)出借資質(zhì)圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重等，導(dǎo)致一些項(xiàng)目被社會閑雜人員和利益集團(tuán)所操控，增加了工程建設(shè)風(fēng)險，加大了管理難度，引起了社會的強(qiáng)烈反響和國家高度重視。

2.3.1 招標(biāo)代理單位不專業(yè)或操控圍標(biāo)

國家對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)資格有著明確的規(guī)定，但一些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)人員流動頻繁，缺乏專業(yè)人員，或有專業(yè)人員但僅熟悉招標(biāo)投標(biāo)流程，法律法規(guī)、專業(yè)知識欠缺，使得招標(biāo)文件編制能力和水平低下，對投標(biāo)人資格要求條件設(shè)置缺乏合規(guī)合理性，專業(yè)合同條款和技術(shù)條款缺乏針對性，增加了流標(biāo)、工程實(shí)施過程的糾紛等風(fēng)險。招標(biāo)代理操控圍標(biāo)，許多施工企業(yè)或個人與一些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)投標(biāo)結(jié)成利益共同體，一旦獲得代理機(jī)會，就伙同施工企業(yè)或個人，進(jìn)行圍標(biāo)。

2.3.2 業(yè)主行為不規(guī)范

項(xiàng)目法人(業(yè)主)處于主導(dǎo)地位，但受專業(yè)局限性、人員復(fù)雜性等因素影響，時有不規(guī)范的行為發(fā)生，如標(biāo)段劃分過細(xì)、分標(biāo)不合理、資格條件設(shè)置不合規(guī)等；資金籌措不到位，大多數(shù)水利工程建設(shè)項(xiàng)目除中央、省級資金外還需要受益地方政府配套，一些地方因財(cái)力不足，往往要求僅用上級資金來完成建設(shè)任務(wù)，導(dǎo)致經(jīng)財(cái)政評審的招標(biāo)控制價刻意壓低，與市場價格嚴(yán)重背離，建設(shè)資金不能滿足工程建設(shè)任務(wù)保質(zhì)保量按期全面完成的需要，導(dǎo)致工期拖延、質(zhì)量低下、管理混亂、扯皮糾紛等現(xiàn)象普遍，甚至出現(xiàn)“豆腐渣”工程。

2.3.3 施工企業(yè)惡性競爭嚴(yán)重

近年來，大部分施工企業(yè)已改制完成，但大多成為一個空殼，沒有固定的施工隊(duì)和中低層技術(shù)管理人員，導(dǎo)致實(shí)際生產(chǎn)能力和操作能力低下，一有工程臨時拼湊隊(duì)伍具體實(shí)施；另外，水利投資規(guī)模逐漸擴(kuò)大，企業(yè)競爭激烈，加之房地產(chǎn)市場調(diào)控趨嚴(yán)不景氣，大量房地產(chǎn)勢力批量借資質(zhì)涌入水利建筑市場，圍獵較大水利工程建設(shè)項(xiàng)目，加劇了惡性競爭。水利工程施工企業(yè)為求得生存和短期獲利，普遍出借資質(zhì)，圍標(biāo)、串標(biāo)非常普遍。施工企業(yè)中標(biāo)后，進(jìn)行違法轉(zhuǎn)包、分包，更有甚者一些社會閑雜人員專門從事圍標(biāo)串標(biāo)活動，中標(biāo)后層層轉(zhuǎn)包，有的標(biāo)段出現(xiàn)多次買賣易手，投標(biāo)人陪標(biāo)的情況已成業(yè)界常態(tài)。此外，低價搶標(biāo)惡性競爭嚴(yán)重，經(jīng)財(cái)政評審的招標(biāo)控制價一般都比概算價低了10%左右，投標(biāo)人為了中標(biāo)比控制價降低20%以上，加之中標(biāo)企業(yè)剛性成本稅費(fèi)20%左右，這樣中標(biāo)合同價比概算低了30%、成本費(fèi)用占去50%左右，質(zhì)量、工期等目標(biāo)根本無法保證，施工過程和結(jié)算時常常扯皮，工程管理十分困難。

這些情況嚴(yán)重?cái)_亂了水利建筑市場，嚴(yán)重破壞了水利工程建設(shè)法律體系，造成了巨大的損失，質(zhì)量得不到保證，安全事故頻發(fā)，工期無故拖延，進(jìn)度嚴(yán)重滯后，現(xiàn)場管理混亂，扯皮事情繁多，工程風(fēng)險極大。

