□王 濛，楊 闊，周偉偉

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

【治安管理與行政執(zhí)法】

基層治安治理中保安服務(wù)行業(yè)發(fā)展問題及對(duì)策研究

□王 濛，楊 闊，周偉偉

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)治安工作形勢(shì)日益嚴(yán)峻，亟需轉(zhuǎn)變管理理念和創(chuàng)新基層治安治理方式。保安服務(wù)行業(yè)，既是基層治安治理工作的重要參與力量，又是治安服務(wù)市場(chǎng)的重要主體，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期已成為社會(huì)治安工作的重要推動(dòng)力。但實(shí)踐中，該行業(yè)的發(fā)展仍然存在諸多制約因素，阻礙著治安服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展完善，也制約著其參與治安治理的程度。因此，有必要對(duì)保安服務(wù)行業(yè)進(jìn)行深入分析，并結(jié)合實(shí)踐情況，為問題的解決提供相應(yīng)對(duì)策。

治安治理；保安服務(wù)業(yè)；治安服務(wù)市場(chǎng)；協(xié)同治理

當(dāng)下，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)治安形勢(shì)的嚴(yán)峻復(fù)雜成為不可回避的“新常態(tài)”，公安工作也面臨著警力不足、警察工作量大、警察權(quán)威下降等諸多問題，給社會(huì)治安的維護(hù)帶來新的挑戰(zhàn)。在此背景下，黨的十八屆三中全會(huì)提出“鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”；中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》中也明確指出要“轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新機(jī)制，采取政府搭臺(tái)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與等方式”?？梢姡h和國(guó)家將社會(huì)參與、協(xié)同治理作為社會(huì)治安秩序構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)的重要一環(huán)，同時(shí)也是針對(duì)上述癥結(jié)的一劑良方。因此，如何將社會(huì)參與納入到社會(huì)治理體系之中、如何保障與監(jiān)管社會(huì)力量的參與，無疑是當(dāng)前基層治安治理工作中的重要課題。

保安服務(wù)行業(yè)，作為新時(shí)期促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與維護(hù)治安秩序的重要力量，在人民群眾對(duì)于安全與穩(wěn)定的需求不斷增強(qiáng)、對(duì)于各類安全產(chǎn)品的需要大幅提升的今天，既處于政府與市場(chǎng)的重要契合點(diǎn)，也是國(guó)家與社會(huì)的治安供給滿足不同層面治安需求[1]的題中之義。研究保安服務(wù)行業(yè)在治安治理工作中存在的若干問題，對(duì)于完善基層治安治理方式、協(xié)同安全服務(wù)產(chǎn)品市場(chǎng)化力量、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與以實(shí)現(xiàn)治安治理的目標(biāo)，具有重要意義。

一、保安服務(wù)行業(yè)概述

(一)保安服務(wù)的分類

《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》根據(jù)服務(wù)內(nèi)容的不同，將保安服務(wù)分為法定的三類，即勞務(wù)派遣類保安服務(wù)、單位內(nèi)部保安服務(wù)和物業(yè)保安服務(wù)。從另一個(gè)角度，即依照提供勞務(wù)的性質(zhì)分類，物業(yè)保安現(xiàn)今亦主要簽訂勞務(wù)派遣合同，本質(zhì)上也是一種勞務(wù)派遣關(guān)系，可歸入勞務(wù)派遣型保安服務(wù)；單位內(nèi)部保安則是由單位自行招募，與單位直接簽訂勞動(dòng)合同，成為公司的正式職員，因而可單列為勞動(dòng)關(guān)系型保安服務(wù)。

與此同時(shí)，依照職責(zé)的性質(zhì)與范圍分類，勞務(wù)派遣類保安服務(wù)除需維護(hù)小范圍的治安秩序以外，大多還承擔(dān)著一定范圍內(nèi)的社會(huì)治安秩序維護(hù)的任務(wù)，其中的從事輔警工作的保安員的職權(quán)更是具有一定的公共性；單位內(nèi)部保安與物業(yè)保安的職權(quán)則僅涉及到本單位內(nèi)部的秩序維護(hù)，不涉及更大范圍的社會(huì)治安秩序維護(hù)的問題。因此，本文將保安服務(wù)在服務(wù)內(nèi)容上分為勞務(wù)派遣型保安服務(wù)與勞動(dòng)關(guān)系型保安服務(wù)；在職責(zé)的性質(zhì)與范圍上分為單位內(nèi)部型保安服務(wù)與社會(huì)秩序型保安服務(wù)。本文采用此兩種分類以歸納同一類型的保安服務(wù)所面臨的問題的共性。

