雷華

（南京師范大學(xué)人力資源處 江蘇南京 210023）

權(quán)力運(yùn)行視角下中國高校管理的困境與突破

雷華

（南京師范大學(xué)人力資源處 江蘇南京 210023）

高校管理制度改革是全面深化高等教育綜合改革的重要組成部分，而高校內(nèi)部各利益相關(guān)主體間權(quán)力的科學(xué)配置和規(guī)范運(yùn)行則是高校管理制度現(xiàn)代化變革的核心要義和內(nèi)在之需。厘清并探析高校各主體的權(quán)力來源及其運(yùn)行特點(diǎn)，將為各主體實(shí)現(xiàn)權(quán)力相對分軌又各擔(dān)其責(zé)的順暢運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。當(dāng)前，高校管理中權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境突出表現(xiàn)為行政權(quán)力泛化、學(xué)術(shù)權(quán)力弱化、民主管理虛化。為此，亟需設(shè)定權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)配置：增進(jìn)務(wù)實(shí)合作，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的合力共融；加強(qiáng)民主管理，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約。

高校管理 權(quán)力運(yùn)行 多元主體 綜合改革

高校管理制度改革是當(dāng)前我國全面深化高等教育綜合改革的重要組成部分。高校管理改革勢必涉及高校內(nèi)部各利益主體間權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，而權(quán)力配置的科學(xué)與否，關(guān)系到高校各主體的功能和作用能否充分發(fā)揮，也決定著各主體的利益訴求能否得到充分表達(dá)，從而直接影響到高等教育改革的總體成效。當(dāng)前，在我國高校管理的各個環(huán)節(jié)，都充斥著濃厚的行政權(quán)力主導(dǎo)和控制的色彩，此模式下高校管理存在哪些現(xiàn)實(shí)困境?同時，各權(quán)力主體參與高校管理又有著哪些亟待克服的自身局限?進(jìn)一步，高校各權(quán)力主體充分參與高校管理的實(shí)現(xiàn)路徑有哪些?本文旨在從權(quán)力運(yùn)行的視角，探討這些問題。而在科學(xué)探析這些問題之前，有必要先厘清高校各主體自身的權(quán)力來源及其運(yùn)行特點(diǎn)。

一、高校各主體權(quán)力的溯源和特征分析

學(xué)界一般認(rèn)為，高校管理的權(quán)力主體主要由三部分組成，即行政權(quán)力主體、學(xué)術(shù)權(quán)力主體、教師權(quán)力（權(quán)利）主體。行政權(quán)力主體包括校、院（系）各級行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)層和普通行政管理人員。高校學(xué)術(shù)權(quán)力主體是指高校的各類學(xué)術(shù)組織和專家，包括學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、教學(xué)委員會、學(xué)位委員會以及分屬各學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)術(shù)專家等。教師權(quán)力（權(quán)利）主體則指從事教育教學(xué)和進(jìn)行科研活動的廣大普通教師。

在經(jīng)典的公共管理理論中，馬克斯·韋伯等學(xué)者的官僚組織理論提倡科層制管理，強(qiáng)調(diào)職位性的權(quán)威和自上而下的服從。高校行政權(quán)力體系建立在此種科層制度的基礎(chǔ)之上，其權(quán)力主要源自上級政府和高校行政的委派或任命，以及各主體在科層體系中所屬的層級，并通過制度、規(guī)章以及行政命令等強(qiáng)制手段來保障權(quán)力運(yùn)行的暢通。雖然大學(xué)的校、院（系）級行政領(lǐng)導(dǎo)多為具有普通教師經(jīng)歷且具備較高學(xué)術(shù)水平“優(yōu)則仕”的雙肩挑教師，但他們在高校行政管理運(yùn)行中多半難于跳出行政邏輯的藩籬。在高校管理過程中，高校行政權(quán)力主體主要追求工具理性，其價值體現(xiàn)在行政管理的政績和績效等。

