周平平，李增元

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照 276826）

試論公平正義下的農(nóng)村低保制度實(shí)施

周平平，李增元

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照 276826）

農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)于保障農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，意義重大，更是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的體現(xiàn)。但從現(xiàn)實(shí)來看，當(dāng)前農(nóng)村低保制度在實(shí)施中存在“名額分配不合理、低保對(duì)象評(píng)選不透明、低保金發(fā)放存在偏差”等諸多不合理現(xiàn)象。造成這些不合理現(xiàn)象的原因是多方面的，基層實(shí)施中過度重視利益、人情，低保對(duì)象的確定可操作性大，相關(guān)法律法規(guī)、制度不健全，低保制度實(shí)施中缺乏監(jiān)督和透明性。保障農(nóng)村低保制度實(shí)施的公平公正性，真正發(fā)揮低保制度的應(yīng)有價(jià)值，應(yīng)堅(jiān)持客觀、公平公正公開、以人為本等原則，并從引入第三方機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)合理細(xì)化的低保標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)法律法規(guī)、制度，強(qiáng)化多方力量的參與和監(jiān)督等多個(gè)層面入手。

公平正義；農(nóng)村低保制度；利益；參與；監(jiān)督

一、問題的提出

中國(guó)共產(chǎn)黨第18次全國(guó)代表大會(huì)提出，公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，維護(hù)社會(huì)公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)，要努力使全體人民能夠在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中更多更好地平等生活、平等享有、平等參與、平等競(jìng)爭(zhēng)、平等發(fā)展?！罢x是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系首要價(jià)值一樣”，公平正義為打造和諧社會(huì)的先決條件。［1］1中國(guó)擁有大量的農(nóng)業(yè)人口和耕地，農(nóng)村社會(huì)的平穩(wěn)、安定及進(jìn)步影響著我們國(guó)家總體的平穩(wěn)、安定及進(jìn)步。當(dāng)前，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性，諸多農(nóng)村居民仍然處于貧困線之下。政府執(zhí)行的農(nóng)村低保制度，通過發(fā)給最低生活保障補(bǔ)貼的形式保證眾多困難群眾最起碼的生活需要，維護(hù)公眾最起碼的生存和發(fā)展的平等權(quán)利，反映了公平正義的根本思想。不過，基于當(dāng)代農(nóng)村社會(huì)的復(fù)雜性及不同利益主體的利益追求，農(nóng)村低保制度在實(shí)施中存在著諸多不公平現(xiàn)象，既無法改善貧困個(gè)體的生存發(fā)展境遇，也違背了公平正義的價(jià)值理念。而且，于某種意義上干擾了農(nóng)村的協(xié)調(diào)、平穩(wěn)和安定。

近年來，農(nóng)村低保制度實(shí)施問題越來越引起人們重視，但當(dāng)前學(xué)界的研究更多集中在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、低保制度產(chǎn)生效果等方面，詳細(xì)而言，部分專家主要分析了農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)，比方，童星指出“于目前采取的農(nóng)村最低生活保障制度的運(yùn)行當(dāng)中確定最低生活標(biāo)準(zhǔn)線的因素與準(zhǔn)則過于簡(jiǎn)單，只要最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)略有改變將導(dǎo)致最低生活保障人群規(guī)模的巨大變化”；［2］肖云經(jīng)過實(shí)地考察指出，“農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低，上漲幅度不大而且所針對(duì)的人群確定準(zhǔn)則不清，主張采取“水漲船高”的低保標(biāo)準(zhǔn)”；［3］還有的學(xué)者更多地關(guān)注低保制度在實(shí)施中所產(chǎn)生的效果，例如，學(xué)者何值民就從“經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果、文化效果及附帶與意外效果等角度研究并衡量了農(nóng)村最低生活保障制度執(zhí)行的成效”；［4］李盛基則“通過福利經(jīng)濟(jì)學(xué)原理闡釋了農(nóng)村低保制度對(duì)勞動(dòng)力供給與減貧的作用，且通過一九九零年至二零零八年于不同時(shí)間點(diǎn)上采集的數(shù)據(jù)，研究了農(nóng)村最低生活保障制度對(duì)勞動(dòng)力供給與減少貧困的作用”。［5］另有學(xué)者只對(duì)完善低保制度的途徑進(jìn)行了分析，學(xué)者陳治東就是如此，其從“培養(yǎng)公民參與理念、培育公民參與精神、建立與健全各種公民參與機(jī)制等角度來完善低保制度”；［6］而焦克源等學(xué)者主張“立足于保障思想、國(guó)家扶持、監(jiān)管和群體劃定這些角度來糾正最低生活保障制度于執(zhí)行過程當(dāng)中產(chǎn)生的不正常情況”。［7］總而言之，學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)r(nóng)村最低生活保障制度的分析業(yè)已有所成就，可是基于公平正義方面闡釋這一內(nèi)容的理論仍然不多。中國(guó)共產(chǎn)黨第18屆中央委員會(huì)第3次全體會(huì)議出臺(tái)的相關(guān)文件將公平正義置于革新進(jìn)步的起點(diǎn)與終點(diǎn)的高度，因此，保障農(nóng)村低保制度公平正義地實(shí)施，不僅滿足廣大貧困農(nóng)民的基本生活需求，保障了他們的平等的生存發(fā)展權(quán)利，并對(duì)我國(guó)進(jìn)一步對(duì)內(nèi)改革，整體進(jìn)入小康社會(huì)，由此完成中華民族的偉大復(fù)興發(fā)揮著巨大作用。

