[英國(guó)] S.普理查德

南亞地區(qū)水資源開發(fā)與管理的跨境合作

[英國(guó)] S.普理查德

總結(jié)了南亞地區(qū)水資源跨境合作的相關(guān)研究，闡述了該地區(qū)水資源合作系統(tǒng)的復(fù)雜性，各國(guó)在水資源合作中達(dá)成的共識(shí)和存在的問題。指出雖然南亞各地區(qū)間的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀存在顯著差異，但跨境水資源合作仍是可行的。介紹了相關(guān)研究提出的主要建議及展望。

水資源；跨境水資源；合作系統(tǒng)；南亞地區(qū)

在水資源共享方面，南亞地區(qū)是世界上整體性最差的區(qū)域之一。相關(guān)研究表明，若對(duì)水資源共享事宜處理不當(dāng)，會(huì)加劇國(guó)與國(guó)之間的不信任。通常認(rèn)為，水資源在南亞國(guó)家之間的分配是一種“零和博弈”，對(duì)這種寶貴資源的共享將會(huì)導(dǎo)致國(guó)與國(guó)之間關(guān)系緊張。各國(guó)之間的彼此不信任經(jīng)常導(dǎo)致合作受阻，他們通常也都不情愿分享數(shù)據(jù)。

詳細(xì)研究了南亞地區(qū)水資源、能源和環(huán)境系統(tǒng)，記錄了跨境水資源合作的實(shí)際案例，重點(diǎn)介紹了實(shí)現(xiàn)合作的途徑，以及這種區(qū)域性合作方式所能帶來(lái)的效益。研究表明，跨境合作完全可行。

1 復(fù)雜的系統(tǒng)

從古至今，一般認(rèn)為跨境流域是一種復(fù)雜且互相關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)，也是國(guó)與國(guó)之間競(jìng)爭(zhēng)與合作的根源之一。人口的增長(zhǎng)和有限的水資源供應(yīng)不斷加劇著人們對(duì)于沖突的恐慌，但近期歷史表明，合作多于沖突，合作通常以協(xié)議和合約形式進(jìn)行。

南亞河流系統(tǒng)包括恒河和印度河等，這些河流流經(jīng)了7個(gè)國(guó)家，為超過10億人提供水源。這一地區(qū)的河流管理存在諸多相同的挑戰(zhàn)，因此本應(yīng)該創(chuàng)造更多合作的機(jī)會(huì)(鮮有例外)，然而研究表明，這種合作尚未實(shí)現(xiàn)。

南亞區(qū)域性合作主要集中在災(zāi)害響應(yīng)、跨境電力交易和區(qū)域交流等領(lǐng)域中。這些地區(qū)已經(jīng)開展了協(xié)同合作，但這種合作受到諸多限制。研究總體結(jié)論表明，雖然南亞地區(qū)各國(guó)之間存在政治分歧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不對(duì)稱，但在該地區(qū)開展水資源相關(guān)的合作是完全可行的。

2 共識(shí)的增進(jìn)

近期，南亞地區(qū)發(fā)生了洪水、地震和干旱等自然災(zāi)害，其中包括數(shù)次跨境自然災(zāi)害。各國(guó)之間展開密切交流和協(xié)同合作，有助于規(guī)避災(zāi)害造成的損失，特別是洪水災(zāi)害。一直以來(lái)，洪水災(zāi)害困擾著數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的人口，而南亞又是世界上最容易受洪水侵害的地區(qū)。

研究指出，盡管南亞各國(guó)面對(duì)相同的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，但跨國(guó)防洪合作的例子在該地區(qū)較為少見。由于缺乏有效的預(yù)警機(jī)制，各國(guó)之間存在信任危機(jī)。例如，尼泊爾和巴基斯坦的專家對(duì)印度在跨界河上修建大壩的行為以及相關(guān)數(shù)據(jù)、信息的分享表示質(zhì)疑。巴基斯坦和阿富汗之間并不共享或交換水文數(shù)據(jù)，盡管喀布爾河(從巴基斯坦發(fā)源，流經(jīng)阿富汗，最后流回巴基斯坦)同時(shí)給兩國(guó)帶來(lái)了洪水風(fēng)險(xiǎn)。尼泊爾曾經(jīng)向孟加拉國(guó)傳真過水資源數(shù)據(jù)，不過近年來(lái)，由于員工人手有限，這種信息交換越來(lái)越少。

盡管現(xiàn)狀并不樂觀，但有跡象表明，各國(guó)正朝著“增進(jìn)共識(shí)”的大方向邁進(jìn)。各國(guó)漸漸認(rèn)同，對(duì)于高效的洪水預(yù)報(bào)來(lái)說，跨境合作是刻不容緩的，但實(shí)際進(jìn)展卻非常緩慢。

