PPP模式在水利公共服務(wù)項(xiàng)目中的應(yīng)用研究

李 彤 袁 杰

(1.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心， 北京 100055；2.華北水利水電大學(xué)， 河南 鄭州 450045)

PPP模式在水利公共服務(wù)項(xiàng)目中的應(yīng)用研究

李 彤1袁 杰2

(1.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心， 北京 100055；2.華北水利水電大學(xué)， 河南 鄭州 450045)

單純依靠政府財(cái)政已然無(wú)法滿足水利公共服務(wù)項(xiàng)目的資金需求。目前，引入PPP模式有利于緩解政府財(cái)政壓力，加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高供給效率。水利公共服務(wù)PPP項(xiàng)目在中國(guó)處于起步階段，本文在水利公共服務(wù)項(xiàng)目背景下，總結(jié)了水利公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的方式，并對(duì)水利公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)引入PPP模式提出相關(guān)建議。

PPP模式； 水利工程項(xiàng)目； 社會(huì)資本

1 引 言

水利工程一直以來(lái)都是國(guó)民生產(chǎn)生活中最重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一。國(guó)務(wù)院明確指出，在2020年前中國(guó)需開(kāi)工建設(shè)172項(xiàng)重大水利工程[1]。目前，中國(guó)水利公共服務(wù)項(xiàng)目投資形式單一，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，這里所指的水利公共服務(wù)項(xiàng)目是指除重大水利工程以外的一般水利工程，重點(diǎn)突出公共服務(wù)的性質(zhì)。今后幾年，隨著國(guó)家不斷推進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展，水利公共服務(wù)項(xiàng)目資金需求量加大，僅依靠政府財(cái)政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，須在水利公共服務(wù)項(xiàng)目中引入PPP模式，利用社會(huì)資本完成項(xiàng)目融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的作用。

2 PPP模式綜述

2.1 PPP模式的定義

PPP模式，即Public-Private-Partnerships的縮寫，一般被稱為公私合作伙伴關(guān)系，對(duì)于PPP模式的具體概念，國(guó)際上暫無(wú)統(tǒng)一、公認(rèn)的定義。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署認(rèn)為，PPP模式是指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性組織三方因某個(gè)具體項(xiàng)目而形成共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的相互合作模式；歐盟委員會(huì)認(rèn)為，PPP模式是公共部門和社會(huì)資本之間的一種為了公共項(xiàng)目或服務(wù)的合作關(guān)系，而這些公共項(xiàng)目或服務(wù)傳統(tǒng)上是由公共部門提供的；加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)則認(rèn)為，PPP模式是公共部門和私人部門之間通過(guò)預(yù)先約定的恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分配和收益共享機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)所需公共需求的一種合作伙伴關(guān)系[2-5]。

通過(guò)各國(guó)及國(guó)際組織對(duì)PPP模式的定義來(lái)看，PPP有廣義和狹義之分。廣義上，PPP指公共部門和私人部門之間為公共產(chǎn)品服務(wù)而建立的合作伙伴關(guān)系；狹義上，PPP可理解為各種公私合營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)融資模式，如BOT、BOO、BOOT、TOT等模式，具體詳見(jiàn)下表。

2.2 PPP模式的優(yōu)劣勢(shì)分析

2.2.1 PPP模式的優(yōu)勢(shì)

a.可有效降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，解決資金缺口問(wèn)題。傳統(tǒng)投資模式下，政府財(cái)政撥款是最主要的工程項(xiàng)目資金來(lái)源和融資方式。隨著國(guó)家水利建設(shè)不斷推進(jìn)發(fā)展，資金需求也在不斷加大，僅僅依靠國(guó)家政府財(cái)政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，以往的投資方式、融資模式很難適應(yīng)當(dāng)前的新局面。因此，通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本，豐富了融資模式，較好地控制了公共資金的負(fù)債率。

b. PPP模式有利于政府轉(zhuǎn)變職能。過(guò)去以往的投資模式中，政府角色較多，既是項(xiàng)目的投資方，也是經(jīng)營(yíng)方，這對(duì)政府的工程項(xiàng)目管理水平提出了很高的要求。而在PPP模式下，社會(huì)資本更多地承擔(dān)了項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)任務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)資本自身的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目施工效率，縮短工期；同時(shí)政府部門參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理，降低了政府管理成本，有利于政府職能轉(zhuǎn)變。

c.合理分?jǐn)傢?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的特點(diǎn)決定了風(fēng)險(xiǎn)分配可在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.2 PPP模式的不足

