張磊　崔巖

摘要：日本是參與政府開發(fā)援助（ODA）的重要國家之一，也是亞洲開發(fā)銀行（ADB）的實際領(lǐng)導(dǎo)者。經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，日本已經(jīng)建立了成熟的ODAADB框架模式，無論作為雙邊援助體系中的援助國，還是多邊開發(fā)銀行體系下的領(lǐng)導(dǎo)者，日本都在不斷追逐自身利益并推進(jìn)國家戰(zhàn)略。通過近年來日本在南亞地區(qū)，尤其是在印度的開發(fā)援助活動可以發(fā)現(xiàn)，兩種貌似不同的援助方式，實則指導(dǎo)思想別無二致。日本在南亞地區(qū)開發(fā)援助的信念與實踐充分反映了二者從屬于同一價值體系的基本特征，并彰顯其意欲擴(kuò)大地區(qū)性影響力的政治與經(jīng)濟(jì)企圖。

關(guān)鍵詞：政府開發(fā)援助；亞洲開發(fā)銀行；ODAADB框架；南亞地區(qū)

中圖分類號：F11文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-2458（2018）01-0021-09

DOI：1014156/jcnkirbwtyj201801003

政府開發(fā)援助（Official Development Assistance，ODA），是在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）下屬的開發(fā)援助委員會（DAC）主導(dǎo)下進(jìn)行的，是面向發(fā)展中國家和貧困地區(qū)提供的一種經(jīng)濟(jì)援助，形式上包括：有償資金援助、無償資金援助以及技術(shù)援助等。目前，世界范圍內(nèi)，絕大多數(shù)的ODA資金來自于DAC成員國，而日本一直以來是DAC的主要成員國之一。日本在大力推進(jìn)由本國政府主導(dǎo)的ODA之外，還組建了由其主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank， ADB），該行作為多邊開發(fā)體系下的金融機(jī)構(gòu)，是基于區(qū)域性政府間開發(fā)合作的國際金融組織，其宗旨是通過開發(fā)援助，幫助亞太地區(qū)發(fā)展中成員體消除貧困，以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

ODA主要是通過雙邊援助的手段，在國與國之間建立經(jīng)濟(jì)援助關(guān)系；而以ADB為代表的區(qū)域性開發(fā)銀行主要是通過多邊合作的方法，打通融資渠道，在某一國主導(dǎo)下形成的系統(tǒng)性的國際政府間融資平臺。半個多世紀(jì)以來，日本通過政府開發(fā)援助和亞洲開發(fā)銀行兩種方式，逐漸形成了ODAADB框架體系，為其追求國家利益、實現(xiàn)戰(zhàn)略意圖打下了堅實基礎(chǔ)。近年來，這一開發(fā)援助框架體系又在南亞地區(qū)得到了極大的發(fā)揮空間。在經(jīng)濟(jì)外交和基于人道主義援助的旗幟下，日本將ODAADB框架作為一類戰(zhàn)略工具，不僅為真正實現(xiàn)南亞地區(qū)的脫困與發(fā)展做出切實努力，同時也攫取了更多的權(quán)力資源以及政治經(jīng)濟(jì)的話語權(quán)，擴(kuò)大了日本在南亞地區(qū)的影響力和號召力。

一、日本ODA—ADB框架的形成與發(fā)展

日本在推進(jìn)ODA之初，便將開發(fā)援助的對象定位在南亞與東南亞地區(qū)。一方面，這些地區(qū)國家自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、人民生活貧困，客觀上具備了接受援助的條件；另一方面，日本在積極配合美國輻輳均勢策略的同時，意欲重新樹立在亞洲各國心目中的形象和地位，同時還能夠滿足本國出口導(dǎo)向型貿(mào)易戰(zhàn)略以及實現(xiàn)日元的國際化。因此，無論在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面還是在實現(xiàn)政治大國的意圖方面，均可謂一舉多得。