2.3.4 評標(biāo)違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生

(1)評審專家違背原則評標(biāo)。一些項(xiàng)目專家在評審過程中無原則人為廢標(biāo)或流標(biāo)，違背擇優(yōu)選擇施工隊(duì)伍的原則，把細(xì)微差別擴(kuò)大為重大差別，千方百計(jì)查找標(biāo)書細(xì)小缺陷，對標(biāo)書總體質(zhì)量缺乏正確的評價，對投標(biāo)報(bào)價部分基本只比較總價結(jié)果，對分項(xiàng)報(bào)價大多沒有評審，導(dǎo)致不平衡報(bào)價、不合理報(bào)價現(xiàn)象嚴(yán)重，給中標(biāo)后期實(shí)施管理造成了較大難度，評審結(jié)果令業(yè)主難以滿意。

(2)專家違法操控。一些專家被個人或利益集團(tuán)收買，現(xiàn)已形成了為某些利益集團(tuán)服務(wù)的地下專家群體，一旦被抽中評標(biāo)，就操控評標(biāo)結(jié)果，完全違背評標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)選擇施工隊(duì)伍的宗旨。

2.3.5 惡意質(zhì)疑或投訴

因市場競爭非常激烈，評標(biāo)結(jié)果公示期間往往出現(xiàn)第二名投訴第一名、第三名投訴第二名的現(xiàn)象，招標(biāo)監(jiān)督部門受理質(zhì)疑或投訴需要花大量時間和人力，致使合同遲遲不能簽訂，開工條件難以具備，影響工程總體實(shí)施進(jìn)展計(jì)劃，有的甚至不得不流標(biāo)，因此難以完成上級要求的投資計(jì)劃和建設(shè)任務(wù)，項(xiàng)目法人時常受到問責(zé)承受著較大的壓力。

3 對策

實(shí)踐證明，我國在基本建設(shè)領(lǐng)域推行的項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制在取得顯著成效的同時，也存在著一些問題。如何進(jìn)一步提升管理水平、提高投資效益、降低工程風(fēng)險，是亟待解決的重要問題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取以下對策：

3.1 大力推進(jìn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建管理模式

借鑒國外的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和我國近年來試行的代建制管理模式，實(shí)行項(xiàng)目法人委托獨(dú)立的、公正的、專業(yè)化的知識密集型咨詢(管理)公司，對工程建設(shè)項(xiàng)目的前期決策、建設(shè)準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施提供全過程的咨詢和管理服務(wù)，是一種好的模式。為積極、穩(wěn)妥推進(jìn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制，規(guī)范項(xiàng)目代建管理，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)〔2011〕1號)、《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號)等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合水利工程建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，水利部于2015年2月16日以水建管〔2015〕91號制定了《關(guān)于水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制管理的指導(dǎo)意見》，各地應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)。

3.2 大力推進(jìn)水利建設(shè)市場信用體系建設(shè)

為規(guī)范水利建設(shè)市場主體信用評價工作，推進(jìn)水利建設(shè)市場信用體系建設(shè)，完善水利建設(shè)市場主體守信激勵、失信懲戒機(jī)制，保障水利建設(shè)質(zhì)量與安全，水利部根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)的通知》(國發(fā)〔2014〕21號)和《水利部 國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于加快水利建設(shè)市場信用體系建設(shè)的實(shí)施意見》(水建管〔2014〕323號)，制定了《水利建設(shè)市場主體信用評價管理暫行辦法》，并于2015年9月以水建管〔2015〕377號發(fā)布，各地應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

3.3 加大建設(shè)領(lǐng)域突出問題治理力度

著力治理水利建設(shè)市場亂象，堅(jiān)決打擊違法亂紀(jì)行為，優(yōu)勝劣汰，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入和請出制度，改善建筑市場競爭環(huán)境，規(guī)范市場主體行為，努力提高水利工程建設(shè)管理水平。

TV512∶F426.91

C

2095-1809(2017)06-0098-04

楊 剛(1964.5-)，男，四川岳池人，高級工程師，大學(xué)本科，學(xué)士學(xué)位，主要從事大型灌區(qū)水利工程建設(shè)與管理，四川省都江堰人民渠第二管理處總工程師，負(fù)責(zé)技術(shù)工作。