文 紫利群趙潤(rùn)華（..中共麗江市委黨校，云南麗江 67400）

環(huán)境治理中多主體協(xié)同困境與出路
——以麗江程海湖水污染治理為例

文 紫利群1趙潤(rùn)華2（1.2.中共麗江市委黨校，云南麗江 674100）

新時(shí)期，環(huán)境治理作為國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成，其治理的成效與政府主體、企業(yè)主體、社會(huì)主體的協(xié)同共治不可分離。程海湖作為云南生態(tài)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)桿，其湖泊水污染的有效治理關(guān)系到云南生態(tài)文明建設(shè)爭(zhēng)排頭這一目標(biāo)的達(dá)成。反思程海湖污染治理效果不佳的原因，主要在于多治理主體在協(xié)同上面臨多重困境，因此要構(gòu)建實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾多主體協(xié)同共治的體系，進(jìn)而提升程海湖污染治理能力和水平，最終實(shí)現(xiàn)共享程海生態(tài)文明發(fā)展成果和價(jià)值的皈依。

程海湖 水污染治理 主體協(xié)同 過(guò)程協(xié)同

近些年來(lái)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為政府和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。從黨的十八大提出把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，到十八屆三中全會(huì)提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，再到十八屆五中全會(huì)提出將綠色發(fā)展作為“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要理念，無(wú)不表明了國(guó)家和政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理的重視和決心。

不可否認(rèn)，近年來(lái)，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾都各自采取了一系列措施，治理環(huán)境污染，維護(hù)生態(tài)平衡。然而，一方面，由于政府的效率與結(jié)構(gòu)缺陷、企業(yè)過(guò)于追求效益最大化以及社會(huì)組織和公眾能力有限、資源短缺，因此對(duì)于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治理，單憑政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾的單打獨(dú)斗難以達(dá)到理想的效果；［1］另一方面，環(huán)境治理作為國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成，是一個(gè)宏大的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、資源、人口、教育、科技等諸多因素，牽涉到政府、企業(yè)、公眾等多個(gè)利益主體，具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、整體性的特點(diǎn)。因此，必須從整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)對(duì)環(huán)境治理體系進(jìn)行必要的調(diào)適。正是基于這一考慮，理論界開(kāi)始嘗試將協(xié)同治理引入生態(tài)環(huán)境治理中。協(xié)同治理是指“一組相互依存的利益相關(guān)者，通常來(lái)自于多個(gè)部門（公共的、私人的以及非營(yíng)利部門），為了解決一個(gè)復(fù)雜的、涉及多面的公共難題而協(xié)同工作并制定相關(guān)政策的過(guò)程和制度”。［2］協(xié)同治理“所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)事務(wù)處理過(guò)程中多元主體間的合作與協(xié)同能消除現(xiàn)實(shí)中存在的隔閡和沖突，以最低的成本實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方共同的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，從而對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生協(xié)同增效的功能”。［3］而生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理，就是在生態(tài)環(huán)境治理中，多元治理主體在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的支持下，相互協(xié)調(diào)，合作共治，以最大限度遏制生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。毫無(wú)疑問(wèn)，生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理是生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)選擇，是對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的有效回應(yīng)。然而，由于在環(huán)境治理的實(shí)踐中各個(gè)主體大多從自身利益特別是經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，并受權(quán)力結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等外在因素影響，實(shí)質(zhì)性的環(huán)境協(xié)同治理往往難以實(shí)現(xiàn)。［4］各治理主體在協(xié)同進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)出現(xiàn)多種問(wèn)題，面臨多重困境。本文以麗江程海湖水污染治理為例，意在通過(guò)個(gè)案剖析，更加清晰、全面地呈現(xiàn)出環(huán)境治理中多主體協(xié)同的問(wèn)題與困境，從而為環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)質(zhì)和有效推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