（一）戰(zhàn)后日本ODA—ADB框架的形成

二戰(zhàn)后，以“馬歇爾計劃”為標(biāo)志，ODA這一援助機(jī)制在誕生之初便被蒙上了一層濃厚的政治色彩，并表現(xiàn)為一國與他國之間的雙邊援助關(guān)系。日本最初是以受援國的身份參與政府開發(fā)援助項目的。其中，美國是對日援助的第一大國，在農(nóng)業(yè)發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予日本巨大的資金援助。以1958年為轉(zhuǎn)折點，日本著手與印度簽署日元貸款協(xié)議，宣告日本正式成為ODA的援助國，以經(jīng)濟(jì)騰飛為契機(jī)完成了在國際開發(fā)援助方面的角色轉(zhuǎn)變。

此外，在20世紀(jì)50年代初，吉田茂時代的日本政府已經(jīng)開始構(gòu)想并積極尋求多邊的亞洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)合作的可能。與ODA方向選擇類似，日本將多邊開發(fā)援助的目光也投向了南亞與東南亞地區(qū)。雖然在1954年提出的“東南亞開發(fā)基金計劃”遭到了美國的反對，但是日本政府的努力并未就此停止。20世紀(jì)60年代，日本建立多邊開發(fā)合作體系的設(shè)想最終得以實現(xiàn)，由日本主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行于1966年正式掛牌成立，ADB的設(shè)立宗旨是在幫助亞太地區(qū)發(fā)展中成員體消除貧困，其性質(zhì)是區(qū)域性政府間的國際金融組織，總部設(shè)在菲律賓首都馬尼拉。

至此，由ODA所代表的雙邊援助體系與ADB所代表的多邊援助體系建立起來，日本對外援助的ODAADB框架正式形成。經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，日本對外開發(fā)援助體系已經(jīng)日漸成熟，形成了獨特的戰(zhàn)略構(gòu)架和日臻完善的管理體制。截至2014年，日本ODA所覆蓋國家及地區(qū)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到190個[1]，而ADB的成員體數(shù)量已經(jīng)發(fā)展到67個，其中48個來自亞太地區(qū)，另外19個來自其它地區(qū)[2]。

（二）近年日本ODAADB框架的發(fā)展

1992年，日本初步制定了“政府開發(fā)援助大綱”，明確了其開發(fā)援助的基本理念，確立了中長期的規(guī)劃目標(biāo)。2003年，日本政府對其進(jìn)行了修訂。2015年2月，在岸田文雄外務(wù)大臣的倡議下，日本又重新制定了新版的“開發(fā)協(xié)力大綱”。此次大綱的再次修訂是在政府開發(fā)援助60周年背景下進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)新時期下ODA對于普世價值觀（Universal Value）的構(gòu)筑，更加重視包括法治精神、公共管理、人權(quán)保障、民主化以及反恐等諸多問題。

在2015年版的“開發(fā)協(xié)力大綱”中，日本ODA的最新理念包括：（1）開發(fā)援助資金用于非軍事目的以促進(jìn)和平與繁榮，強(qiáng)調(diào)了日本作為和平國家而存在；（2）推進(jìn)人類的安全保障，將安全保障作為開發(fā)援助的根本指導(dǎo)理念，同時促進(jìn)維護(hù)人權(quán)以及女性的權(quán)力；（3）基于日本的經(jīng)驗鞏固援助雙方的對話與合作，同時更加注重自發(fā)性努力，推動受援國在人力資源、經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)以及規(guī)制建設(shè)等方面的發(fā)展[3]。

在援助形式上，日本的ODA多采用政府貸款、無償援助和技術(shù)援助3種方式。在日本看來，政府貸款是構(gòu)建援助國與受援國長期穩(wěn)定關(guān)系的基礎(chǔ)，也是ODA中最重要的援助方式，途徑是通過向受援國家提供長期低息貸款，幫助其解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金不足的問題。這部分針對性開發(fā)項目所提供的資金是由日本國際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）具體負(fù)責(zé)操作的。而無償援助一般是通過贈予方式實現(xiàn)，是由受援國政府向日本政府提出資金要求，申請用于生產(chǎn)資料采購和服務(wù)的資金。無償援助計劃需要特別符合日本外交政策的方向才能夠得以實施。另外，技術(shù)援助是通過知識和技術(shù)轉(zhuǎn)移的方式，對受援國進(jìn)行人才培養(yǎng)以及技術(shù)合作開發(fā)，通過智力層面對受援國進(jìn)行知識滲透；近年來，這一方式越來越受到日本政府的重視。

