●吳鉤

一道圣旨的出臺(tái)流程

●吳鉤

我們看古裝影視作品，往往會(huì)覺(jué)得以前的君主金口玉言，口出為敕，口含天憲。皇帝如果心血來(lái)潮，或者想辦某一件事，就會(huì)喝一聲：“傳——擬旨！”然后口授一道圣旨。圣旨寫(xiě)出來(lái)，馬上就是效力至高無(wú)上的法律，誰(shuí)敢有異議，就是“抗旨”的大罪。假如你相信這是真的，那你就被狗血電視劇帶進(jìn)陰溝里了。

一、皇帝的話也可能被駁回

君主的詔書(shū)從草擬到生效，通常都需要經(jīng)過(guò)非常嚴(yán)密的程序。我們以宋朝為例，來(lái)看看正常情況下，所謂“圣旨”的出臺(tái)流程。所有的圣旨，都是以君主的名義發(fā)布，君主當(dāng)然有權(quán)力直接授意擬旨，但更為常見(jiàn)的情況，是宰相機(jī)構(gòu)先將意見(jiàn)寫(xiě)成札子（這個(gè)意見(jiàn)往往要經(jīng)廷臣合議），進(jìn)呈皇帝，獲認(rèn)可，再授意草詔。

不管這旨意是來(lái)自皇帝本人，還是出自執(zhí)政的宰相機(jī)構(gòu)，按照宋朝的制度，當(dāng)它進(jìn)入草詔的程序，一般都?xì)w中書(shū)省的中書(shū)舍人（元豐改制前為知制誥）起草，并不是說(shuō)皇帝指定哪一個(gè)親信太監(jiān)大筆一揮就成。

元豐改制后，中書(shū)舍人的職責(zé)有二，一為“制詞”，即根據(jù)皇帝的旨意（這叫“詞頭”）起草詔書(shū)。但宋代的中書(shū)舍人又有一項(xiàng)特權(quán)：如果他覺(jué)得“詞頭”不合法度，無(wú)論這詞頭出自皇帝的意思，還是宰相的意思，他都可以拒絕草詔，這叫做“封還詞頭”，是宋朝法律明確賦予中書(shū)舍人的權(quán)力：“事有失當(dāng)及除授非其人，則論奏封還詞頭”。

中書(shū)舍人若“封還詞頭”，而皇帝又固執(zhí)地非要下詔不可，那么可以由次舍人草詔，但次舍人同樣可以“封還詞頭”。理論上，只要中書(shū)舍人達(dá)成“拒不草詔”的一致意見(jiàn)，便可以將一道不適宜的詔書(shū)“扼殺于萌芽狀態(tài)”。

宋神宗熙寧三年（1070），參知政事王安石欲將自己的親信、新法的支持者李定破格提拔為“監(jiān)察御史里行”，皇帝也同意了。但李定這個(gè)人人品很壞，聲名很臭，知制誥宋敏求即拒絕起草任命李定的詔書(shū)，封還詞頭，并于三天后辭職；接替他的另外兩名知制誥蘇頌、李大臨，也以“愛(ài)惜朝廷之法制”為由，再次封還詞頭。為讓李定順利通過(guò)任命，神宗與王安石免去蘇頌與李大臨之職，任命聽(tīng)話的人當(dāng)知制誥，總算將李定弄進(jìn)朝廷當(dāng)了御史。

如果負(fù)責(zé)草詔的中書(shū)舍人認(rèn)為詞頭并無(wú)什么失當(dāng)，或者他懶得多事，總之將詔書(shū)起草好了，也寫(xiě)得很漂亮，便可以進(jìn)呈皇帝“御畫(huà)”（簽署畫(huà)押），“錄黃”（抄在黃紙上）行下。但這不代表詔書(shū)就能夠順利地頒發(fā)下去，還要經(jīng)中書(shū)舍人“宣行”，這就涉及到宋代中書(shū)舍人的另一項(xiàng)職權(quán)：“授所宣奉詔旨而行之”。

由于草詔的中書(shū)舍人與宣行的中書(shū)舍人未必是同一個(gè)人（因?yàn)橹袝?shū)舍人是輪值的），如果宣行的中書(shū)舍人認(rèn)為詔書(shū)不當(dāng)，他還有權(quán)拒絕“署敕行下”，即拒絕在錄黃上簽名，實(shí)際上就是駁回詔書(shū)。元祐元年（1086）七月二十九日，時(shí)任中書(shū)舍人的蘇軾就駁回了一道計(jì)劃“給散青苗錢(qián)斛”的錄黃：“所有上件錄黃，臣未敢書(shū)名行下。謹(jǐn)錄奏聞，伏候敕旨”。

如果負(fù)責(zé)宣行的中書(shū)舍人并無(wú)異議，便可簽名表示通過(guò)，這叫作“書(shū)行”，再由中書(shū)省長(zhǎng)官（宰相）署名，發(fā)至門(mén)下省審核。

負(fù)責(zé)審核錄黃的門(mén)下省機(jī)構(gòu)是給事中（元豐改制前為“封駁司”）。給事中如果認(rèn)為詔書(shū)不當(dāng)，也有權(quán)力封駁。宋代給事中封駁詔書(shū)的權(quán)力也是法定的：“若政令有失當(dāng)、除授非其人，則論奏而駁正之?！奔磳淈S駁回去，不予通過(guò)。