與高校行政權(quán)力不同，學(xué)術(shù)權(quán)力體系建立在學(xué)術(shù)主體的學(xué)術(shù)地位之上。美國著名學(xué)者伯頓·克拉克（BurtonR.Clark）認(rèn)為高校學(xué)術(shù)權(quán)力是指“專業(yè)的和學(xué)者的專門知識所授予這些人以某種方式支配他人的權(quán)力”[1]。換言之，學(xué)術(shù)權(quán)力來源于專家和學(xué)者對專業(yè)知識和科學(xué)真理的正確把握，是建立在專家和學(xué)者在其所屬領(lǐng)域和學(xué)科的學(xué)術(shù)水平與專業(yè)能力之上的他人自發(fā)地的信服、認(rèn)可和追隨。因此，學(xué)術(shù)權(quán)力不是源于上級組織的任命或委派，學(xué)術(shù)主體之間也就不存在科層制度等級和自上而下服從的關(guān)系。在高校管理過程中，學(xué)術(shù)權(quán)力主體更多追求的是價值理性，其價值體現(xiàn)為學(xué)術(shù)探索和科研創(chuàng)新過程中的求真。

廣大普通教師的權(quán)力體系主要源于法律和法規(guī)規(guī)定和賦予教師的各項“權(quán)利”。譬如，《高等教育法》第43條明確規(guī)定：“高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益?！薄秾W(xué)校教職工代表大會規(guī)定》（教育部令第32號）指出教師代表、教代會（工會）享有“聽取”、“討論”、“審議”、“提議”等職權(quán)?？偟膩碚f，高校教師享有受法律法規(guī)保護(hù)的民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，并通過“權(quán)利”對“（黨政、學(xué)術(shù)）權(quán)力”的制衡借此影響其他主體的權(quán)力運(yùn)行。教代會是廣大普通教師參與高校事務(wù)管理，進(jìn)行民主決策的重要途徑，工會作為教代會的日常工作機(jī)構(gòu)，是教師個體進(jìn)行高校民主管理和民主監(jiān)督的具體組織形式。教師權(quán)力主體追求民主理性，其價值體現(xiàn)為高校管理過程的公平和結(jié)果的公正，從而在此基礎(chǔ)上更好地提升教師自身的教育教學(xué)能力，實(shí)現(xiàn)教書育人的職業(yè)理想。

二、高校管理中權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)存困境

長期以來，高校管理的各個環(huán)節(jié)受到政府過多的干預(yù)和管控，高校行政權(quán)力往往成為政府介入高校管理“權(quán)力鏈條”[2]的一部分而被無形地強(qiáng)化，加之學(xué)術(shù)主體和教師在高校管理過程中存在一定的自身局限，這些都直接導(dǎo)致高校管理中權(quán)力運(yùn)行的諸多困境，具體表現(xiàn)在：

1.行政權(quán)力泛化

在我國現(xiàn)行的辦學(xué)體制下，不論是部屬高校，還是地方高校，政府不僅是高校的舉辦者，也是主要辦學(xué)資源和經(jīng)費(fèi)的提供者，當(dāng)前眾多高校仍然具有明顯的政府隸屬物特征，高校行政權(quán)力主體在高校管理過程中更多考慮的自然是對上級主管行政部門負(fù)責(zé)。此外，高校行政權(quán)力主體多由上級行政部門任命產(chǎn)生，這種自上而下賦予的權(quán)力關(guān)系，無形地強(qiáng)化了高校管理過程中的官僚式科層和等級文化。加之我國已跨入高等教育大眾化階段，日漸繁重復(fù)雜的大學(xué)事務(wù)需要較為龐大的行政管理隊伍的客觀需要，以及“行政權(quán)力具有無限擴(kuò)張的內(nèi)在傾向性”[3]，使得行政權(quán)力主體傾向?qū)⒆约旱臋?quán)力邊界延伸到管理、教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)等高校內(nèi)部一切領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，成為全面掌控高校資源配置并影響高校發(fā)展的決定性力量。

2.學(xué)術(shù)權(quán)力弱化

大學(xué)是特殊的學(xué)術(shù)共同體，王洪才認(rèn)為“大學(xué)的第一屬性是學(xué)術(shù)性”[4]，現(xiàn)代大學(xué)管理制度理應(yīng)圍繞著追求學(xué)術(shù)自由和弘揚(yáng)學(xué)術(shù)精神而展開。此外，高校建立在眾多學(xué)科的基礎(chǔ)之上，應(yīng)該讓具備專業(yè)知識最多的學(xué)術(shù)主體擁有充分的發(fā)言權(quán)。然而，在眾多高校，學(xué)術(shù)權(quán)力主體對高校管理，包括在學(xué)術(shù)管理過程中的參與力度普遍不強(qiáng)，“學(xué)術(shù)權(quán)力弱化”甚至是“學(xué)術(shù)主體行政化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。一方面，高校學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、教學(xué)指導(dǎo)委員會等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)雖然在高校建立已久，但各高校對這些學(xué)術(shù)權(quán)力主體具體職權(quán)的界定和分工普遍缺少明確的表述和剛性的制度保障，加之這些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人多由黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任，專家、學(xué)者們對自身熟稔的學(xué)術(shù)事務(wù)沒有真正的決策權(quán)，對其他高校管理事務(wù)參與的積極性也受到嚴(yán)重制約。另一方面，在高校，具有學(xué)術(shù)背景的教師通過“雙肩挑”等方式兼獲行政權(quán)力后，又可以依靠手中的行政權(quán)力為自己爭取更多的學(xué)術(shù)資源，“官學(xué)兩棲”現(xiàn)象很大程度上破壞了學(xué)術(shù)秩序和學(xué)術(shù)公平，間接弱化了高校管理過程中學(xué)術(shù)價值理性的彰顯。