二、公平正義的內(nèi)涵及其本質(zhì)

公平正義，為人們始終都在不懈追尋的一大目標(biāo)。有關(guān)公平正義的分析，國(guó)際上已經(jīng)有了很長(zhǎng)的歷史，各個(gè)歷史階段的專業(yè)人士立足于各個(gè)方面對(duì)其含義做出了詮釋。古希臘時(shí)期的柏拉圖著重對(duì)什么是正義進(jìn)行了思考，他認(rèn)為正義就是各司其職、各盡其能，在其《理想國(guó)》一書中，正義的思想也一直貫穿于始終。馬恩主張公平正義即消滅剝削，消滅私有制，最終消滅階級(jí)，以人為根本出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。［8］而羅爾斯根據(jù)20世紀(jì)50年代美國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況，“于抨擊功利主義正義觀的前提下，以John Locke、Jean-Jacques Rousseau、Immanuel Kant等啟蒙思想家的社會(huì)契約倫為前提，從道義論的角度，對(duì)公平觀做出了新的思考，提出了平等對(duì)待個(gè)人的“公平正義論”。［9］其中，羅爾斯認(rèn)為，“真正的公平應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)最小效用的最大化，即要讓處在收入分配最下層的那些最不幸的人的福利最大化”。［10］羅爾斯將正義當(dāng)成建立社會(huì)機(jī)制的第一準(zhǔn)則，其主張，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系首要價(jià)值一樣”，公平是社會(huì)發(fā)展的理想目標(biāo)。［1］1綜上所述，國(guó)際上的學(xué)術(shù)領(lǐng)域關(guān)于公平正義的含義業(yè)已進(jìn)行了具體的分析。

公平正義始終為我國(guó)學(xué)術(shù)領(lǐng)域所重視的關(guān)鍵問題，專家們對(duì)于它的含義亦進(jìn)行了大量的分析。其中，范明英等學(xué)者認(rèn)為社會(huì)主義的“公平正義”是指“社會(huì)高度的平等、法律高度的平等、經(jīng)濟(jì)范疇的公益、政治范疇的民意和程序方面的公示”。［11］王春璽則基于含義和范圍的角度歸納了我們國(guó)家當(dāng)前時(shí)期的公平正義為全面、整體的先進(jìn)系統(tǒng)，且指明社會(huì)主義公平正義為表里如一的、實(shí)際的、非絕對(duì)的、具有時(shí)代性的。［12］另外，李海濤指明了公平正義于打造和諧社會(huì)方面反映出來的歷史含義，“也就是調(diào)整社會(huì)每一階級(jí)、每一集團(tuán)彼此的權(quán)益和沖突，使其相輔相成、密切合作，最后建立起所有社會(huì)組成人員各顯其能、各取所需并和平共處的社會(huì)”。［13］社會(huì)公平正義不僅是學(xué)界重點(diǎn)探討內(nèi)容，維護(hù)社會(huì)公平正義更是黨和國(guó)家始終追求的價(jià)值目標(biāo)，新中國(guó)成立后，國(guó)家設(shè)計(jì)和建立的社會(huì)主義社會(huì)，其核心內(nèi)容就體現(xiàn)為追求公平，并建立了一系列制度規(guī)則來保障公平。新時(shí)期以來，面對(duì)著新的形勢(shì)和新的任務(wù)，黨和國(guó)家更加關(guān)注社會(huì)公平正義，黨的十六大以來，“我們黨立足于我國(guó)國(guó)情，對(duì)公平正義的含義進(jìn)行了順應(yīng)歷史環(huán)境的總結(jié)，就像胡總書記指出的：‘公平正義就是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)踐’”。［14］總的來說，公平正義含義相對(duì)廣泛，主要反映在“底線的公平正義”，即人們作為國(guó)家的公民，應(yīng)平等享有基本的生存權(quán)，使其能夠在社會(huì)中生存下去、活下去。除此之外，其還體現(xiàn)為更高度的公平正義，即國(guó)家中的公民應(yīng)能在滿足溫飽基礎(chǔ)上，享有追求教育、就業(yè)、健康等更高層次的發(fā)展權(quán)利，滿足自身的發(fā)展需要。

不難看出，社會(huì)的公平正義本質(zhì)上就是保障人們平等享有基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)自身全面發(fā)展。保障社會(huì)公平正義，有助于化解社會(huì)沖突，保障社會(huì)的協(xié)調(diào)和平穩(wěn)安定，因?yàn)楣秸x的重大意義，政府制度了有關(guān)政策，農(nóng)村最低生活保障制度即為其中之一，為政府重視公平正義的切實(shí)反映，有助于維護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體生存和發(fā)展的權(quán)利，由此促進(jìn)他們的充分發(fā)展。