PPP模式是近幾年政府大力推廣的新型建設(shè)融資模式，也存在著很多缺點(diǎn)與不足：

a.法律保障體系不健全。目前，中國(guó)PPP相關(guān)法律法規(guī)不完備，PPP模式在實(shí)際運(yùn)用操作中缺少相關(guān)法律法規(guī)的支撐，這已成為阻礙PPP發(fā)展的重要因素。

b.社會(huì)資本缺乏良性競(jìng)爭(zhēng)。PPP模式下的合同一般是長(zhǎng)期而復(fù)雜的，且投標(biāo)成本和交易費(fèi)用比其他模式高，導(dǎo)致市場(chǎng)上規(guī)模較小的社會(huì)資本方無(wú)法參與PPP項(xiàng)目，政府部門對(duì)社會(huì)資本的選擇空間較小，招標(biāo)過(guò)程缺少良好的競(jìng)爭(zhēng)。因此，目前中國(guó)現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方以國(guó)有大型企業(yè)單位為主。

c. PPP人才儲(chǔ)備不夠。目前中國(guó)的PPP模式正處于起步階段，相關(guān)理論大多來(lái)源于國(guó)外，對(duì)于PPP的實(shí)際操作缺乏經(jīng)驗(yàn)，缺少具備專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)際操作能力的PPP人才。

3 水利工程項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的方式選擇

投資規(guī)模大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、具有一定市場(chǎng)化程度的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目適合采用PPP模式[6]。中國(guó)的水利公共服務(wù)PPP項(xiàng)目還處于起步階段，考慮到中國(guó)各省目前財(cái)政的實(shí)際支出收入情況，結(jié)合水利工程建設(shè)的特點(diǎn)和開(kāi)發(fā)任務(wù)，在水利公共服務(wù)PPP項(xiàng)目融資運(yùn)營(yíng)模式中應(yīng)重點(diǎn)考慮BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng))、BOOT(建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)等模式。水利公共服務(wù)項(xiàng)目一般的PPP合作框架模式如下圖所示。

a.針對(duì)不同類型的水利公共服務(wù)項(xiàng)目，其選擇的PPP模式不同。對(duì)于在經(jīng)營(yíng)期具有一定的盈利能力或有較好的現(xiàn)金流量的水利公共服務(wù)項(xiàng)目，可在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)得到充足的現(xiàn)金流量以回收項(xiàng)目投資并給予社會(huì)資本方基本的投資回報(bào)，可采用BOT模式。這種模式的操作過(guò)程一般為政府與組建的“項(xiàng)目公司”簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，并授予“項(xiàng)目公司”在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)具有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，“項(xiàng)目公司”移交項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)給政府部門。該模式下，政府可實(shí)現(xiàn)融資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，改變了傳統(tǒng)的公益性水利管理單位的管理模式。

b.某些水利建設(shè)項(xiàng)目雖在經(jīng)營(yíng)期具有一定的現(xiàn)金流量和一定盈利能力，但在特許經(jīng)營(yíng)期間獲得的現(xiàn)金流量不足以給予社會(huì)資本方基本的投資回報(bào)，對(duì)于此類型項(xiàng)目也可采用BOT模式，但特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府部門需給予“項(xiàng)目公司”適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。政府給予財(cái)政補(bǔ)貼的條件及額度可在雙方簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合同中自行約定。

c.某些水利建設(shè)項(xiàng)目在經(jīng)營(yíng)期雖具有一定的現(xiàn)金流量，但盈利能力十分有限，在營(yíng)運(yùn)期間獲得的現(xiàn)金流量不足以收回項(xiàng)目投資，很難約定特許經(jīng)營(yíng)期以滿足社會(huì)投資人基本投資回報(bào)要求，政府部門可從有利于項(xiàng)目資源調(diào)配管理的角度出發(fā)，在國(guó)有企業(yè)范圍內(nèi)實(shí)行有限范圍的社會(huì)投資人招標(biāo)，選擇有利于資源調(diào)配管理和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)組建“項(xiàng)目公司”，以BOO模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目。在該模式下，政府將項(xiàng)目完全交由國(guó)有企業(yè)擁有并運(yùn)營(yíng)，無(wú)須設(shè)置特許經(jīng)營(yíng)期。政府與“項(xiàng)目公司”簽訂經(jīng)營(yíng)合同，約定經(jīng)營(yíng)條件及投資收益回報(bào)條件等。特許運(yùn)營(yíng)模式設(shè)計(jì)的重要指標(biāo)為特許經(jīng)營(yíng)范圍、特許經(jīng)營(yíng)期、水利建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)格(供水原水水價(jià)、上網(wǎng)電價(jià))、企業(yè)資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、政府補(bǔ)貼條件和方式及額度等。各項(xiàng)指標(biāo)需要進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算，作為特許經(jīng)營(yíng)合同的重要內(nèi)容加以約定。

d.為了保障水利建設(shè)項(xiàng)目按照PPP融資運(yùn)營(yíng)模式順利實(shí)施，需要建立政府投資、社會(huì)資本融資與產(chǎn)品價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為公益性功能正常發(fā)揮、投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè)，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的積極性，又要防止政府給“項(xiàng)目公司”不合理的讓利或利益輸送。各方在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同，按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。建立健全社會(huì)資本退出機(jī)制，以保證合作雙方的合法權(quán)益，保證公共利益不受侵害。