日本在ODA方面的理念革新以及操作改革是迫于國際乃至日本國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢而進(jìn)行的。泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后日本經(jīng)濟(jì)陷入長期低迷，使得其ODA總額持續(xù)下降。20世紀(jì)90年代以來，在長期經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，日本ODA總額占國民生產(chǎn)總值的比率也在逐漸降低。與此相對應(yīng)的是，日本的ODA支出凈值支出凈值=支出總額-回收額（即受援國向援助國的貸款返還額）。在本世紀(jì)初也開始下降，在2007年，日本的ODA支出凈值占其國民總收入（GNI）的比例首次下降到0.2%以下，在DAC成員國中所占比重也迅速跌落。

日本在逐步削減政府開發(fā)援助金額的背景下所進(jìn)行的一系列ODA改革，不能不說是無奈之舉，以期在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢變化的同時，更有效率地發(fā)揮ODA的作用，進(jìn)一步實現(xiàn)其利益訴求。

在ODAADB框架中的另一端，由日本主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行堅持其一貫主張，旨在幫助發(fā)展中成員體減少貧困，充分改善亞太地區(qū)人民的福祉，這也是ADB成立的初衷。為了應(yīng)對未來發(fā)展的全新挑戰(zhàn)，亞洲開發(fā)銀行在2008年制定了全新的發(fā)展戰(zhàn)略，即《2020戰(zhàn)略：2008—2020亞洲開發(fā)銀行長期戰(zhàn)略框架》（以下簡稱《2020戰(zhàn)略》）。它是一份具有最高權(quán)威的全行戰(zhàn)略框架，旨在指導(dǎo)ADB直到2020年的業(yè)務(wù)發(fā)展方向?！?020戰(zhàn)略》重申了亞洲開發(fā)銀行的遠(yuǎn)景目標(biāo)——“沒有貧困的亞太地區(qū)”，并幫助發(fā)展中成員體提高人民的居住環(huán)境和生活質(zhì)量。

在此次戰(zhàn)略改革中，ADB更新了已有的觀念，更加強(qiáng)調(diào)通過實現(xiàn)包容性經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域一體化來達(dá)到減少貧困的目的。

為實現(xiàn)這些目標(biāo)，《2020戰(zhàn)略》明確了ADB在其所有業(yè)務(wù)中的變革驅(qū)動因素，包括促進(jìn)私營部門發(fā)展、鼓勵良好治理、支持性別平等、幫助發(fā)展中國家獲取知識、以及擴(kuò)展ADB與其他發(fā)展機(jī)構(gòu)、私營部門的合作關(guān)系。根據(jù)《2020戰(zhàn)略》，ADB將有選擇、有重點地開展業(yè)務(wù)，將其80%的業(yè)務(wù)集中于五大核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、區(qū)域合作及一體化、金融部門的發(fā)展和教育方面。對于醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、救災(zāi)和緊急救援等其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域，將有選擇地予以支持[4]。2014年ADB對《2020戰(zhàn)略》實施了中期檢查（Midterm Review）。檢查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在緊密圍繞三大戰(zhàn)略議程即所謂包容性經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域一體化三個方面。的基礎(chǔ)之上，在2008年-2012年間，亞洲開發(fā)銀行整體業(yè)務(wù)實現(xiàn)了80%以上集中在上述的五大核心領(lǐng)域。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面起到了渠道和橋梁的作用，是亞洲開發(fā)銀行借以實現(xiàn)三大戰(zhàn)略議程的最主要手段。

二、ODA—ADB框架下日本對南亞地區(qū)的開發(fā)援助

日本對南亞地區(qū)、尤其是對印度的開發(fā)援助主要是通過ODA的形式進(jìn)行的。在進(jìn)入21世紀(jì)以來，日本大幅削減了政府開發(fā)援助的金額，早已不再是ODA第一援助大國；然而，日本對南亞地區(qū)的開發(fā)援助并未受到ODA總額削減的過多影響，仍然保持了較為平穩(wěn)的態(tài)勢，并且南亞最大的國家印度也常年位居日本ODA對象國援助金額的前兩位。