三、當(dāng)前農(nóng)村低保制度實(shí)施中存在諸多不公平、不合理現(xiàn)象

生存與發(fā)展的權(quán)利為社會(huì)上所有成員均需擁有的根本權(quán)利，發(fā)展為全部個(gè)體的權(quán)利，全部個(gè)體均擁有生存權(quán)，而且所有個(gè)體均擁有追求更加美好的生活的權(quán)利，即發(fā)展權(quán)，其為人權(quán)之一。為了維護(hù)農(nóng)村困難群眾生存和發(fā)展的權(quán)利，政府出臺(tái)了農(nóng)村低保制度，事實(shí)證明，低保制度已經(jīng)發(fā)揮了重大積極作用，但制度的最終落實(shí)者是通過基層政府，其不免會(huì)受到利益刺激，而且經(jīng)過環(huán)節(jié)眾多，使得制度在落實(shí)中不可避免會(huì)發(fā)生一些不公平、不合理現(xiàn)象。

（一）低保名額分配不合理

政府于農(nóng)村范疇執(zhí)行最低生活保障制度，目的在于維護(hù)農(nóng)村困難群眾最起碼的生存要求與進(jìn)一步的要求，然而最低生活保障的名額有限，而且名額的具體分派有失公允，導(dǎo)致實(shí)際困難人口生存與發(fā)展的權(quán)利很難保障。名額分配存在的不合理現(xiàn)象主要表現(xiàn)在：一村內(nèi)的名額分派有失公允及村與村的名額分派有失公允。就同村低保名額分配來說，基層政府和本村村委會(huì)代表國(guó)家行使著分配低保名額的權(quán)力，受到利益刺激和基于各方面的考量，個(gè)別官員會(huì)利用各種手段來為自身、親戚朋友、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)親屬、有權(quán)威的人及送紅包的人謀取低保名額，以便他們能享受到低保補(bǔ)助，低保名額被非貧困戶占用，真正貧困戶就拿不到低保名額，他們起碼的生存和發(fā)展權(quán)利面臨風(fēng)險(xiǎn)，最低生活保障制度公平正義的本意被破壞。就村與村的最低生活保障名額分派而言，對(duì)低保群體的界定，往往系依照領(lǐng)導(dǎo)部門的分派標(biāo)準(zhǔn)，采取“名額制”來明確能夠接受最低生活保障補(bǔ)貼的人數(shù)，境外一般把某個(gè)地區(qū)當(dāng)中百分之五的人口劃定為享受低保的群體。［15］而這5%的名額是平均分配給本地區(qū)各個(gè)村莊，不管各個(gè)村莊的經(jīng)濟(jì)條件和生活水平，都能得到相同的名額，那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊里的村民即使沒有符合低保標(biāo)準(zhǔn)的，也會(huì)占用低保名額，而較貧困的村莊的貧困村民卻因?yàn)槊~滿員，無法享受最低生活保障補(bǔ)助，他們的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利失去了保證。

（二）低保對(duì)象的評(píng)選不公正、不透明

國(guó)家明確規(guī)定低保對(duì)象的評(píng)選應(yīng)公正透明，但在實(shí)際評(píng)選過程是由基層落實(shí)的，個(gè)別官員為了一己之私，難免會(huì)違背國(guó)家的明文規(guī)定，造成低保對(duì)象的評(píng)選不公正、不透明。具體來說，首先，沒有按照制度的規(guī)定對(duì)于申請(qǐng)低保補(bǔ)助的農(nóng)戶的家庭情況進(jìn)行實(shí)地、實(shí)事求是調(diào)查，而是只了解表面申請(qǐng)者的收入和家庭農(nóng)作物收成，沒有考慮拖欠工資、自然災(zāi)害等影響因素，對(duì)于那些關(guān)系戶，只要申請(qǐng)，就直接批準(zhǔn)，這就會(huì)造成低保對(duì)象的評(píng)選不公正。其次，有的村村民根本就沒有參與低保評(píng)議機(jī)會(huì)，雖然有的村莊允許部分村民參加評(píng)議的會(huì)議，“然而評(píng)議中說話的權(quán)利屬于村領(lǐng)導(dǎo)，百姓的參加僅為走形式，僅扮演著‘到場(chǎng)’角色，實(shí)際上并未發(fā)揮作用，從而陷入‘參與表象’”。［16］沒有所有本村居民的參加，享受最低生活保障群體的劃定極易出現(xiàn)不合理的情況。再次，有意隱瞞申請(qǐng)者的家庭情況、初審、評(píng)議、初選、審核、批準(zhǔn)、投訴等所有細(xì)節(jié)和情況，刻意避免公示、簡(jiǎn)化公示，使得最后村民連誰是低保戶都不清楚。總的來說，有些基層政府官員或村委會(huì)成員基于自身利益的考慮，違反了國(guó)家的明文規(guī)定低保對(duì)象的評(píng)選要堅(jiān)持實(shí)事求是、公正及透明原則，最終使得低保對(duì)象在評(píng)選過程中出現(xiàn)了缺乏公正、透明性等不合理現(xiàn)象。