南宋初，有個(gè)叫作王繼先的御醫(yī)，因?yàn)橹魏昧烁咦谥?，高宗想封他為“武功大夫”，旨下，被給事中富直柔封駁，因?yàn)檫@種破例的人事任命不合宋代的“伎術(shù)官法”。高宗說(shuō)：“這是特例，繼先診視之功實(shí)非他人比，可特令書(shū)讀行下，仍諭以朕意?！备恢比岵磺粨希俅畏怦g。最后高宗不得不就此作罷。

給事中如對(duì)錄黃沒(méi)啥意見(jiàn)，便簽署下自己名字，表示審核通過(guò)，這叫做“書(shū)讀”。給事中若未“書(shū)讀”，門(mén)下省長(zhǎng)官（宰相）先簽名，則為“違制”。顯然，中書(shū)舍人不“書(shū)行”、給事中不“書(shū)讀”，都對(duì)皇帝的圣旨構(gòu)成了合法的封駁：“凡事合經(jīng)給事中書(shū)讀并中書(shū)舎人書(shū)行者，書(shū)畢即備錄、錄黃過(guò)尚書(shū)省給札施行。如不可行，即不書(shū)而執(zhí)奏，謂之繳駁?！?/p>

二、皇帝也不能任性

一道詔書(shū)經(jīng)過(guò)中書(shū)舍人“制詞”、“書(shū)行”與給事中的“書(shū)讀”等三道關(guān)卡之后，如果都沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，就可以成為正式的政令，交給宰相機(jī)構(gòu)的分支——尚書(shū)省執(zhí)行了。但這里我們還要補(bǔ)充一點(diǎn)：作為正式政令的詔書(shū)，必須有宰相副署。宰相如果不副署，詔書(shū)也無(wú)法生效。北宋初乾德二年（964），范質(zhì)等三位宰相同日辭職，宋太祖隨后任命趙普為相。但在頒發(fā)任命詔書(shū)時(shí)就碰上了一個(gè)程序上的大麻煩：詔書(shū)沒(méi)有宰相副署，不具備法律效力；而范質(zhì)等宰相又已經(jīng)辭職。太祖想縱權(quán)，對(duì)趙普說(shuō)：“朕為卿署之可乎？”趙普回答皇上：“此有司職爾，非帝王事也?！弊詈螅€是由領(lǐng)有“同平章事”（宰相職務(wù)）銜的開(kāi)封府尹趙匡義副署，才簽發(fā)了這道詔書(shū)。

詔書(shū)生效之后，如果再發(fā)現(xiàn)詔書(shū)有失當(dāng)之處，該怎么辦？還有最后一道關(guān)卡——臺(tái)諫。臺(tái)諫擁有論列政令得失、審查詔書(shū)乃至追改詔書(shū)的法定權(quán)力。

說(shuō)到這里，我要將前面提到的李定那個(gè)例子補(bǔ)述完整：宋神宗與王安石雖然通過(guò)更換知制誥的辦法，終于如愿以償?shù)貙⒗疃ㄈ蚊鼮椤氨O(jiān)察御史里行”，不過(guò)也別高興得太早，御史陳薦、林旦等人隨后又以李定拒絕為母親丁憂為理由，展開(kāi)對(duì)李定的彈劾，最后迫使李定狼狽辭職。

現(xiàn)在我們可以總結(jié)出宋朝時(shí)一道詔書(shū)的出臺(tái)程序了：皇帝授意詞頭——中書(shū)舍人起草（此時(shí)中書(shū)舍人有權(quán)封還詞頭）——錄黃行下——中書(shū)舍人宣行（此時(shí)中書(shū)舍人有權(quán)封駁錄黃）——給事中審核（此時(shí)給事中也有權(quán)封駁）——宰相副署（宰相若不副署，則詔書(shū)無(wú)法律效力）——臺(tái)諫彈劾。在整個(gè)流程中，各個(gè)環(huán)節(jié)都對(duì)君主的權(quán)力構(gòu)成制度性的監(jiān)督與制衡。以為皇帝就可以口含天憲，那是狗血電視劇與“封建專(zhuān)制”歷史敘事塑造出來(lái)的想象而已。

當(dāng)然，宋代的君主也可以繞過(guò)中書(shū)舍人草詔、給事中審核等法定程序，也不用宰相副署，直接下詔，這叫作“手詔”、“內(nèi)降”、“內(nèi)批”。歷史上也不鮮見(jiàn)。然而，這類(lèi)私旨在法理上并不具備合法性，所謂“不由鳳閣鸞臺(tái)，蓋不謂之詔令”也；政府也完全可以拒不執(zhí)行，“凡不由三省施行者，名曰‘斜封墨敕’，不足效也”。宋仁宗朝時(shí)，宰相杜衍對(duì)皇帝私自發(fā)下的“手詔”，一概不予放行，“每積至十?dāng)?shù)，則連封而面還之”，皇帝也拿他沒(méi)辦法，只好稱贊他“助我多矣”。

從所謂圣旨的出臺(tái)程序來(lái)看，我們可以說(shuō)，在政治正常時(shí)期，宋朝的君權(quán)是受到多重制度性制約的，皇帝不大可能“有權(quán)就是任性”。