現(xiàn)在的洪水預(yù)警一般是基于河流上游水位，但在將來(lái)，通過氣象數(shù)據(jù)計(jì)算出上游降雨到下游發(fā)生洪水所需的時(shí)間，可以提供更長(zhǎng)的洪水預(yù)見期。這將為受洪水影響地區(qū)提供更高效的預(yù)警，但同時(shí)也需要跨境合作。

印度和尼泊爾就開展了一個(gè)合作項(xiàng)目，向受洪水影響地區(qū)的人們發(fā)布預(yù)警，使他們可以在洪水到來(lái)之前有足夠的時(shí)間轉(zhuǎn)移到更高海拔的地區(qū)。該項(xiàng)目已經(jīng)成功減少洪水造成的人員傷亡。該項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在尼泊爾有過建立早期預(yù)警的經(jīng)驗(yàn)，與印度當(dāng)?shù)卣⒘艘欢ǖ穆?lián)系，且有一批資深的專家。項(xiàng)目一開始聚焦于少數(shù)幾個(gè)村莊以證明系統(tǒng)的有效性，在此之后，其他村莊也相繼加入。

此外，區(qū)域范圍的干旱預(yù)報(bào)工作也正在推進(jìn)中。其中一項(xiàng)重要的工作包括與相關(guān)地區(qū)(孟加拉國(guó)、不丹、印度、尼泊爾、巴基斯坦和斯里蘭卡)的政府部門合作，建立一個(gè)干旱監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。

3 數(shù)據(jù)共享

跨境合作面臨的另一個(gè)障礙是河流數(shù)據(jù)的共享。長(zhǎng)久以來(lái)，這種合作都備受爭(zhēng)議，甚至牽涉到泄密的問題。例如，出于安全因素考慮，印度恒河并未公布其徑流數(shù)據(jù)。

此次研究給出了一個(gè)雙邊協(xié)定的范例，涉及中國(guó)、印度、孟加拉國(guó)和巴基斯坦。鑒于徑流數(shù)據(jù)的重要性，上述國(guó)家已經(jīng)同意通過官方渠道分享數(shù)據(jù)。這種合作是一個(gè)很大的進(jìn)步，然而，在數(shù)據(jù)解析與使用、以及向相關(guān)洪水高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)傳遞信息方面，還需要進(jìn)行更深入的合作?？偟膩?lái)說，這次合作仍是在跨境河流數(shù)據(jù)共享方面一次重要的思想轉(zhuǎn)變。

4 水電交易

跨境水電交易可以成為一種能源交易形式，甚至可能是解決南亞能源短缺問題的方案之一。雖然南亞具有非常豐富的水能資源(估計(jì)300 GW)，但僅有一小部分得到利用，整個(gè)地區(qū)仍受到能源短缺困擾。

南亞地區(qū)各國(guó)必須合作對(duì)其水電資源進(jìn)行開發(fā)。確保能源安全只是合作的原因之一，合作還會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益并促使該地區(qū)國(guó)與國(guó)關(guān)系的友好發(fā)展，甚至還能對(duì)可持續(xù)水資源管理進(jìn)行整體規(guī)劃。

該地區(qū)鮮有跨境水電開發(fā)合作的范例，合作的內(nèi)容與預(yù)期的目標(biāo)各不相同。巴基斯坦與印度一直以來(lái)都在水電開發(fā)方面存在頗多爭(zhēng)執(zhí)，以至于印度已經(jīng)轉(zhuǎn)而與尼泊爾和不丹合作進(jìn)行水電項(xiàng)目開發(fā)。

印度和不丹合作的案例十分重要，被認(rèn)為是水資源管理跨境合作、互惠互利的典范。印度的電力供應(yīng)缺口較大，每年的能源赤字達(dá)3%～4%。印度已經(jīng)援建了不丹數(shù)個(gè)大型水電項(xiàng)目。這些項(xiàng)目在一年中的絕大多數(shù)時(shí)間向印度出口電力，并在每年1月到3月從印度進(jìn)口電力。該項(xiàng)合作帶來(lái)了共贏。盡管不丹的水電潛能僅為印度的1/5，卻對(duì)印度的能源安全起到了至關(guān)重要的支持。研究報(bào)告援引了2015年7月印度北部電網(wǎng)崩潰導(dǎo)致的重大斷電事故作為例子，不丹當(dāng)時(shí)緊急調(diào)配水電站的額外發(fā)電量，為印度北部電網(wǎng)維修提供了保障。