（三）低保金的發(fā)放存在一定的偏差

國(guó)家實(shí)施的低保制度是為了保障貧困人口的生存與發(fā)展需要，但低保金分配過程中存在的不合理現(xiàn)象，導(dǎo)致困難群體的生存與發(fā)展權(quán)利并未獲得真正的維護(hù)。首先，干部攔截侵占最低生活保障款項(xiàng)，導(dǎo)致最低生活保障對(duì)象的補(bǔ)助無法定期全部下發(fā)。一般來說，國(guó)家下?lián)軘?shù)額巨大的低保資金，不是直接地把低保金發(fā)給低保戶，而是把錢先下?lián)芙o基層政府，由基層政府把錢如實(shí)地發(fā)放給符合當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的貧困農(nóng)民，面對(duì)數(shù)額巨大的低保金，基層政府有些官員很難不為所動(dòng)，會(huì)想盡各種辦法，在低保金上做手腳，使得低保金收進(jìn)相關(guān)官員自身、團(tuán)體、親戚朋友等人腰中。另一方面，村莊集體平分低保金，輪流評(píng)選低保戶，變相剝奪了真正貧困戶的生存與發(fā)展權(quán)。每個(gè)人都是利己的，當(dāng)別人申請(qǐng)低保時(shí)，認(rèn)為自己的生活不比申請(qǐng)者好多少，明知自己不符合申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，自己也要申請(qǐng)，而且村莊又是一個(gè)熟人社會(huì)，村委會(huì)顧忌人情，又為了日后工作的順利進(jìn)行，只好依次確定為最低生活保障對(duì)象，抑或索性將最低生活保障款項(xiàng)平均分配，如此一來顯然不符合最低生活保障制度的本意，是對(duì)貧困戶的基本生存權(quán)的剝奪，社會(huì)公平正義無法得到真正體現(xiàn)。

總的來說，國(guó)家為了滿足農(nóng)村貧困人口的基本生活需求，以及保障他們可以平等享有追求更高層次的需要的機(jī)會(huì)，積極于農(nóng)村范疇貫徹了最低生活保障制度，希望進(jìn)一步落實(shí)社會(huì)總體的公平正義。如今，最低生活保障制度雖然業(yè)已顯著提升了農(nóng)村困難群體的生活水準(zhǔn)，但制度實(shí)際實(shí)施中仍存在著低保名額分配不合理、低保對(duì)象評(píng)選不公正與不透明、低保金的發(fā)放存在偏差等現(xiàn)象，如此一來既不符合最低生活保障制度的本意——維護(hù)并落實(shí)農(nóng)村范疇的公平正義，也削弱了公眾對(duì)制度的認(rèn)可，對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，進(jìn)而影響了社會(huì)秩序與治理。

四、農(nóng)村低保制度實(shí)施中出現(xiàn)不公平、不合理現(xiàn)象的成因

政府積極貫徹的農(nóng)村最低生活保障制度，其實(shí)目的在于維護(hù)困難村民的生存和發(fā)展權(quán)利，但由于各種原因的影響，使得低保制度在實(shí)施中產(chǎn)生一些不公平現(xiàn)象，從而使得低保制度的效果大打折扣，出現(xiàn)有失公允的情況主要是由于以下幾方面。

第一，制度實(shí)施主體過度重視利益、人情。制度的執(zhí)行者于執(zhí)行最低生活保障制度的時(shí)候過分關(guān)注好處和情分，為最低生活保障制度于執(zhí)行過程當(dāng)中出現(xiàn)有失公允情況的關(guān)鍵因素。首先，就“低保金”來說，低保金是國(guó)家發(fā)放給農(nóng)村貧困人口的一種福利，但國(guó)家下?lián)艿臄?shù)額巨大的低保金并非直接發(fā)放給貧困戶，而是由制度實(shí)施主體代理接收，然后再統(tǒng)一發(fā)放給當(dāng)?shù)氐牡捅簦鎸?duì)手邊的“巨款”，有些人很難會(huì)足額按時(shí)把低保金發(fā)放給低保戶，往往自己會(huì)侵吞截留低保金，或挪作他用，使得低保戶的基本生存權(quán)受到影響。其次，基于“人情”考慮，當(dāng)自己的親戚朋友等人申請(qǐng)低保時(shí)，雖明知他們不符合低保標(biāo)準(zhǔn)，卻盡力地把他們“打造”成符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶，以便獲得低保名額，一些非低保戶因?yàn)橛嘘P(guān)系，侵占了部分最低生活保障名額，事實(shí)上侵犯了農(nóng)村困難群體的生存和發(fā)展權(quán)利。另外，還把“低保名額”當(dāng)作產(chǎn)品，以金錢等利益進(jìn)行交換，以此來獲得大量的“額外收入”。總的來說，由于利益、人情的刺激，制度實(shí)施主體沒有選擇成為“公共人”。作為“公共人”必須表達(dá)公共意志，拒絕私人意志的侵入，必須維護(hù)公共利益排斥自身利益的膨脹，必須實(shí)施公共行為避免權(quán)力的暗箱操作。［17］卻更加傾向于做“經(jīng)濟(jì)人”，為了滿足私欲，假公濟(jì)私，造成最低生活保障制度沒有得到公正的執(zhí)行。