(二)保安服務(wù)行業(yè)在基層治安治理中的作用

保安服務(wù)行業(yè)在基層治安治理中，具有兩方面重要作用。首先，保安服務(wù)行業(yè)是治安服務(wù)市場(chǎng)的支柱和重要推動(dòng)力，是治安服務(wù)的市場(chǎng)供給與社會(huì)供給的重要方式?，F(xiàn)今對(duì)保安服務(wù)業(yè)的整體管理方式、對(duì)勞務(wù)派遣類保安的職權(quán)性質(zhì)定位均不同程度地制約了治安服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展，阻卻了保安服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程，不利于治安服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展完善。其次，保安服務(wù)行業(yè)是社會(huì)治安治理的重要組成部分，是社會(huì)治安力量參與治安治理的重要途徑，是治安實(shí)體發(fā)揮主觀能動(dòng)性、成為治安主體的過程，也是通過協(xié)同治理的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安秩序的必要手段。保安服務(wù)行業(yè)因此成為基層治安治理的關(guān)鍵因素，是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安秩序長(zhǎng)久穩(wěn)定的重要推動(dòng)力。

二、保安服務(wù)行業(yè)發(fā)展的制約因素

(一)保安員的履職行為定性不清

1.保安員履職問題存在理論缺陷。分析當(dāng)前涉及保安員權(quán)責(zé)的相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)并未授予保安員以具體職權(quán)，僅規(guī)定了具體職責(zé)。也許這與職權(quán)被公認(rèn)為一種行政權(quán)力，立法者試圖以保安員不具有行政權(quán)力這一理由而回避職權(quán)一詞有關(guān)。但是，與職權(quán)相對(duì)應(yīng)的職責(zé)被單獨(dú)規(guī)定，使人疑惑這是否違背了權(quán)責(zé)一致的基本原則；同時(shí)，該職責(zé)的目的是維護(hù)不同層面的社會(huì)治安秩序，尤其是從事輔警工作的保安員，其職責(zé)無疑涉及到公共權(quán)力的使用，因此也不應(yīng)將三類保安的職責(zé)等量齊觀。其次，在責(zé)任承擔(dān)方面，單位內(nèi)保具有單位員工的身份，其執(zhí)行職務(wù)過程中的侵權(quán)行為由單位承擔(dān)替代責(zé)任，事后可向保安追究過錯(cuò)責(zé)任*參見《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》第20條。；勞務(wù)派遣類保安與物業(yè)保安的職務(wù)行為則適用勞務(wù)派遣的法律規(guī)定，由用工單位承擔(dān)責(zé)任，用人單位承擔(dān)過錯(cuò)的補(bǔ)充責(zé)任*參見《侵權(quán)責(zé)任法》第34條。。由此可見，保安的履職侵權(quán)問題并非按照私行為主體制定歸責(zé)原則，現(xiàn)行法中不乏對(duì)此維護(hù)秩序行為的公共利益性質(zhì)創(chuàng)設(shè)法理關(guān)照。

2.緝安員履職問題存在實(shí)踐缺漏。與理論上的疑惑相比，輔警式保安員在實(shí)踐中問題更為明顯。保安員依法不能獨(dú)立承擔(dān)治安管理職能，僅能協(xié)助公共權(quán)力的行使。但這種輔助性的工作，并不能滿足基層警力不足的矛盾，也沒有充分發(fā)揮保安員在社會(huì)治理工作中的作用。在基層派出所正式民警太少、部分地區(qū)從事輔警工作的保安比正式民警多出一兩倍的現(xiàn)實(shí)情況下，事事都由民警監(jiān)管很難為實(shí)務(wù)部門所接受。從而，實(shí)踐中由保安員承擔(dān)民警的部分職權(quán)，造成相對(duì)人的不滿和追責(zé)困難的情況層出不窮。