一、程海湖水污染治理的背景與問(wèn)題

程海湖地處云南省麗江市永勝縣境內(nèi)金沙江干熱地帶，屬金沙江水系，是一個(gè)斷層陷落型內(nèi)陸堿性湖。由于得天獨(dú)厚的地理環(huán)境和氣候環(huán)境，程海湖不僅因盛產(chǎn)天然螺旋藻而聞名于世，更是永勝40萬(wàn)人民賴以生存的“母親湖”。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著永勝人口密度增大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，尤其是程海湖是螺旋藻天然養(yǎng)殖基地的重大發(fā)現(xiàn)，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觸角開(kāi)始觸及程海湖，現(xiàn)代工業(yè)逐漸“侵蝕”程海湖。在政府的高位推動(dòng)下，大量資本涌入，程海湖邊上的企業(yè)數(shù)量猛增。受水位下降、污染源增多、水土流失等因素的共同影響，程海湖水污染日益嚴(yán)重。從目前的水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果看，程海湖水質(zhì)在IV—V類之間波動(dòng)，超指標(biāo)物質(zhì)為PH值和氟化物，礦化度趨近咸水湖標(biāo)準(zhǔn)。PH值1970—1980年為6.9—8.0之間；1990—2000年達(dá)到8.0—9.0；2002年至今在9.0—9.4之間，主要污染物指標(biāo)化學(xué)需氧量呈逐年升高趨勢(shì)，其他污染指標(biāo)總氮、總磷、營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)、綜合污染指數(shù)與多年平均值相比均有不同程度升高。總體來(lái)看，程海水質(zhì)在逐年下降。再加上面源污染逐年加重，點(diǎn)源污染依然存在以及內(nèi)源污染持續(xù)惡化，程海湖的污染風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。

“程海清則永勝興”，程海湖保護(hù)事關(guān)永勝的發(fā)展走向。如何對(duì)該區(qū)域彌足珍貴的自然資源進(jìn)行切實(shí)有效的保護(hù)以及科學(xué)合理的可持續(xù)有序開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)程海湖污水的有效治理，是云南各級(jí)黨委政府謀劃科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越發(fā)展不容忽略的一個(gè)重大課題。從2000年程海湖保護(hù)被永勝縣納入黨委政府的重要議程以來(lái)，先后開(kāi)展了15類程海湖專項(xiàng)保護(hù)項(xiàng)目，并取得了一定成效。但不容忽視的是，從1986年麗江市環(huán)境監(jiān)測(cè)站開(kāi)展程海水質(zhì)監(jiān)測(cè)以來(lái)的數(shù)據(jù)對(duì)比分析，程海多項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)呈上升趨勢(shì)，透明度下降趨勢(shì)明顯，從1986年前最好時(shí)的5米下降至近年來(lái)的2.3米左右，下降了2.7米，程海污染治理仍然任重道遠(yuǎn)。

二、程海湖水污染治理的反思：協(xié)同治理的主體困境

程海湖是封閉式高原陸湖，基于生態(tài)文明建設(shè)共生性和持續(xù)性的根本特性，除了水位下降、水土流失等客觀因素的影響外，程海湖水污染治理成效不為顯著的根本原因在于缺乏水污染治理協(xié)同系統(tǒng)的構(gòu)建，未能建構(gòu)政府主體、市場(chǎng)主體（企業(yè)）、社會(huì)主體（程海流域民眾）共同協(xié)商解決水污染這一環(huán)境事務(wù)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，使三者按照一定的秩序和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)協(xié)作同步治理程海湖水污染的最大效益。

程海湖水污染是既已存在的狀態(tài)，在使其水質(zhì)由污水變?yōu)榍逅闹卫磉^(guò)程中，政府部門間的不協(xié)同，地方政府、企業(yè)、沿湖村民間的不協(xié)同，是當(dāng)前治理水污染中存在的不爭(zhēng)事實(shí)。