第二，低保對(duì)象的確定可操作性大。于最低生活保障制度的執(zhí)行當(dāng)中，其執(zhí)行者沒有恪守政府出臺(tái)的最低生活保障審核確定準(zhǔn)則對(duì)其范疇做出界定，憑借自己的意愿界定最低生活保障范疇，亦為該制度執(zhí)行過程當(dāng)中產(chǎn)生不合理情況的一個(gè)因素。首先，盡管政府指明家庭年收入小于本地區(qū)低保線的困難家庭，能夠申領(lǐng)最低生活保障補(bǔ)貼，但這個(gè)收入標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)?shù)卣鶕?jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)定的，而設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)也要受很多客觀因素影響，如當(dāng)?shù)氐氖杖胨降?，并且這些因素一直處在變化中，因此很難確定科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，此即給了制度執(zhí)行者任意界定最低生活保障范疇的機(jī)會(huì)。另一方面，有的村莊把“親情”、“權(quán)力”、“金錢”等來作為確定低保對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，因此“以情定人”、“以權(quán)定人”、“以錢定人”的現(xiàn)象頻出，村干部的親戚朋友、領(lǐng)導(dǎo)家屬、送禮多的皆成了低保對(duì)象。另外，一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村信息比較閉塞，很難接收到低保政策，又由于知識(shí)水平有限，不能真正理解低保政策，只是靠村委會(huì)的傳達(dá)、解釋，那么村委會(huì)相關(guān)人員可能會(huì)隨意解讀低保政策，進(jìn)而隨意確定低保對(duì)象，這就有了一些不符合標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系戶卻成了低保戶的不公平現(xiàn)象?？偟膩碚f，低保對(duì)象的確定可操作性大，是很大程度上造成低保制度實(shí)施中不公平、不合理現(xiàn)象頻繁產(chǎn)生的原因之一。

第三，相關(guān)配套的法律法規(guī)、制度不健全。當(dāng)前農(nóng)村低保制度在實(shí)施過程因相關(guān)配套的法律法規(guī)、制度的不健全，在實(shí)施過程使得一些人掌握了“機(jī)會(huì)”，從而引發(fā)了一些不公平、不合理現(xiàn)象。首先，有關(guān)立法不完善，目前中國(guó)業(yè)已頒行了有關(guān)城鎮(zhèn)公民的低保規(guī)定，使得城市低保制度向法制化邁進(jìn)，使得城市貧困居民的基本生存權(quán)得到法律的保證，和城鎮(zhèn)比起來，農(nóng)村最低生活保障制度的有關(guān)立法非常落后。除了上個(gè)世紀(jì)的90年代，民政部出臺(tái)的二份有關(guān)規(guī)定之外，現(xiàn)今我國(guó)還沒有一項(xiàng)能夠?qū)ｉT對(duì)農(nóng)村低保制度進(jìn)行規(guī)范的全國(guó)性的法律法規(guī)，多為地方性意見辦法、通知，這些通知、意見辦法法律效力低，那么強(qiáng)制約束力就不夠，這就容易使一些人有了“機(jī)會(huì)”，在低保制度實(shí)施中進(jìn)行一些不合法合理的行為。其次，最低生活保障的有關(guān)規(guī)定不完善。部分農(nóng)村低保規(guī)章制度雖然存在，但由于村民自身文化程度低，再加上其內(nèi)容有些抽象，使得村民根本理解不了，也就沒法監(jiān)督制度在實(shí)施中是否違規(guī)，這就給了一些人“機(jī)會(huì)”，隨意操縱低保制度，包括低保政策的宣讀、低保對(duì)象的申報(bào)、核查、評(píng)定及評(píng)審結(jié)果等，造成了偽低保戶層出不窮，真正的貧困戶繼續(xù)貧困不堪，使得不公平公正、不合理現(xiàn)象頻繁產(chǎn)生。