由此可見，保安員的履職行為在理論與實(shí)踐中都面臨著重重困境，根源即在于對(duì)其履職行為的定性不清，忽視了其中的公共權(quán)力色彩。相較之于西方，其私人警務(wù)即主要由保安員實(shí)施，是一種政府購(gòu)買服務(wù)與公私協(xié)同治理的過程。在履職行為的定性上，由行政輔助等制度將保安行使公共權(quán)力的行為納入國(guó)家強(qiáng)制力的保障范圍，[2]成為一種法定的公共權(quán)力行使方式，乃至于一種行政行為。同時(shí)，也相應(yīng)地將這種非公務(wù)人員主體履行公共權(quán)力的行為納入了國(guó)家賠償?shù)姆懂牐辛Φ亟鉀Q了保安職權(quán)法律性質(zhì)的尷尬處境所造成的雙重困境，也更加充分地保障了保安的合法權(quán)利、促進(jìn)了社會(huì)治安治理機(jī)制的完善。

(二)保安員權(quán)利的法律保障不足

1.保安員法律意識(shí)不強(qiáng)，用人單位尋找法律漏洞侵害保安員合法權(quán)益。一些單位將自招的保安稱為內(nèi)保，是單位的正式合同工；將勞務(wù)派遣制保安稱為外保，對(duì)二者區(qū)別對(duì)待。同工不同酬的現(xiàn)象導(dǎo)致外保與內(nèi)保兩極分化，打擊了外保的積極性與主動(dòng)性，加劇了保安員人才的流失。[3]法律意識(shí)不強(qiáng)也導(dǎo)致內(nèi)保的合法權(quán)利經(jīng)常受到用人單位侵害。隨著保安服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展，很多原本雇用了內(nèi)保的單位不再愿意為其拿出名額和員工待遇，轉(zhuǎn)而想方設(shè)法規(guī)避法律規(guī)定。如《勞動(dòng)合同法》中無固定期限合同即為規(guī)避的重災(zāi)區(qū)。為達(dá)到“勞動(dòng)合同到期一個(gè)就走一個(gè)”[9]的目的，單位想方設(shè)法用各種虛假手段變內(nèi)保為外保，甚至采取欺騙手法侵害其合法權(quán)益。典型如通過隱蔽用工關(guān)系，用諸如勞務(wù)派遣關(guān)系、非全日制用工關(guān)系等作為外在合同，而將勞動(dòng)關(guān)系的本質(zhì)隱藏其中，在發(fā)生糾紛之后，用人單位即可主張不承擔(dān)責(zé)任。除了少量通過訴訟方式，根據(jù)實(shí)際履行與默示合意判斷出此類隱蔽行為從而使保安員的合法權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)*參見(2012)浦民一(民)初字第22912號(hào)。本案中法官在保安員與保安公司外在簽訂的勞務(wù)關(guān)系合同、外包關(guān)系合同中，通過實(shí)際履行與默示合意的原則，艱難認(rèn)定出實(shí)際存在的勞動(dòng)關(guān)系，判決原告王熙敏勝訴。外，大量的此類糾紛只能靠信訪來維權(quán)，造成難以挽回的損失。

2.保安員社保糾紛眾多。保安作為勞動(dòng)者，具有社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)用工、勞動(dòng)保護(hù)、工資福利、教育培訓(xùn)等方面的合法權(quán)益*參見《勞動(dòng)合同法》第17條、《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》第7條。。調(diào)研中，大量保安員的社保難以落實(shí)，用人單位通過不簽訂勞動(dòng)合同、合同中不包含社保條款、將社保金置于工資內(nèi)等方式，侵害保安員合法權(quán)利。尤其在勞務(wù)派遣情況下，用人單位與用工單位相互推諉，保安員為保住工作只能忍氣吞聲。從保安服務(wù)市場(chǎng)化開始至今，這種現(xiàn)象一直存在。[4]實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)用人單位一直不給保安員辦理社保，僅約定工資報(bào)酬中包括社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，不再向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納的現(xiàn)象*參見(2016)浙03民終03291號(hào)，王道武訴中建三局集團(tuán)有限公司勞動(dòng)爭(zhēng)議案。有的保安員在上班期間突患重病，花費(fèi)了幾萬元治療，事后才發(fā)現(xiàn)因其未與單位簽訂勞動(dòng)合同，無法享受醫(yī)療保險(xiǎn)*參見(2016)皖01民終1871號(hào)，安徽省肥西中學(xué)與劉華倉(cāng)、合肥金泰保安有限公司勞動(dòng)爭(zhēng)議案。大量案例反映出保安服務(wù)行業(yè)對(duì)保安員合法權(quán)利保障的缺失，不簽訂合同、不辦理社保等公然違法的行為成為實(shí)踐中的常態(tài)；而面對(duì)著危險(xiǎn)的工作環(huán)境和不穩(wěn)定的工作現(xiàn)狀，除極少數(shù)保安員選擇仲裁、訴訟程序維護(hù)權(quán)利，更多人選擇了自認(rèn)倒霉，尤其是在自己損失較小、公司較強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)狀下。