3.民主管理虛化

正如前述，教師的權(quán)力體系主要來源于法律和法規(guī)規(guī)定的各項“權(quán)利”，而民主管理和民主監(jiān)督則是教師參與高校管理的有效途徑，二者的“本質(zhì)是制約權(quán)力，根本目的是阻遏內(nèi)部權(quán)力的濫用，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”[5]。然而，在高校管理過程中，廣大普通教師難于真正實(shí)現(xiàn)民主管理和有效監(jiān)督卻是不爭的事實(shí)。一方面，教代會（工會）作為教師民主管理和民主監(jiān)督的基本形式，未能得到高校各級黨政的充分重視，教代會（工會）工作普遍處于說起來重要，做起來次要，忙起來不要的境地。另一方面，教代會（工會）自身工作大多流于形式，民主管理落實(shí)不嚴(yán)，民主監(jiān)督嚴(yán)肅性不夠，運(yùn)行機(jī)制規(guī)范性不足。再者，廣大教師參與高校管理的意識薄弱，主動性不強(qiáng)。長期以來，由于教師個人“人事關(guān)系單位所有”、吃“大鍋飯”、端“鐵飯碗”等錯誤觀念和認(rèn)識誤區(qū)長期固化，教師在高校管理過程中仍然具有明顯的“惰性”特質(zhì)，其實(shí)然的自律意識、主動意識遠(yuǎn)未達(dá)“規(guī)范和制約其他權(quán)力運(yùn)行”的應(yīng)然要求。

三、高校管理中權(quán)力運(yùn)行困境的突破路徑

高校管理過程存在權(quán)力分配不科學(xué)，主體間權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)實(shí)困境，科學(xué)探究破解高校管理過程中權(quán)力運(yùn)行困境的可行路徑，實(shí)現(xiàn)高校多元主體權(quán)力的合力共融和順暢運(yùn)行，必須著重抓好以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

1.設(shè)定權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)配置

正所謂“法無授權(quán)不可為”[6]，設(shè)定權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)配置，本質(zhì)是要按照高校各主體權(quán)力的來源和內(nèi)在特性實(shí)現(xiàn)相對分軌且各擔(dān)其責(zé)的運(yùn)行。一方面，學(xué)術(shù)主體享有對學(xué)術(shù)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，能夠自主地和相對獨(dú)立地遵循求真的價值理性和學(xué)術(shù)邏輯運(yùn)行。使得學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、教學(xué)委員會、學(xué)位委員會等真正成為人才培養(yǎng)、師資建設(shè)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)和社會服務(wù)等重大治學(xué)事務(wù)的議事和決策機(jī)構(gòu)。在涉及配置學(xué)術(shù)資源、評價科研成果、規(guī)劃學(xué)術(shù)發(fā)展、決定學(xué)位授予、組織課程教學(xué)等學(xué)術(shù)管理事務(wù)時，教授、專家等擁有主要的話語權(quán)，行政權(quán)力主體不能以考核評價、人事聘用等名義干涉學(xué)術(shù)主體行使學(xué)術(shù)權(quán)力。一方面，切實(shí)提高教代會（工會）在高校中的地位，讓教代會和工會成為教師維護(hù)自身權(quán)益，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的有效載體。確保廣大教職工的知情權(quán)和參與權(quán)，教師代表有權(quán)對學(xué)校和院（系）的各方面工作和重大事項進(jìn)行聽證和評議，并能夠?qū)@些決策的產(chǎn)生和執(zhí)行過程施加必要的影響，保證管理的科學(xué)性和民主性。另一方面，以校長為代表的行政主體緊密圍繞行政事務(wù)發(fā)揮作用，這些行政事務(wù)包括籌集和管理辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、制定和執(zhí)行學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、行政領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、一般性行政服務(wù)、負(fù)責(zé)與社會各界的聯(lián)系等。設(shè)定權(quán)力邊界，目的就是要明晰各權(quán)力主體的議事范圍，鞏固各權(quán)力主體的決策地位，行政權(quán)力主體對學(xué)術(shù)事務(wù)管理和教師民主管理范圍內(nèi)的事務(wù)沒有決定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，而應(yīng)當(dāng)重在協(xié)調(diào)服務(wù)，不能越俎代庖、包辦代替，從而限制行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力、教師民主管理和民主監(jiān)督權(quán)力的干預(yù)，構(gòu)筑高校管理“三位一體”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