第四，低保制度實(shí)施中缺乏透明性和監(jiān)督。任何東西缺乏透明性和監(jiān)督，都會(huì)存在黑箱操作，隨之不免會(huì)發(fā)生一些不公平、不合理現(xiàn)象。低保制度亦是如此。低保制度在實(shí)施中缺乏透明性主要表現(xiàn)在制度實(shí)施主體未充分公開低保相關(guān)政策、低保申請(qǐng)者的家庭實(shí)際狀況、低保對(duì)象的評(píng)選程序、低保戶的名單等方面，這任何一個(gè)方面都會(huì)導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的發(fā)生。低保制度在實(shí)施中缺乏監(jiān)督，也會(huì)導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的發(fā)生，具體來說，首先，缺乏農(nóng)民的監(jiān)督。農(nóng)民由于自身文化水平有限和信息的不暢通，不清楚低保政策、低保標(biāo)準(zhǔn)，所以不知道怎么去行使監(jiān)督的權(quán)利，還有就是不敢監(jiān)督，明知道有些申請(qǐng)戶是不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的，但知道人家可能有關(guān)系，如果向有關(guān)部門檢舉和揭發(fā)，或?qū)⒁鹨徊糠秩说脑购?，為自身惹上麻煩，因此索性視而不見。其次，缺乏上?jí)政府的監(jiān)督。由于各種條件的制約，上級(jí)政府不可能親自參與實(shí)施低保制度，只能由基層的制度實(shí)施主體來實(shí)施，而且對(duì)于低保制度的執(zhí)行情況和產(chǎn)生效果，也是通過基層實(shí)施主體的匯報(bào)才能得知，所以，顯著的降低了本身對(duì)最低生活保障制度執(zhí)行過程的監(jiān)管力度。再次，專管最低生活保障事項(xiàng)的人們監(jiān)管不足。工作人員少、工作量大、又經(jīng)費(fèi)補(bǔ)給不足、工作人員的專業(yè)素質(zhì)低都會(huì)使得工作人員難免疏漏核查和監(jiān)督申請(qǐng)者實(shí)際情況的工作。另外，權(quán)力機(jī)關(guān)、新聞媒體等力量的監(jiān)督的缺乏，也為一些不公平現(xiàn)象提供了可乘之機(jī)。

整體來說，農(nóng)村最低生活保障制度為政府關(guān)注公平正義的反映，為政府切實(shí)維護(hù)公民平等享有社會(huì)成果的反映，如今，該制度業(yè)已顯著地扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村困難群體的生活狀態(tài)，提升了其生活水準(zhǔn)。然而，低保制度在實(shí)施中由于制度實(shí)施主體過于注重人情與利益、低保對(duì)象的確定可操作性大、法律法規(guī)制度的不健全以及缺乏有力的監(jiān)督等因素影響，使得低保制度在實(shí)施中仍出現(xiàn)了一些不公平、不合理現(xiàn)象，影響了社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

五、保障農(nóng)村低保制度公平合理實(shí)施的幾點(diǎn)思考

農(nóng)村最低生活保障制度為政府于農(nóng)村范疇尋求與落實(shí)公平正義的制度上的反映，然而這一制度于真正執(zhí)行的時(shí)候，產(chǎn)生了部分有失公允的情況，極大地侵犯了社會(huì)的公平正義，所以，維護(hù)農(nóng)村最低生活保障制度的正確執(zhí)行，為必須仔細(xì)考慮的事項(xiàng)。

（一）保障低保制度公平合理實(shí)施應(yīng)遵循的基本原則

農(nóng)村最低生活保障制度于執(zhí)行過程當(dāng)中產(chǎn)生了某些錯(cuò)誤，某種意義上侵犯了社會(huì)的公平正義，所以，要保證這一制度切實(shí)反映公平正義，真正公平合理實(shí)施，基層實(shí)施主體在制度實(shí)施中應(yīng)遵循一些基本原則。具體來說，第一，堅(jiān)持客觀、實(shí)事求是的原則。于最低生活保障制度的執(zhí)行過程當(dāng)中，基層執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)恪守政府明確的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，禁止私自任意掌控這一標(biāo)準(zhǔn)。在低保戶的評(píng)選過程中，基層實(shí)施主體應(yīng)實(shí)地、實(shí)事求是調(diào)查低保申請(qǐng)者的家庭收入、家庭實(shí)際狀況，由此防止各類有失公允情況的出現(xiàn)。第二，堅(jiān)持公平、公正、公開的原則。就公平、公正來說，基層實(shí)施主體在實(shí)施低保制度過程中應(yīng)做到不偏不倚，保證所有符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口都能平等地享受低保救濟(jì)，避免一些“關(guān)系保”、“人情?！钡漠a(chǎn)生。就公開來說，基層實(shí)施主體在實(shí)施低保制度所有環(huán)節(jié)中，不隱瞞、不回避，保證整個(gè)過程都在陽(yáng)光下進(jìn)行。應(yīng)明確公示國(guó)家下達(dá)的低保政策，并對(duì)低保政策進(jìn)行認(rèn)真解讀，使村民明確了解低保政策的全部?jī)?nèi)容，然后在評(píng)選過程中，對(duì)低保申請(qǐng)者的家庭實(shí)際情況進(jìn)行公示，并邀請(qǐng)全體村民、新聞媒體等多方力量參與進(jìn)來，在陽(yáng)光下進(jìn)行評(píng)選，另外，應(yīng)對(duì)評(píng)選結(jié)果進(jìn)行公示。第三，堅(jiān)持“以人為本”的原則。農(nóng)村最低生活保障制度執(zhí)行的本意即保障困難村民最起碼的生活需求，且于該前提之下，實(shí)現(xiàn)他們更高層次的需要，從而實(shí)現(xiàn)他們的全面發(fā)展，因此，基層實(shí)施者在落實(shí)低保制度時(shí)要始終堅(jiān)持“以人為本”原則，真正實(shí)現(xiàn)人們的全面發(fā)展。