3.維權(quán)方式少，且社會(huì)地位不高。保安的合法權(quán)利被侵害后成為“沉默的大多數(shù)”，部分原因還在于法定的維權(quán)方式有限。保安維權(quán)的法律途徑是勞動(dòng)仲裁與民事訴訟，然而，法律途徑耗費(fèi)時(shí)間，仲裁前置與民事訴訟的兩審疊加，很多案件最少需要一年的時(shí)間才能塵埃落定，而執(zhí)行難更讓實(shí)體正義的到來遙遙無期。與此同時(shí)，保安群體的法律知識(shí)普遍不足，而聘請(qǐng)律師又通常價(jià)格不菲，部分地區(qū)的法律援助制度仍不完善，使得采取法律途徑維權(quán)的保安不得不一邊訴訟一邊補(bǔ)習(xí)法律知識(shí)，[5]更多維權(quán)者則望而生畏；而上訪等其他方式成本又明顯更高。因此，在救濟(jì)無門的情況下，群體性事件由此產(chǎn)生。法律方式通常還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系的破裂，保安員非但難以在原公司繼續(xù)工作，甚至在當(dāng)?shù)氐恼麄€(gè)保安領(lǐng)域都難以從事保安工作，被列入“黑名單”。[6]

(三)保安服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管存在弊端

基層派出所作為保安服務(wù)公司的直接管理單位，工作任務(wù)重，任務(wù)范圍廣，在執(zhí)法資源本就有限的情況下，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的保安從業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管就顯得更加困難。實(shí)踐中，市級(jí)公安機(jī)關(guān)組織考試審查合格發(fā)放保安員證后，派出所則不再進(jìn)行有效的監(jiān)管；有些派出所對(duì)保安從業(yè)單位的監(jiān)管工作僅限于檢查是否持有保安員證；部分派出所只例行檢查保安員制式服裝。從總體上看，保安監(jiān)管存在著重事前審批、輕事后監(jiān)管的問題。實(shí)際上，這正是在現(xiàn)行監(jiān)管方式不變、基層警力不足影響到保安監(jiān)管領(lǐng)域的情況下，基層派出所為完成其考核指標(biāo)而進(jìn)行的一種代償性做法，實(shí)踐中也不乏數(shù)據(jù)造假的情況，這都說明監(jiān)管方式與監(jiān)管目標(biāo)脫離了實(shí)際。

與此同時(shí)，一些民警也提出了一種顧慮，即輔警式保安長(zhǎng)足發(fā)展之后，基層民警在諸如社區(qū)警務(wù)工作中的工作能力反而低于保安，民警的能力“退化”導(dǎo)致權(quán)威的進(jìn)一步下降。這樣的顧慮使部分基層派出所對(duì)輔警式保安的監(jiān)管更嚴(yán)，既在保安服務(wù)監(jiān)管形式上難以發(fā)展，在保安員的具體職能行使也難有創(chuàng)新。

因此，保安行業(yè)監(jiān)管一方面面臨著保安監(jiān)管工作由于警力不足難以落實(shí)，只能顧及事前監(jiān)管，甚至整個(gè)基層的監(jiān)管工作都面臨嚴(yán)重的形式化問題；另一方面則是對(duì)保安服務(wù)的嚴(yán)防死守，在法律上防止其“越權(quán)”管理社會(huì)秩序，乃至防止本就數(shù)量不多的社區(qū)民警的能力退化，凸顯了傳統(tǒng)的保安監(jiān)管方式從目標(biāo)到方式上的不合實(shí)際。歸根結(jié)底，是對(duì)保安(尤其是勞務(wù)派遣類保安)的定位不清，過分強(qiáng)調(diào)了公安機(jī)關(guān)的治安管理職能，忽視了保安在社會(huì)治理中的地位，并代替了行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)對(duì)該行業(yè)的監(jiān)管工作，進(jìn)而在市場(chǎng)化與國(guó)家治理的背景下，顯示出種種無法解決的矛盾。因此，解開該繩結(jié)的辦法應(yīng)當(dāng)是以政府與社會(huì)協(xié)作的視角重新審視二者的關(guān)系，通過公私協(xié)同治理的方式，改變傳統(tǒng)的管理的思路，運(yùn)用基層治安治理理念，推動(dòng)保安服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化與法治化。