不丹將水電發(fā)展作為其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，該國(guó)已經(jīng)從水電出口以及與印度簽署的相關(guān)協(xié)議中獲取了利潤(rùn)。不丹作為南亞地區(qū)最小的國(guó)家，其GDP從1992～2013年間翻了5倍。不丹的大部分水電站為環(huán)境友好型的徑流式電站。接下來(lái)要修建的水電站將在設(shè)計(jì)階段考慮氣候適應(yīng)性、風(fēng)險(xiǎn)降低以及生態(tài)保護(hù)等因素，以保障公眾的最大利益。不丹相關(guān)部門制定了制度和法律上的相應(yīng)條款。

研究表明，印度和不丹良好的雙邊關(guān)系是兩國(guó)合作開發(fā)水電資源取得成功的關(guān)鍵因素。雙方的友好關(guān)系可以追溯到印度被英國(guó)殖民的時(shí)代，之后，印度在政治與軍事上對(duì)不丹的支持，進(jìn)一步穩(wěn)固了雙方的互信。這種在能源上的相互依賴，使兩個(gè)國(guó)家的關(guān)系步入良性循環(huán)。

該案例充分顯示出通過互惠互利合作方式進(jìn)行水資源開發(fā)以滿足基本發(fā)展需求并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性，這種合作方式進(jìn)而會(huì)加強(qiáng)雙方保護(hù)環(huán)境的責(zé)任感，增加對(duì)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)投入。政治因素、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政策以及水電項(xiàng)目的技術(shù)要求，是合作中的關(guān)鍵點(diǎn)。

5 關(guān)鍵建議

研究中所列舉的案例反映了跨境合作的不同形式，其合作的規(guī)模也有差異，不同項(xiàng)目存在不同的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景。研究給出的主要建議主要包括以下幾方面。

(1) 成功的跨境水資源開發(fā)與管理合作都需要得到支持。研究中援引的絕大多數(shù)成功項(xiàng)目，都要讓合作各方確信可以從項(xiàng)目中獲益之后，他們才愿意為項(xiàng)目提供支持。

(2) 在項(xiàng)目的早期階段就應(yīng)尋求政府的介入。

(3) 對(duì)于不同的項(xiàng)目，政府介入程度視具體情況而定。在洪水早期預(yù)警系統(tǒng)項(xiàng)目中，應(yīng)與當(dāng)?shù)卣?lián)系。

(4) 需要重點(diǎn)關(guān)注與社區(qū)的商討，確保其對(duì)項(xiàng)目的支持。

(5) 跨境水資源項(xiàng)目具有一定敏感性，這是合作中面臨的重要挑戰(zhàn)。為了減少這種情況的發(fā)生，項(xiàng)目發(fā)起人和設(shè)計(jì)者應(yīng)該首先通過官方渠道或非官方渠道建立一套透明化機(jī)制，并在各利益相關(guān)方之間施行。

(6) 需要提高數(shù)據(jù)獲取與分析能力。

(7) 成功的跨境解決方案一般都具有成本高、規(guī)模大的特點(diǎn)。較小的項(xiàng)目雖然可行性強(qiáng)，但通常很難產(chǎn)生必要的政策牽引效應(yīng)，以至于無(wú)法得到切實(shí)產(chǎn)出，從而難以獲得成功。

(8) 國(guó)際政治是繞不開的問題。雙邊關(guān)系會(huì)影響跨境合作的可行性。

(9) 在政策交流和水資源管理案例中，需要有見識(shí)、有責(zé)任感的媒體積極參與。如今正在進(jìn)行中的數(shù)個(gè)項(xiàng)目都在吸引這樣的媒體去關(guān)注水資源相關(guān)議題。

(10) 跨境合作需要惠及雙方，但不一定都是經(jīng)濟(jì)上的利益。例如，在洪水預(yù)警的案例中，對(duì)上游地區(qū)的好處在于讓其意識(shí)到預(yù)警機(jī)制能有效地避免洪水對(duì)下游地區(qū)的侵害。

研究得出結(jié)論，雖然南亞地區(qū)各國(guó)之間存在政治分歧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不對(duì)稱，但在此地區(qū)開展水資源相關(guān)的合作是完全可行的。地區(qū)間面臨的挑戰(zhàn)大體相似，因此要對(duì)所面臨的威脅及合作帶來(lái)的利益達(dá)成共識(shí)，才能在流域相關(guān)國(guó)家之間形成更多的合作伙伴關(guān)系。而且，通過對(duì)成功的跨境水資源合作進(jìn)行擴(kuò)展和深化，還能夠完善水資源政策并增強(qiáng)其彈性和靈活性。

王子昂 譯

(編輯：李 慧)

2017-02-20

1006-0081(2017)04-0003-02

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