（二）保障農(nóng)村低保制度公平合理實(shí)施的具體思路

在遵循客觀、實(shí)事求是、公平、公正、公開、以人為本等原則基礎(chǔ)上，還應(yīng)從以下幾個(gè)具體途徑入手，來保障農(nóng)村低保制度更加公平公正的實(shí)施。

第一，適度引入第三方機(jī)構(gòu)，保障低保制度實(shí)施的公平性與利民性?；谧陨砝?、人情的考量，基層實(shí)施主體在低保制度實(shí)施過程，對(duì)于低保申請(qǐng)者的審核及低保戶認(rèn)定上難免會(huì)出現(xiàn)偏私，造成各類有失公允的情況不斷出現(xiàn)。對(duì)于低保金的發(fā)放上難免會(huì)出現(xiàn)截留、侵吞等，使得低保戶的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)仍然受到威脅。因此，應(yīng)適度引入第三方機(jī)構(gòu)，由它來代替基層實(shí)施者執(zhí)行審核低保申請(qǐng)者家庭實(shí)際情況、確定低保戶、接收并發(fā)放低保金等程序，由此切實(shí)維護(hù)最低生活保障制度執(zhí)行的公正性和惠民性。第三方機(jī)構(gòu)，不是政府力量，是具有國(guó)家委托權(quán)力、公信力和法律效力的社會(huì)力量，又由于第三方機(jī)構(gòu)不屬于本地區(qū)，很少受人情關(guān)系因素的影響，又具有國(guó)家委托的權(quán)力，很少受當(dāng)?shù)貦?quán)力的威脅，比較能公正公平客觀地審核申請(qǐng)低保的人們的家庭狀況，客觀的制定最低生活保障對(duì)象的名冊(cè)，不偏私，并且低保金也委托在手，一定程度上保證了低保戶資格真實(shí)認(rèn)定和低保金如實(shí)地落入低保戶手中，極大地保障了最低生活保障制度執(zhí)行過程的公正。

第二，制定更為科學(xué)合理細(xì)化的低保評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，保障低保制度在實(shí)施中應(yīng)保盡保。最低生活保障制度執(zhí)行過程當(dāng)中產(chǎn)生了大量多種多樣的有失公允的情況，侵占了許多最低生活保障名額，導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)領(lǐng)取最低生活保障補(bǔ)助的困難群體無法領(lǐng)取款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)保障而沒有保障的情況時(shí)有出現(xiàn)，部分原因是由于缺乏更為合理客觀科學(xué)的低保評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。因此，國(guó)家應(yīng)積極出臺(tái)更為科學(xué)合理細(xì)化的低保評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，使得基層實(shí)施者沒有機(jī)會(huì)隨意地操縱低保評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，由此確保最低生活保障制度做到應(yīng)當(dāng)保障的全部保障。第一，要依照地區(qū)的客觀條件，制定低保標(biāo)準(zhǔn)，明確低保線，將低于生活保障線的貧困納入低保救助范圍，并制定出細(xì)化的、分門別類的低保標(biāo)準(zhǔn)，比方，部分區(qū)域把最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)分成A、B、C3種類型，“A類為家庭成員中主要?jiǎng)趧?dòng)力患重大疾病或因殘疾而完全喪失勞動(dòng)力，且子女年幼者；B類為基本喪失勞動(dòng)能力或不能從事勞動(dòng)生產(chǎn)的殘疾人和家庭成員中主要?jiǎng)趧?dòng)力患常年性重大疾病者；C類為因勞動(dòng)能力低下或所處自然條件惡劣導(dǎo)致家庭生活水平低于農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象”，都可以申請(qǐng)低保救助。［18］其次，在考慮低保申請(qǐng)者的家庭“收入”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)考慮外在因素影響，例如，外來務(wù)工收入，應(yīng)考慮工資拖欠的因素；務(wù)農(nóng)收入，應(yīng)考慮自然、市場(chǎng)等因素。再次，“中央政府還可以開辟出實(shí)驗(yàn)區(qū)，地方政府積極地相應(yīng)和配合，因地制宜，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)創(chuàng)造條件努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的有機(jī)結(jié)合，打造出在一種制度框架下的兩種保障標(biāo)準(zhǔn)的模式”。［19］

總的來說，國(guó)家只有制定更為科學(xué)合理細(xì)化的低保評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，才能有效避免基層實(shí)施者主觀隨意操作低保評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保證最低生活保障制度于執(zhí)行的時(shí)候做到需要保障的全部保障、公平正義。