三、促進(jìn)保安服務(wù)行業(yè)發(fā)展的建議

(一) 促進(jìn)保安服務(wù)行業(yè)法治化

1.加大法律宣傳力度，通過法律途徑解決糾紛。自2010年《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》出臺(tái)以來，通過仲裁訴訟方式解決勞動(dòng)糾紛的比例也正在上升。[7]但正如調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)保安員仍然選擇沉默以對(duì)，或者采取群體性抗議等法外方式抗?fàn)?，運(yùn)用法律途徑維權(quán)者寥寥。因此，保安服務(wù)行業(yè)有必要加大法律宣傳力度，普及正面案例，引導(dǎo)保安員用合法方式解決糾紛。只有通過仲裁訴訟的法律途徑才能守住公正的最后一道防線。同時(shí)，提高保安員自身的勞動(dòng)法素養(yǎng)，對(duì)諸如合同簽訂、社保訂立、勞務(wù)派遣關(guān)系等等應(yīng)當(dāng)有所了解，防止用人單位的侵害。法律途徑雖然仍存有不少問題，但對(duì)于防范用人單位的非法行為、及時(shí)保障自身權(quán)利，以及處理疑難案件與化解金錢糾紛無疑豎起了一道值得信賴的防線，守護(hù)了法治的尊嚴(yán)，彰顯了司法的正義。

2.降低保安勞動(dòng)糾紛訴訟成本，完善法律援助制度。較高的時(shí)間成本與經(jīng)濟(jì)成本仍是法律途徑的重要弊端。勞動(dòng)案件的勞動(dòng)訴訟費(fèi)用僅有人民幣10元，但律師費(fèi)價(jià)格不菲。在保安勞動(dòng)糾紛領(lǐng)域，法律援助制度顯得尤為重要。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多保安員直接或間接知道法律援助制度，部分保安服務(wù)公司工會(huì)也有相應(yīng)的法律援助機(jī)構(gòu)，但法律援助的普遍性仍然不夠，且質(zhì)量參差不齊，使合法權(quán)利受損的保安員心生顧慮。不過，低廉的訴訟費(fèi)用在便利了保安員的同時(shí)，也導(dǎo)致用人單位用盡法律手段，使得部分案件處理周期達(dá)兩三年之久。[8]降低訴訟成本需要變革審理結(jié)構(gòu)和完善法律援助制度。勞動(dòng)仲裁與訴訟相結(jié)合的勞動(dòng)糾紛處理程序是大多數(shù)保安服務(wù)案件的必經(jīng)之路，然而強(qiáng)制性的前置仲裁制度并不能終結(jié)糾紛，實(shí)踐中仍有大量案件走向訴訟程序。這不僅造成了司法資源的浪費(fèi)，更使得處理周期過長(zhǎng)，增加了訴訟成本，使人們對(duì)法律途徑望而卻步。因此可以考慮部分案件直接分流到仲裁程序，實(shí)現(xiàn)法定的勞動(dòng)爭(zhēng)議一裁終局制度，縮短處理周期，節(jié)約訴訟成本。

3.明確各類保安的法律性質(zhì)，為保安的履職行為提供保障。單位內(nèi)保、物業(yè)保安與勞務(wù)派遣式的三類保安，其各自的法律性質(zhì)并不完全相同，其相應(yīng)的社會(huì)權(quán)力——尤其是用以維護(hù)社會(huì)治安的治安權(quán)更存在相應(yīng)的差異。而治安實(shí)體的變化決定著治安主體與治安規(guī)范的變化，[9]因此，保安參與到社會(huì)治安治理之中，需要對(duì)其權(quán)力與地位重新進(jìn)行審視。

學(xué)界將治安權(quán)界定為：治安主體通過其占有的社會(huì)資源，運(yùn)用各種手段，對(duì)危害治安秩序和公共安全的行為進(jìn)行預(yù)防、控制、處置，以維護(hù)和重塑治安秩序的一種權(quán)力。[10]治安權(quán)的本質(zhì)是治安主體基于其占有的各種資源對(duì)治安客體施加支配力與影響力，這種權(quán)力正如史蒂文·盧克斯所言，“其關(guān)注的是控制另一個(gè)人或者其他人的權(quán)力，更明確地講，是作為支配力的權(quán)力?！盵11]而若從權(quán)力的指向性上講，治安權(quán)更多的是賦予控制的能力，關(guān)注的是如何獲取這種能力而非如何去控制。[12]