2.增進(jìn)務(wù)實(shí)合作，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的合力共融

各權(quán)力主體在高校中都有著客觀存在的合理性與必然性。同時，在高校管理過程中，由于客體對象的交叉性和模糊性，不少高校管理事務(wù)亦牽涉多元化、多類別的權(quán)力主體。正因如此，我們應(yīng)該增進(jìn)各權(quán)力主體之間的協(xié)商合作，發(fā)揮權(quán)力的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的合力共融。

首先，堅持并強(qiáng)化學(xué)校各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是我國高校基本的領(lǐng)導(dǎo)體制，各級黨委按照黨章和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，擔(dān)負(fù)著統(tǒng)攬學(xué)校全局的責(zé)任，既討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項，又負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)黨、政、教、學(xué)等方方面面的關(guān)系。換言之，高校各主體的權(quán)力在黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)下得到確認(rèn)和保障，使得高校行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和普通教師民主管理權(quán)力（權(quán)利）既不至飄浮無根，也不能各自為政、獨(dú)立成章。各主體在黨委領(lǐng)導(dǎo)的框架下分工負(fù)責(zé)又相互合作，行政主體管統(tǒng)籌、抓效率，學(xué)術(shù)主體管科研、抓治學(xué)，教師主體積極參與民主管理和民主監(jiān)督。

其次，摒棄金字塔式的科層結(jié)構(gòu)，更好地讓學(xué)術(shù)權(quán)力主體在基層發(fā)揮作用。高校二級培養(yǎng)學(xué)院處于高校行政管理系統(tǒng)的末端，但卻扮演著高校辦學(xué)實(shí)體、教學(xué)實(shí)體、科研實(shí)體等重要角色，肩負(fù)著培養(yǎng)高級專門人才的重要職責(zé)，是大學(xué)落實(shí)教學(xué)任務(wù)、進(jìn)行學(xué)術(shù)活動和追求科研創(chuàng)新的具體執(zhí)行者。可以說，高校要為學(xué)術(shù)權(quán)力提供制度和環(huán)境的保證，維護(hù)和保障學(xué)術(shù)主體充分發(fā)揮作用，就必須更好地讓學(xué)術(shù)權(quán)力在基層發(fā)揮作用，努力在院系中營造出良好的學(xué)術(shù)氛圍，盡可能減少對學(xué)術(shù)權(quán)力的影響，保障學(xué)術(shù)主體在院系基層實(shí)現(xiàn)自我管理和良性發(fā)展，充分發(fā)揮各學(xué)院在辦學(xué)、治學(xué)、創(chuàng)新等方面的主動性和創(chuàng)造性。

最后，充分發(fā)揮高校行政主體的優(yōu)勢，有效規(guī)避學(xué)術(shù)權(quán)力的弱點(diǎn)。高校管理本非純學(xué)術(shù)管理，隨著高等教育走向大眾化和社會化，高校管理活動也變得愈加復(fù)雜和繁瑣。囿于個人有限的精力和體力，加之做學(xué)問與搞管理之間存在隸屬領(lǐng)域的差異，以及學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域日趨細(xì)化的現(xiàn)狀，使得學(xué)術(shù)權(quán)力主體在兼顧“學(xué)術(shù)成果”與“治理效率”的責(zé)任時往往難以顧全兩面。正基于此，在高校管理，包括高校學(xué)術(shù)管理中，我們應(yīng)該合理運(yùn)用行政權(quán)力，充分發(fā)揮高校行政權(quán)力主體在組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)等方面的自身優(yōu)勢，切合學(xué)術(shù)、科研、教學(xué)活動的基本規(guī)律，提高高校管理和決策的效率和效能，有效彌補(bǔ)學(xué)術(shù)權(quán)力在特定領(lǐng)域的局限性。