第三，完善相關(guān)法律法規(guī)、制度，保障制度實(shí)施主體依法辦事。沒有完善的法律法規(guī)、制度的制約，制度實(shí)施主體在一定程度上不會(huì)依法辦事，很大程度上會(huì)肆意違法違規(guī)操作低保制度，進(jìn)而造成許多不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生，因此，完善相關(guān)法律法規(guī)、制度，保障制度實(shí)施主體依法辦事。首先，政府需要出臺(tái)規(guī)制農(nóng)村最低生活保障制度的境內(nèi)通行的法律規(guī)定，“出臺(tái)境內(nèi)通行的《最低生活保障法》，這一立法需要對(duì)低保對(duì)象的明確、低保標(biāo)準(zhǔn)的劃定、低保款項(xiàng)的籌集、低保方法的執(zhí)行、執(zhí)行過程及管控機(jī)制的運(yùn)行這些內(nèi)容進(jìn)行具體的規(guī)范”。［20］與此同時(shí)，國(guó)家應(yīng)將各種地方性法規(guī)、意見、通知、辦法調(diào)整為適合各地區(qū)的法律法規(guī)，并提高法律層次，增加其強(qiáng)制約束力，使得低保制度在全國(guó)范圍內(nèi)都有法可依、有據(jù)可循，以便保障全國(guó)農(nóng)民的平等權(quán)利。另一方面，應(yīng)完善低保相關(guān)制度，完善農(nóng)村低保公示制度，制度應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定公示的內(nèi)容，包括申請(qǐng)低保者的家庭情況、核查和評(píng)選程序及結(jié)果情況，并且保證公示內(nèi)容真實(shí)、客觀。此外，還要完善農(nóng)村低保聽證制度、貧困家庭的低保備案機(jī)制、低保動(dòng)態(tài)管理機(jī)制及責(zé)任追究制度。

第四，強(qiáng)化多方力量的參與和監(jiān)督，保障低保制度在陽(yáng)光下實(shí)施。強(qiáng)化社會(huì)多方力量的參與和監(jiān)督，保障低保制度在社會(huì)公眾的視野下實(shí)施，在陽(yáng)光下實(shí)施，讓一切不公平公正現(xiàn)象無機(jī)會(huì)可用。首先，就農(nóng)民來說，在低保戶評(píng)選前，基層政府或村委會(huì)應(yīng)完整傳達(dá)國(guó)家下發(fā)的低保文件，讓農(nóng)民充分了解低保政策和低保標(biāo)準(zhǔn)；低保戶評(píng)選中，應(yīng)公開進(jìn)行，讓農(nóng)民或農(nóng)民代表全程參與進(jìn)去；評(píng)選后，應(yīng)舉行村集體會(huì)議或聽證會(huì)，讓農(nóng)民明白誰評(píng)選上低保戶的原因，并對(duì)有異議的低保戶進(jìn)行審查，如果不符合標(biāo)準(zhǔn)，可以取消低保資格。其次，上級(jí)政府應(yīng)大力參與監(jiān)督基層政府對(duì)低保制度的具體實(shí)施，當(dāng)制度在實(shí)施中有偏差時(shí)，上級(jí)政府可以強(qiáng)制基層政府更正，這樣有效避免了基層政府利用權(quán)力打壓有異議的農(nóng)民，使得低保制度公平公正運(yùn)作和進(jìn)行。再次，強(qiáng)化人大的監(jiān)督，“鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的一些代表與農(nóng)村最低生活保障評(píng)定人員走進(jìn)每一個(gè)農(nóng)村，于評(píng)定結(jié)論屬于最低生活保障范疇的村民當(dāng)中選擇一些村民，經(jīng)過實(shí)地考察，充分審核落實(shí)他們的家庭收入狀況，監(jiān)督檢查評(píng)定結(jié)論的客觀性”，使得低保對(duì)象是真正的貧困戶，杜絕一些住豪房開豪車的偽低保戶吃低保。［21］最后，應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督，在評(píng)選中，應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)媒體現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道記錄，讓低保制度實(shí)施中的一切行為都在陽(yáng)光下運(yùn)行。最后確保最低生活保障制度公平正義的執(zhí)行，切實(shí)維護(hù)困難村民的生產(chǎn)和發(fā)展權(quán)利。

總之，農(nóng)村最低生活保障制度，是國(guó)家關(guān)注民生、保障民生和改善民生的重要舉措，真實(shí)地滿足了農(nóng)村貧困群體的基本生存生活需要，于化解社會(huì)沖突，保障社會(huì)平穩(wěn)安定上具有重大意義。然而在實(shí)施中由于各種因素的影響，出現(xiàn)了不公平現(xiàn)象，使得低保制度沒有發(fā)揮出應(yīng)有價(jià)值，由此，國(guó)家應(yīng)對(duì)癥下藥，積極探索解決之道，努力使低保制度在實(shí)施中充分體現(xiàn)公平正義理念，切實(shí)地保證低保制度為民、惠民、助民，從而使得基層社會(huì)更加和諧穩(wěn)定。

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編輯：劉寧

C913.7

文章編號(hào)：2095-7238（2017）03-0057-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.03.010

2016-11-27

本文為國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“社會(huì)流動(dòng)背景下的農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系建設(shè)研究”（13CSH031）的階段性研究成果。

周平平（1992-），女，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村基層治理；李增元（1981-），男，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士生導(dǎo)師、山東新農(nóng)村建設(shè)研究中心研究人員，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村基層治理。