因此，保安職權(quán)從本質(zhì)上而言是一種治安權(quán)。保安法治化道路上最為緊迫的問題應(yīng)當(dāng)是明確三類保安的法律性質(zhì)及其治安權(quán)。而完善的途徑，筆者更傾向于分別立法加以調(diào)整，而非總括性地置于一部法典之中。比如《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，即規(guī)定了保安制輔警的相關(guān)問題。[13]

(二) 促進(jìn)保安服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化

隨著社會(huì)環(huán)境條件的變遷，人們當(dāng)前的治安需求得到基本滿足后，也必然會(huì)產(chǎn)生更高的治安需求。隨著《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定的貫徹執(zhí)行，保安行業(yè)迎來市場(chǎng)化發(fā)展的重要契機(jī)。不過，市場(chǎng)化也蘊(yùn)含著市場(chǎng)的盲目性，如用人單位的種種違法行為。促進(jìn)保安服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化，需要采用行業(yè)內(nèi)自我管理，自我監(jiān)督的方式，為市場(chǎng)化的合法有序建立保障。

1.保安協(xié)會(huì)。保安協(xié)會(huì)是保安行業(yè)的自律組織，保安協(xié)會(huì)和公安機(jī)關(guān)的相互補(bǔ)充、相互配合，是促進(jìn)保安服務(wù)市場(chǎng)規(guī)范化發(fā)展的必由之路。由于公安機(jī)關(guān)對(duì)保安行業(yè)的管理屬于行政監(jiān)管，而在保安行業(yè)的實(shí)際運(yùn)行中，很多問題并不適合被政府的手“亂摸”，[5]以防止公安機(jī)關(guān)利用其監(jiān)管職權(quán)實(shí)現(xiàn)有利于本部門利益的行為，而應(yīng)以行業(yè)協(xié)會(huì)通過行業(yè)自我管理來實(shí)現(xiàn)其創(chuàng)造力與積極性。如代表保安公司的談判職能、制定行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、完善行業(yè)的上升渠道等方面的問題，應(yīng)交由行業(yè)自決。因此，應(yīng)促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)保安協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人自選、活動(dòng)自主，做到政府部門與保安協(xié)會(huì)的相分離，實(shí)現(xiàn)保安協(xié)會(huì)的自主運(yùn)作。

當(dāng)前，保安協(xié)會(huì)需要繼續(xù)發(fā)揮其在保安行業(yè)中的自我監(jiān)管作用，明確其職責(zé)定位。保安協(xié)會(huì)應(yīng)采取積極的非強(qiáng)制性管理辦法，增加保安協(xié)會(huì)在行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、誠(chéng)信監(jiān)管等方面的自治內(nèi)容，使得行業(yè)參與者明確行規(guī)，不敢輕易違規(guī)。另外，要通過對(duì)保安服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的重點(diǎn)工作進(jìn)行持續(xù)研究，為政府相關(guān)部門提供規(guī)范市場(chǎng)發(fā)展的信息。同時(shí)，保安協(xié)會(huì)要協(xié)助相關(guān)保安培訓(xùn)公司等做好培訓(xùn)工作，建立合理的入行門檻，提高錄用人員素質(zhì)，并組織實(shí)施對(duì)保安形象的宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)媒體客觀報(bào)道保安服務(wù)行業(yè)與保安員，樹立保安市場(chǎng)積極向上的正面形象。

2.保安服務(wù)公司工會(huì)。在保安協(xié)會(huì)發(fā)揮監(jiān)管作用、切實(shí)保障保安市場(chǎng)化、促進(jìn)治安服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展完善的同時(shí)，保安行業(yè)的健康發(fā)展還需要工會(huì)組織的輔助作用。工會(huì)組織作為各行業(yè)的必備組織，起著建設(shè)行業(yè)文化、維護(hù)員工權(quán)益、提高員工思想的重要作用，可以說是行業(yè)內(nèi)每個(gè)員工溫暖的家。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在新的社會(huì)環(huán)境下，保安服務(wù)公司企業(yè)工會(huì)應(yīng)發(fā)揮越來越重要的作用。企業(yè)工會(huì)要擔(dān)負(fù)聯(lián)系企業(yè)與員工的重任，企業(yè)工會(huì)組織代表員工的利益，在充分了解員工利益要求的基礎(chǔ)上，參與企業(yè)重大問題的討論和決策。此外，企業(yè)工會(huì)要負(fù)責(zé)把企業(yè)員工融合起來，形成一個(gè)集體組織，定期召開員工代表大會(huì)，使員工參與到企業(yè)管理工作中。企業(yè)工會(huì)還要擔(dān)負(fù)教育員工的工作，在企業(yè)發(fā)展過程中，要引導(dǎo)企業(yè)員工提高思想道德素質(zhì)，學(xué)習(xí)掌握業(yè)務(wù)技能，形成良好的、不斷進(jìn)步的氛圍。