與區(qū)域性開發(fā)銀行體系相比，ODA能夠更加直接而便利地提供資金給目標(biāo)國，其援助方式不容易受到他國干涉，便于日本更有效地實現(xiàn)在南亞地區(qū)的利益訴求。與此同時，日本以ADB為金融平臺，作為向南亞地區(qū)提供開發(fā)援助的一種必要的補(bǔ)充。

（一）21世紀(jì)以來日本ODA總額的削減

這個世紀(jì)以來，日本政府不斷削減在ODA方面的支出金額，總體上呈現(xiàn)下滑趨勢。日本ODA支出總額在2007年同比下降超過20%，此后發(fā)生了國際性金融危機(jī)，但是日本的ODA總額不降反升，并維持了一個平穩(wěn)上升的態(tài)勢直至2013年。然而2014年日本的ODA支出總額再次大幅下降，同比降幅甚至超過30%（參見圖1）。這或許是因為2013年“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”付諸實施，日本政府的工作重點在于著力刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的增長而有意削減了用于ODA的財政資金[5]。

在現(xiàn)有的國際開發(fā)援助體系下，與其他DAC援助大國相比，日本ODA的總額呈逐年下降趨勢，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國，同時被德國和英國超越。

在DAC主要援助國中，美國以每年近300億美元的支出總額獨占鰲頭，并且在2008年金融危機(jī)之后仍然穩(wěn)步提升。而另外兩個ODA大國分別是英國和德國，從圖1中可以看到，ODA支出變化趨勢與美國極其相似，近年來亦在逐漸增加。與此形成鮮明對比的是，日本在最近10年以來的政府開發(fā)援助支出極不穩(wěn)定，且在2013年-2014年發(fā)生了斷崖式下跌，這與日本國內(nèi)的嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢密不可分。

（二）日本對南亞地區(qū)開發(fā)援助的實績與戰(zhàn)略

在大幅削減政府開發(fā)援助開支的背景下，日本政府對南亞地區(qū)的ODA卻顯得十分慷慨。2014年，在接受日本開發(fā)援助資金總額排名前10名的國家中，南亞國家就占到4席根據(jù)日本外務(wù)省統(tǒng)計表「日本の二國間政府開発援助の供與相手國上位10か國（2014年）」；其中，越南是接受日本ODA總額最多的國家，印度緊隨其后。，分別是：印度、孟加拉國、斯里蘭卡和巴基斯坦，它們也是日本在南亞地區(qū)ODA支出總額排名在前4位的國家（參見表1）。

南亞地區(qū)是連接?xùn)|亞和中東地區(qū)的海上與陸上樞紐，對于日本來說，具有極其重要的戰(zhàn)略位置。一方面，南亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施落后，人口眾多，教育水平也相對滯后，依然受到基礎(chǔ)醫(yī)療和貧困問題的困擾。南亞地區(qū)居住人口超過16億，其中貧困人口約5億左右；因此，從客觀上來看，南亞地區(qū)是世界范圍內(nèi)最貧困的地區(qū)之一，亟需資金援助。另一方面，南亞地區(qū)最大的國家印度，是日本在各個領(lǐng)域最重要的合作伙伴之一：印度是接受日元貸款最多的國家，同時在電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也得到日本的巨大援助。2014年，日本政府宣布計劃5年內(nèi)共向印度提供35萬億日元的援助資金；2015年底，安倍首相在訪問印度期間，確認(rèn)了將日本新干線技術(shù)引入印度高速鐵路建設(shè)的相關(guān)事宜，并且承諾向印度提供總額高達(dá)4 000億日元的貸款，進(jìn)一步推進(jìn)了日印雙方的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作[6]。

盡管近年來日本ODA支出額大幅度減少，但其對南亞地區(qū)尤其是對印度的援助額卻并未相應(yīng)縮減。對比DAC主要援助國家分別對印度的ODA支出總額，可以發(fā)現(xiàn)日本ODA遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于美國、英國和德國（參見表2）。這表明南亞地區(qū)已經(jīng)成為日本ODA的重要戰(zhàn)略區(qū)域之一。