4 水利工程項(xiàng)目建設(shè)引入PPP模式的建議

PPP模式在中國(guó)的起步較晚，目前國(guó)家政府大力推廣PPP模式，但其中失敗的案例較多，甚至存在很多“偽PPP項(xiàng)目”。而水利公共服務(wù)項(xiàng)目因其施工條件復(fù)雜、投資規(guī)模較大、不確定性大、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)，在水利公共服務(wù)項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式需有充分的研究。本文認(rèn)為需從以下幾個(gè)方面入手：

a.進(jìn)一步完善PPP相關(guān)法律法規(guī)。健全良好的法律保障是PPP模式不斷推廣發(fā)展的基本條件和重要支撐。尤其對(duì)于水利公共服務(wù)項(xiàng)目，其中的法律關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜。國(guó)外在PPP方面已有嚴(yán)明的法律法規(guī)支撐，目前中國(guó)雖然在PPP方面已出臺(tái)和頒布了較多的法律法規(guī)，但其中的關(guān)系比較混亂，如：國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委兩大部委對(duì)PPP模式均有各自的定義和規(guī)定，兩部委在PPP領(lǐng)域分工也不盡相同。此外，政府部門也應(yīng)加快出臺(tái)關(guān)于水利公共服務(wù)項(xiàng)目公私合作模式的操作指南，指導(dǎo)水利公共服務(wù)項(xiàng)PPP項(xiàng)目。因此，為了PPP模式在水利公共服務(wù)項(xiàng)目中得到廣泛的應(yīng)用與發(fā)展，完善的法律法規(guī)是重要的前提與保障。

b.政府應(yīng)加強(qiáng)吸引社會(huì)資本的力度。目前中國(guó)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本還是以國(guó)有大型企業(yè)單位為主，因水利工程項(xiàng)目自身特點(diǎn)，國(guó)有大型企業(yè)對(duì)水利公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的參與熱度不高。為此，政府財(cái)政投資在整體投資中應(yīng)起引領(lǐng)帶頭作用，水利公共服務(wù)PPP項(xiàng)目投資應(yīng)按照功能及效益進(jìn)行合理籌措，對(duì)于公益性水利公共服務(wù)項(xiàng)目，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)投資和建設(shè)，形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸政府所有，更好地吸引有實(shí)力的社會(huì)資本積極參與水利公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，政府需加大對(duì)水利公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼力度，如：純公益性水利公共服務(wù)項(xiàng)目，其運(yùn)營(yíng)收入不足以彌補(bǔ)成本和收益，政府對(duì)于此類工程，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。

c.拓展融資方式，增強(qiáng)融資能力。國(guó)家在水利工程建設(shè)融資方面應(yīng)給予社會(huì)資本方一定的扶持，提供相對(duì)成本較低的資金支持。同時(shí)可考慮解除一些融資限制條件，豐富拓展水利公共服務(wù)PPP項(xiàng)目融資方式，增強(qiáng)融資能力。

d.加強(qiáng)PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)。目前中國(guó)的PPP模式正處于起步階段，但PPP項(xiàng)目數(shù)量呈井噴式增長(zhǎng)。相關(guān)專業(yè)復(fù)合型人才的稀缺直接制約著PPP的發(fā)展，因此要加強(qiáng)PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機(jī)制。政府部門應(yīng)鼓勵(lì)市場(chǎng)主體加大PPP人才培育力度，有條件的地方政府統(tǒng)籌內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革需要，進(jìn)一步整合專門力量，承擔(dān)政府和社會(huì)資本合作模式推廣職責(zé)，提高專業(yè)水平和能力。

5 結(jié) 語(yǔ)

PPP模式作為一種國(guó)家大力推廣的新型融資模式，在中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已得到了廣泛的應(yīng)用，水利公共服務(wù)項(xiàng)目引入PPP模式是緩解政府財(cái)政壓力的重要方式，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新舉措。本文以水利公共服務(wù)項(xiàng)目為研究對(duì)象，重點(diǎn)討論了水利公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的方式及對(duì)水利公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)引入PPP模式的建議，為水利公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的發(fā)展與推廣提供一定的研究借鑒。

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Research on applying PPP mode in water conservancy public service projects

LI Tong1, YUAN Jie2

(1.MinistryofWaterResourcesConstructionManagementandQualitySafetyCenter,Beijing100055,China;2.NorthChinaUniversityofWaterResourcesandElectricPower,Zhengzhou450045,China)

Capital requirements of water conservancy public service projects cannot be satisfied by government finances merely. Currently, the PPP mode is introduced, which is beneficial for alleviating the pressure on government finances, speeding up the transformation of government functions, and improving the supply efficiency. Water conservancy public service PPP projects are just started in China. In the paper, the application of PPP mode in water conservancy public service projects is summarized under the background of water conservancy public service projects. Related suggestions are proposed for introducing the PPP mode in construction of water conservancy public service projects.

PPP mode; water conservancy engineering project; social capital

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.04.013

TV-9

A

1005-4774(2017)04- 0049- 04