(三)依法科學(xué)監(jiān)管，促進(jìn)保安服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展

1.管辦分離，防止權(quán)力越位。公安機(jī)關(guān)的管理職能應(yīng)當(dāng)明確限制在防范市場(chǎng)失靈、監(jiān)管市場(chǎng)不正當(dāng)行為中，即將公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管限制在對(duì)保安服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)行為監(jiān)管與行業(yè)安全監(jiān)管的方面，[14]而不能使公共權(quán)力越位、靠公安機(jī)關(guān)經(jīng)營(yíng)管理保安服務(wù)行業(yè)。在制度上，需要完善周期性制度，排查保安企業(yè)人財(cái)物管理明細(xì)、占用公安機(jī)關(guān)車輛、錢款節(jié)余等去向，以及定期篩查公安機(jī)關(guān)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)等過度干預(yù)，防止變相干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。與此同時(shí)，完善日常監(jiān)管制度與市場(chǎng)清理工作。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》業(yè)已實(shí)行6年之久，但很多地區(qū)并未援引過該條例對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以處罰，這并非意味著當(dāng)?shù)夭淮嬖谶`反該條例的情況，而是由于條例并未得到嚴(yán)格執(zhí)行、公安機(jī)關(guān)的日常管理責(zé)任沒有完全落實(shí)，以及公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管評(píng)價(jià)體系亟待改進(jìn)。

2.加強(qiáng)保安監(jiān)管信息化建設(shè)。建設(shè)辦案監(jiān)管信息化平臺(tái)，形成省、市、縣、派出所四級(jí)信息共享的信息平臺(tái)。實(shí)踐中，部分一級(jí)派出所已經(jīng)建成此類管理平臺(tái)，有效地減少了基層派出所的工作量。因此，建設(shè)更為廣泛而科學(xué)的管理平臺(tái)是科學(xué)管理之道。首先，要實(shí)現(xiàn)各級(jí)公安機(jī)關(guān)信息共享，打破省級(jí)審批、市級(jí)申請(qǐng)、縣級(jí)和派出所管理模式下的信息不對(duì)稱格局。如地方政府可以細(xì)化條例的規(guī)定，制定保安從業(yè)單位與派出所信息聯(lián)動(dòng)與特殊問題的報(bào)備制度，及時(shí)掌握有關(guān)信息。其次，保安員信息導(dǎo)入監(jiān)管平臺(tái)，并與公安人口信息進(jìn)行比對(duì)應(yīng)成為常態(tài)化工作，保證保安員隊(duì)伍的純潔性。第三，應(yīng)將社會(huì)信息的采集納入監(jiān)管工作，完善信息比對(duì)工作，通過社會(huì)化的信息采集實(shí)現(xiàn)對(duì)保安從業(yè)單位及其人員實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的監(jiān)管工作。

3.落實(shí)監(jiān)管工作要求。部分地區(qū)將對(duì)保安從業(yè)單位的監(jiān)管工作納入到對(duì)派出所的考核上來，在執(zhí)法資源有限的情況下，將監(jiān)管工作落實(shí)到基層。調(diào)研中，一些派出所的考核工作量化細(xì)化到監(jiān)管的諸多方面，成為一種基層的普遍經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，自條例實(shí)施以來，保安協(xié)會(huì)在加強(qiáng)對(duì)保安業(yè)行業(yè)自律、懲罰不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、培育保安市場(chǎng)和建立保安行業(yè)規(guī)章等方面，做了大量的工作，顯示了行業(yè)管理的優(yōu)勢(shì)。[15]部分地區(qū)開始探索將公安機(jī)關(guān)的部分監(jiān)管職權(quán)授予保安協(xié)會(huì)，使其充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)與信息資源優(yōu)勢(shì)，并建立公安機(jī)關(guān)與保安協(xié)會(huì)的良性互動(dòng)，達(dá)到低成本、高效率的監(jiān)管效果。