根據(jù)2016年3月日本制定的《對印度國別援助方針》，日本對印度開發(fā)援助基本方針是：以日印共通的價值觀為基礎(chǔ)，為盡快實現(xiàn)印度的包容性和可持續(xù)增長提供援助。具體內(nèi)容包括：首先是連結(jié)性的強(qiáng)化，即通過加強(qiáng)印度國內(nèi)城市和經(jīng)濟(jì)圈之間的聯(lián)系，實現(xiàn)德里——孟買產(chǎn)業(yè)大動脈和金奈——班加羅爾產(chǎn)業(yè)走廊的構(gòu)想，推進(jìn)印度城市間交通和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；其次是產(chǎn)業(yè)競爭力的強(qiáng)化，特別是促進(jìn)印度制造業(yè)的發(fā)展，通過對電力、能源以及港口等方面的開發(fā)援助，包括促進(jìn)直接投資和幫助培養(yǎng)人才等手段；最后是實現(xiàn)印度的包容性及可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，在能源利用效率、環(huán)境氣候變化、基礎(chǔ)性社會服務(wù)等方面提供相應(yīng)的資金支持[7]。

日本除通過ODA方式對南亞國家實施雙邊合作之外，由日本主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行也積極參與其中。2015年11月，ADB針對南亞地區(qū)制定了《地區(qū)合作商業(yè)計劃》，即2016年-2018年的發(fā)展綱要。這份計劃提出了ADB在未來數(shù)年內(nèi)在南亞地區(qū)所關(guān)注的重點：（1）促進(jìn)地區(qū)連結(jié)性；（2）發(fā)展跨境貿(mào)易；（3）強(qiáng)化區(qū)域能源合作[8]。顯然，ADB的戰(zhàn)略規(guī)劃和上述日本ODA計劃存在著極大的一致性，這表明其ODA與ADB兩種開發(fā)援助機(jī)制之間存在的系統(tǒng)性和相輔相成的構(gòu)架。

2014年，亞洲開發(fā)銀行理事會批準(zhǔn)了《2020戰(zhàn)略》的中期檢查報告，并確定了未來的十大優(yōu)先戰(zhàn)略事項。其中，前4項內(nèi)容尤為關(guān)鍵，是其未來工作的重點，分別為：（1）消除貧困和促進(jìn)包容性經(jīng)濟(jì)增長，即通過加大對實現(xiàn)快速和包容性經(jīng)濟(jì)增長的支持力度，實現(xiàn)其“無貧困地區(qū)”的愿景，消除極端貧困和減少脆弱性和不平等現(xiàn)象；（2）環(huán)境和氣候變化，即按比例增大其對氣候變化適應(yīng)力的支持，并繼續(xù)加強(qiáng)對通過清潔能源和能效項目以及可持續(xù)交通來緩解環(huán)境壓力的援助；（3）區(qū)域合作和一體化，即通過支持跨境基礎(chǔ)設(shè)施投資和增強(qiáng)各經(jīng)濟(jì)中心的聯(lián)系來增強(qiáng)區(qū)域連通性并延伸價值鏈，以增加貿(mào)易和商業(yè)機(jī)會；（4）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即通過改進(jìn)項目中的部門參與、技術(shù)設(shè)計以及實施情況，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施項目的成果[9]。

綜上所述，ADB中期檢查報告所確立的優(yōu)先戰(zhàn)略事項與日本ODA的《對印度國別援助方針》中所闡述的開發(fā)援助基本方針如出一轍。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，日本ODA與ADB看似兩種不同的援助方式，實則指導(dǎo)思想別無二致，日本在南亞地區(qū)開發(fā)援助的信念與實踐充分反映了其ODAADB框架從屬于同一價值體系的基本特征，并彰顯其意欲擴(kuò)大地區(qū)性影響力的政治與經(jīng)濟(jì)企圖。

（三）日本對南亞地區(qū)實施援助的影響

長期以來，日本對南亞地區(qū)尤其是印度提供的援助對援助國與受援國雙方均產(chǎn)生了長久而深遠(yuǎn)的影響。這種影響甚至已經(jīng)超出了政治和經(jīng)濟(jì)的范疇，對雙方未來關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展具有極大的促進(jìn)作用。AP瑟爾沃認(rèn)為，促使援助國以優(yōu)惠條件提供雙邊與多邊援助的動機(jī)集中于人道主義、政治軍事以及經(jīng)濟(jì)三個主要方面[10]。其中，出于某種特殊目的的行動產(chǎn)生相應(yīng)的影響后果。具體就日本對南亞地區(qū)的援助而言，其影響效果十分明確。