3.加強(qiáng)民主管理，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約

高校管理作為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，橫向上必須保障學(xué)術(shù)權(quán)力的正常運(yùn)行，從而有力彰顯高校的學(xué)術(shù)特性；縱向上需要倚靠高校行政權(quán)力主體發(fā)揮作用，提升高校辦學(xué)的效率和效益；同時，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力都具有“公共性”特征，高校管理過程中，理應(yīng)加大教師的民主參與力度，并發(fā)揮教師“權(quán)利”對“權(quán)力”的制衡作用，從而規(guī)范行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行。

一方面，暢通教師參與高校行政事務(wù)民主管理和民主監(jiān)督的渠道。建立健全教師代表聽證制度，廣大教師通過聯(lián)席座談會、代表討論會等方式深入?yún)⑴c并評議學(xué)校的主要工作，有權(quán)對學(xué)校的重大事務(wù)提出自己的建議和意見，切實(shí)保障教師的知情權(quán)、話語權(quán)，這些重大事務(wù)既包括學(xué)校的章程、制度、發(fā)展規(guī)劃，也包括經(jīng)費(fèi)預(yù)算和人事制度等。通過對這些行政事務(wù)的決策和執(zhí)行等各環(huán)節(jié)施加必要的影響，有效監(jiān)督行政管理過程中的關(guān)鍵點(diǎn)和利益點(diǎn)，促進(jìn)高校行政主體勤政善政，又督促他們做到廉政律政，保證行政決策的科學(xué)性和民主性。同時，高校行政權(quán)力主體要以教師合理的利益訴求為出發(fā)點(diǎn)，自覺主動地將與廣大教師切身利益相關(guān)的議案和決定提交教代會審議，例如工資分配方案、崗位聘用規(guī)定、考核與獎懲辦法等，力求實(shí)效不搞形式，讓教代會成為教師切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益和合理利益的有力抓手。

另一方面，加強(qiáng)對學(xué)術(shù)管理的監(jiān)督力度，規(guī)范學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行。高校學(xué)術(shù)管理是學(xué)術(shù)權(quán)力主體對從事學(xué)術(shù)科研活動的客體按照學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并遵循科研學(xué)術(shù)規(guī)律，在保證過程公平和結(jié)果公正的前提下，為促進(jìn)高校學(xué)科和院系專業(yè)發(fā)展以及教師學(xué)術(shù)科研能力提高而進(jìn)行的一種高校管理活動。當(dāng)前，科學(xué)研究領(lǐng)域不斷細(xì)化的客觀趨勢，以及學(xué)術(shù)個體通常只致力于一己的研究方向的科研現(xiàn)狀，較難避免使得學(xué)術(shù)個體自然或本能地認(rèn)為自己所從事的學(xué)術(shù)領(lǐng)域才最具學(xué)術(shù)價值，此種片面的學(xué)術(shù)思維和狹隘的學(xué)術(shù)認(rèn)知，往往導(dǎo)致學(xué)術(shù)管理和科研評價的不科學(xué)和不公正。同時，歸屬某一學(xué)科的學(xué)術(shù)權(quán)力主體在與彼此所屬相異的專業(yè)發(fā)展需要和高校整體建設(shè)目標(biāo)存在利益性沖突時，較易引發(fā)對其他學(xué)術(shù)權(quán)力個體的壓制甚或高校整體利益的侵犯，進(jìn)而造成學(xué)術(shù)壟斷、科研資源的分配不均等學(xué)術(shù)失范現(xiàn)象。正因如此，學(xué)術(shù)權(quán)力主體主導(dǎo)的學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)術(shù)管理活動也需置于教師民主監(jiān)督制約和民主參與的視野之內(nèi)，避免少數(shù)專家、學(xué)者濫用學(xué)術(shù)管理和學(xué)術(shù)評判職權(quán)，防止學(xué)術(shù)權(quán)力過度擴(kuò)張，杜絕學(xué)術(shù)霸權(quán)壟斷等學(xué)閥亂象。

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1007-9106（2017）05-0042-04

*本文為2016年度南京師范大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)青年科研人才培育基金項目“多元主體參與治理視域下地方高校人力資源管理模式研究”（16QNPYl4）階段成果；南京師范大學(xué)2015年度黨建與思想政治教育研究重點(diǎn)課題“新形勢下地方高校師資隊伍建設(shè)研究”（DS2015B021）階段性成果。

雷華（1982—），男，博士生，南京師范大學(xué)人力資源處助理研究員，主要研究方向為高等教育管理。