四、 結(jié)語

在保安服務(wù)市場(chǎng)快速發(fā)展的今天，市場(chǎng)化呼喚著立法工作的推進(jìn)，要求行政機(jī)關(guān)更加審慎地關(guān)注保安服務(wù)行業(yè)的地位與性質(zhì)，更新對(duì)于治安服務(wù)市場(chǎng)、基層治安治理創(chuàng)新、以及社會(huì)權(quán)力在維護(hù)社會(huì)治安秩序中的地位作用的整體認(rèn)識(shí)。因此，需要重新審視保安員的社會(huì)治安主體地位、將保安業(yè)參與國(guó)家治安治理的行為納入公法保障、完善保安服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化監(jiān)管體制，以契合在社會(huì)轉(zhuǎn)型階段中，由基層自生自發(fā)的、對(duì)安全與秩序的價(jià)值追求，和對(duì)于頂層設(shè)計(jì)與社會(huì)預(yù)期的實(shí)際回應(yīng)。從而促進(jìn)保安服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化、法治化發(fā)展，與國(guó)家治理方式的變革及基層治安治理方式的進(jìn)一步創(chuàng)新。

[1]程文亮．治安供給的制度分析[D]．北京：中國(guó)人民公安大學(xué)，2004.

[2]樊晶晶．論保安的法律地位[D]．南京：南京大學(xué)法學(xué)院，2011.

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[4]北大學(xué)生曝學(xué)校后勤亂象 保安無社保很少有肉吃[EB/OL]．[2015-12-16].http://news.hsw.cn/system/2015/1216/337845.shtml.

[5]追討社保被辭 保安獲補(bǔ)償[EB/OL]．[2013-04-26].http://news.21cn.com/hot/gd/a/2013/0426/08/21295558.shtml.

[6]王 瓊．“保安維權(quán)第一人”自稱遭報(bào)復(fù)被毆打[EB/OL]．[2006-12-11].http://news.sohu.com/20061211/n246959198.shtml.

[7]2015年全國(guó)法院審判執(zhí)行情況[EB/OL]．[2016-03-18].http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-18362.html.

[8]勞動(dòng)爭(zhēng)議案件呈訴求多元化等特征[EB/OL]．[2016-11-17].http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2016-11-17/content_6880320.htm.

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[12]李小波．治安學(xué)范式研究[D]．北京：中國(guó)人民公安大學(xué)，2015.

[13]李克強(qiáng).政府不要讓人覺得手閑不住出現(xiàn)什么都要摸一摸[EB/OL]．[2014-03-28].http://money.163.com/14/0328/13/9OE854IA0

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[14]王傳宏，張 光．我國(guó)保安業(yè)的歷史演進(jìn)、發(fā)展定位與科學(xué)監(jiān)管[J]．中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2016(3)：152-156.

[15]沈惠章．法治視野下我國(guó)的保安服務(wù)業(yè)[J]．廣西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2016(2)：53-57.

(責(zé)任編輯：黃美珍)

ResearchontheProblemsofSecurityServiceIndustryDevelopmentintheGrassrootsSocialOrderGovernanceandCountermeasures

WANG Meng, YANG Kuo, ZHOU Wei-wei

(People'sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

With the development of economy and society, the situation of social security work is becoming more and more serious, and it is urgent to change the management idea and to innovate the way of social order governance at the grassroots level. The security service industry is not only an important force for the grassroots governance, but also an important subject of the security service market. In the period of social transformation, the security service industry has become an important driving force of social security work. However, in practice, the development of the industry still has many constraints, which hinders the development of the security service market and restricts the degree of its participation in public security governance. Therefore, it is necessary to analyze the above phenomena deeply and provide appropriate countermeasures to solve the problems combined with the practice.

social order governance; security service industry; market of security services; collaborative governance

2017-04-19

2016年中國(guó)人民公安大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)研究生創(chuàng)新基金(2016JKF01504)

王 濛(1992-)，男，河北廊坊人，中國(guó)人民公安大學(xué)2015級(jí)公安學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)橹伟矊W(xué)，行政法學(xué)；楊 闊(1993-)，男，安徽阜陽(yáng)人，中國(guó)人民公安大學(xué)2015級(jí)公安學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)橹伟矊W(xué)；周偉偉(1990-)，男，安徽淮北人，中國(guó)人民公安大學(xué)2015級(jí)公安學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)橹伟矊W(xué)。

D631.41

A

1671-685X(2017)04-0090-06