首先，日本的援助對南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用。具體來說有以下3個方面：（1）貧困的削減；（2）連結(jié)性（交通）的強(qiáng)化；（3）產(chǎn)業(yè)競爭力的提高。

南亞地區(qū)有著世界上最密集的人口，卻是世界上僅次于非洲地區(qū)的貧困所在地。其道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施落后，受教育人口比例不高，衛(wèi)生及醫(yī)療保健制度不完善，法制也不健全。南亞地區(qū)超過16億人口中有大約5億人屬于貧困階層。針對南亞地區(qū)的上述特點，日本致力于削減貧困人口比例，通過重點支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)活力。

以南亞最具影響力的國家印度為例，它是世界上接受日元貸款最多的國家，日本對其援助與投資的方向主要集中于與電力、運輸相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以2014年、2015年的兩國首腦互訪為契機(jī)，日本對印度直接投資及日本企業(yè)數(shù)量成倍增加。隨著兩國在高速鐵路方面的合作日趨深入，印度的交通便利性得到強(qiáng)化，貧困人口數(shù)量削減并且商業(yè)環(huán)境也得到了有效的改善。

始于2012年5月，計劃于2023年完成的泰米爾納德邦投資促進(jìn)計劃正在實施過程之中，泰米爾納德邦人口超過7 000萬，集中了汽車行業(yè)、IT產(chǎn)業(yè)的印度第四大城市金奈坐落于此，同時也是其他各國外資企業(yè)的活躍地區(qū)。但是落后的基礎(chǔ)設(shè)施使得海外投資者對于該地區(qū)道路、電力和上下水管道等方面要求改善的聲音十分強(qiáng)烈。于是，基于開發(fā)政策的日元貸款開始實施。日本的這一計劃并非針對特定的某項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是以泰米爾納德邦政府為支援對象，不僅促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的改善，同時致力于當(dāng)?shù)鼐C合性的制度與政策的完善。

其次，日本對南亞地區(qū)的援助對日本自身利益來說絕對不可忽視。這種影響主要集中于以下3個方面：（1）擴(kuò)大政治外交渠道；（2）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益提高；（3）增進(jìn)對日友好感情。

仍以印度為例，是日本眼中南亞地區(qū)最大的所謂民主主義國家，具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，同時在國際社會上具備較強(qiáng)的影響力。印度的地理位置極其重要，是連接?xùn)|亞和中東地區(qū)陸路和海上重要樞紐。這些在日本看來都具有無可估量的戰(zhàn)略意義。對印度的援助可以極大地幫助日本擴(kuò)大政治外交的渠道，在缺少反日歷史情結(jié)的交往過程中順利實現(xiàn)對日友好，以達(dá)到自身政治和經(jīng)濟(jì)利益最大化的目的。

除印度之外，日本在南亞其他各國活動頻繁，官民投融資的規(guī)模急劇擴(kuò)大。具體而言，2014年3月，岸田外務(wù)大臣訪問孟加拉國，之后兩國開始首腦互訪，日本承諾對孟加拉國進(jìn)行6 000億日元的援助，極大地加強(qiáng)了兩國間政治對話和經(jīng)濟(jì)合作。2015年，在尼泊爾大地震期間，日本派遣了國際緊急援助隊，并捐助緊急援助物資約合1 400萬美元，并支持尼泊爾各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高達(dá)26億美元。以尼泊爾大地震為契機(jī)，日本著力深化兩國關(guān)系，并取得了飛躍性進(jìn)展。

由此可見，日本對南亞地區(qū)的援助絕非是僅僅出于人道主義目的，而是有計劃有針對性地實施援助，以達(dá)到其設(shè)想的效果與影響。

三、日本ODA—ADB框架下開發(fā)援助的啟示

自從1954年日本的政府開發(fā)援助正式開始以及1966年亞洲開發(fā)銀行宣告成立，迄今為止半個多世紀(jì)過去了，日本在國際開發(fā)援助領(lǐng)域通過自身的不斷努力，已經(jīng)具備了成熟的ODAADB框架機(jī)制，使其成為DAC最主要援助國之一以及區(qū)域性開發(fā)銀行體系的領(lǐng)導(dǎo)者。

日本通過其ODAADB框架，以“扶弱濟(jì)貧”的人道主義為旗幟，本質(zhì)上卻是為了其自身戰(zhàn)略利益服務(wù)。隨著亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的成立和“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)，中國在國際多邊金融合作領(lǐng)域擁有了自己的話語權(quán)，并且對周邊不發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的援助力度加大，針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資穩(wěn)步增加。中日兩國在開發(fā)援助方面的戰(zhàn)略設(shè)計的意圖和導(dǎo)向上不可避免地有重疊之處，在區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)資源的利用、國別市場份額的占有以及開發(fā)援助的策略與手段等方面，中日兩國均存在一定的競爭關(guān)系。如何明確日本的經(jīng)濟(jì)與政治戰(zhàn)略意圖，并且汲取日本在開發(fā)援助領(lǐng)域長達(dá)60多年的經(jīng)驗與教訓(xùn)，對于推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略和亞投行未來的健康發(fā)展有著極其重要的意義。

首先，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資方面，在尋求合作的前提下明確亞開行是亞投行最大的競爭對手，同時汲取亞開行的成功經(jīng)驗，師夷長技以制夷。目前，亞洲地區(qū)每年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求超過10 000億美元，存在約4 500億美元的巨大資金缺口。然而這并不意味著由日本主導(dǎo)的亞開行將會與亞投行共享這塊“蛋糕”。實際上，中日兩國在亞洲，尤其是南亞與東南亞地區(qū)存在諸多基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的競爭，因為優(yōu)秀的投資項目永遠(yuǎn)是稀缺資源。例如，交通、通訊以及能源等均是兩國關(guān)注的重點投資領(lǐng)域。自亞投行成立以來，日本便采取不合作態(tài)度，并且質(zhì)疑亞投行治理的公正性，貸款的可持續(xù)性以及基礎(chǔ)設(shè)施項目對環(huán)境和社會的影響。雖然亞投行所一貫秉持的“合作共贏”理念不排斥任何一方的加入，但是由日本引領(lǐng)的亞開行毫無疑問是亞投行在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域最大的競爭對手。

而亞洲開發(fā)銀行在50多年的發(fā)展歷程中積累了豐富而寶貴的經(jīng)驗，包括自身的角色定位，科學(xué)的評估體系，獨立而重視長期回報的項目分配，民主化決策和利益制衡機(jī)制等。因此，在保持政治中立的前提下，建立更加國際化和專業(yè)化的團(tuán)隊，更多地汲取亞洲開發(fā)銀行的實踐經(jīng)驗，引進(jìn)先進(jìn)的金融管理理念，才能在擴(kuò)大中國對外開放平臺的同時，使得亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行立于不敗之地。

其次，日本有針對性地在南亞地區(qū)實施的開發(fā)援助對“一帶一路”戰(zhàn)略形成負(fù)面影響。印度及其所在的南亞地區(qū)一向是日本重點關(guān)注的區(qū)域之一，也是其ODA主要的輸出地。日本自1958年開始便向印度提供政府開發(fā)援助資金。近年來，日印兩國已經(jīng)成為雙方各自最大的ODA合作伙伴。印度自2014年至2017年5年間將從日本累計獲得35兆日元規(guī)模的投資金額。

印度與中國不但存在領(lǐng)土爭端，并且在國際性事務(wù)方面的看法也存在諸多分歧。2008年，日本終止對華ODA日元貸款，在此期間對印度等南亞國家的援助卻大量增加。近年來，日本在削減其ODA總額的同時對南亞地區(qū)的援助卻不降反增，這無疑給中國推動“一帶一路”建設(shè)增加了投資競爭壓力以及地緣政治風(fēng)險。因為日本針對南亞地區(qū)的援助方針效果在于外交、經(jīng)濟(jì)以及著力培養(yǎng)親日感情三方面，同時將中國視為最大的競爭對手之一[11]。如上文所述，在ODAADB框架下，日本將持續(xù)加強(qiáng)對南亞地區(qū)的援助，這對于“一帶一路”建設(shè)影響的弊大于利，特別是近年來中日兩國在南亞地區(qū)針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資展開了激烈的競爭，同時，日本還不斷在投資項目的環(huán)境和公共治理方面抹黑中國?？紤]到日本在南亞這一地區(qū)的傳統(tǒng)優(yōu)勢，以及印度一向?qū)θ毡镜挠押脩B(tài)度，中國在南亞地區(qū)“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)將會遭遇極大挑戰(zhàn)。

最后，應(yīng)該充分認(rèn)識到日本的政府開發(fā)援助及其領(lǐng)導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行是相互配合的有機(jī)整體，是推進(jìn)日本國家戰(zhàn)略的重要工具。日本的ODAADB框架機(jī)制可以從政治與經(jīng)濟(jì)兩方面加以認(rèn)知。

從政治策略角度來看，以美國“重返亞太”為契機(jī)，日本圍繞所謂“自由與繁榮之弧”的戰(zhàn)略構(gòu)想，打造“美日印三角”，意在構(gòu)筑整個印太范圍內(nèi)的對華包圍網(wǎng)，在國際貿(mào)易競爭、游戲規(guī)則制定、地區(qū)外交拉攏、開發(fā)金融合作等領(lǐng)域展開全方位和系統(tǒng)性的活動，壓縮中國崛起的空間。安倍政府近年來不斷深化與南亞國家，尤其是與印度的合作，將日印關(guān)系提高到“準(zhǔn)同盟”的高度，其中蘊含了日本對地緣政治目標(biāo)的訴求。首先，在外交實力對比中，日本是占有比較優(yōu)勢的一方，由于印度相對貧窮落后，需要日本ODAADB框架機(jī)制所提供的大量資金援助，因此日本在采取主動策略的同時也能夠獲得印度的親近感，為擴(kuò)大日本在南亞地區(qū)的影響力提供了基礎(chǔ)；其次，日本強(qiáng)化與中等強(qiáng)國的聯(lián)盟，目的是構(gòu)建跨印度洋——太平洋戰(zhàn)略體系，試圖在亞太地區(qū)勢力結(jié)構(gòu)重建過程中掌握主動權(quán)。

從經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略角度來看，在ODAADB框架下，日本通過兩種不同援助機(jī)制的相互配合、相輔相成，在不斷推行戰(zhàn)略意圖的同時追逐著國家的經(jīng)濟(jì)利益。其中，日本ODA以積極的發(fā)展態(tài)勢占據(jù)著國際開發(fā)援助舞臺的重要位置，以極具戰(zhàn)略色彩的發(fā)展特征追求國家權(quán)益的增值。日本ODA一方面具備了幫助貧困國家實現(xiàn)發(fā)展的公共品性質(zhì)，另一方面也成為日本實現(xiàn)其目標(biāo)與野心的平臺和途徑。例如，在經(jīng)濟(jì)援助和貸款發(fā)放方面都附帶一定的約束條件，在亞洲推行日本的價值體系以及倡導(dǎo)價值觀的同一性，使得一般意義上的國際援助和經(jīng)濟(jì)外交演變成攫取戰(zhàn)略資源的工具，在追逐狹隘的本國利益的過程中背離了開發(fā)援助的應(yīng)有之義[12]。此外，日本主導(dǎo)的ADB充分利用亞洲發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)高成長性的最主要特征，即高儲蓄以及高投資的供給主導(dǎo)型（supplyled）經(jīng)濟(jì)，利用已掌握的區(qū)域性金融話語權(quán)，不斷擴(kuò)大其在亞太地區(qū)乃至世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)影響力。

雖然ODA和ADB分別基于雙邊和多邊開發(fā)援助體系架構(gòu)，無論從理論基礎(chǔ)、公共管理、機(jī)制建設(shè)等各方面均存在差別。但是，作為統(tǒng)一框架下的ODA和ADB，卻是在日本政府極具前瞻性的統(tǒng)籌規(guī)劃之下，在政治戰(zhàn)略上相互配合，在經(jīng)濟(jì)政策上相互彌補(bǔ)。

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[責(zé)任編輯李穎]