（一）政府部門間不協(xié)同

政府部門在程海湖污水治理中應(yīng)該按照各自的職責(zé)分工和機(jī)制運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)程海湖水質(zhì)改善的目的。但當(dāng)前，政府部門由于職能和權(quán)力分散，難以形成治理的合力，突出表現(xiàn)在：首先，程海保護(hù)和管理的責(zé)、權(quán)、利規(guī)定不明晰，權(quán)力分散在各部門，無(wú)法形成合力?！对颇鲜〕毯１Ｗo(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱 《條例》）沒(méi)有對(duì)程海流域內(nèi)的執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)的主體部門以及責(zé)任部門進(jìn)行明確的規(guī)定，權(quán)力無(wú)法集中行使。權(quán)力、責(zé)任不匹配，使得各有關(guān)部門難以各盡其責(zé)，高效、有序推進(jìn)程海的保護(hù)、管理和開(kāi)發(fā)工作，導(dǎo)致在污水治理中難以形成整體，各項(xiàng)治理措施不能相互配合，有時(shí)甚至發(fā)生沖突。目前，在程海湖水污染治理上就存在著“看得見(jiàn)的管不著、管得著的看不見(jiàn)，誰(shuí)都抓、誰(shuí)都不抓”的尷尬局面。其次，程海管理機(jī)構(gòu)重疊，專管部門規(guī)格不高、機(jī)構(gòu)不健全、隊(duì)伍建設(shè)力度小，無(wú)法有效抓好程海湖污水治理?！稐l例》對(duì)程海管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置沒(méi)有作出明確認(rèn)定，導(dǎo)致程海流域內(nèi)漁業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、河道、水體以及環(huán)境治理分屬于程海管理局、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工信、國(guó)土、水利、環(huán)保等相關(guān)部門。由于管理機(jī)構(gòu)的重疊，程海保護(hù)治理的規(guī)劃、組織、管理、監(jiān)管、協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢，在程海湖污水治理中存在“多龍治水”的情況。同時(shí)，由于目前程海專門管理機(jī)構(gòu)（程海管理局）的規(guī)格不高、編制偏少，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致專管機(jī)構(gòu)在污水治理中力不從心。

（二）地方政府與企業(yè)間不協(xié)同

除內(nèi)源污染受自然因素的影響外，程海湖水污染綜合治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是點(diǎn)源治理，其治理的成效很大程度上決定了能否遏制水污染的加劇。從當(dāng)前的治理現(xiàn)狀和成效來(lái)看，地方政府與企業(yè)之間沒(méi)有建立平等合作的協(xié)同關(guān)系是導(dǎo)致程海湖點(diǎn)源污染的主要原因。表現(xiàn)在：首先，政府對(duì)企業(yè)監(jiān)管不到位。從生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求來(lái)分析，政府在環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，承擔(dān)著為企業(yè)提供良好生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，具體表現(xiàn)為為螺旋藻企業(yè)提供可持續(xù)利用的各種環(huán)境資源，從而促進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，但現(xiàn)實(shí)卻與之相反，2000年以前，企業(yè)養(yǎng)殖螺旋藻過(guò)程中產(chǎn)生的廢水，沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何凈化處理直接排入了程海湖。在點(diǎn)源污染導(dǎo)致水質(zhì)惡化期間，政府本應(yīng)該監(jiān)督和堅(jiān)決打擊企業(yè)偷排廢水的行為，但政府卻沒(méi)有履行好監(jiān)管企業(yè)生態(tài)文明建設(shè)行為的職責(zé)，導(dǎo)致形成了政府既沒(méi)有保護(hù)好程海湖生態(tài)環(huán)境，企業(yè)自食其果陷入不利可持續(xù)發(fā)展的窘境。其次，企業(yè)排污加大了治污的成本。企業(yè)因不遵守法律法規(guī)的規(guī)定導(dǎo)致程海湖水污染之后，政府治理環(huán)境污染的費(fèi)用超過(guò)了企業(yè)繳納給地方政府的稅款，使政府不得不付出更大的代價(jià)（人力、財(cái)力）用于環(huán)境治理。僅“十二五”期間，為有效推進(jìn)程海水污染防治工作，政府投資了大筆資金用于“4114711”工程建設(shè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了企業(yè)繳納的稅款。再次，治污政策和措施未得到企業(yè)的有效執(zhí)行。2005年，針對(duì)直接把廢水排入程海湖的行為，永勝縣環(huán)保局采取強(qiáng)制措施，對(duì)程海湖邊包括省級(jí)企業(yè)施普瑞在內(nèi)的四家養(yǎng)殖企業(yè)的排污管道進(jìn)行了封堵，對(duì)排污設(shè)施不達(dá)標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行了停產(chǎn)整頓。即便如此，螺旋藻養(yǎng)殖場(chǎng)的廢水跑、冒、滴、漏到程海湖的情況仍舊不能杜絕，政府做出的決策沒(méi)有得到企業(yè)的有效執(zhí)行?！笆濉逼陂g，僅程海保爾1家按要求將螺旋藻養(yǎng)殖場(chǎng)搬離至一級(jí)保護(hù)區(qū)范圍外（程海水體及程海最高運(yùn)行水位1501米水位線外延距離30米以內(nèi)），其余2家（施普瑞養(yǎng)殖場(chǎng)、永勝程海湖天然螺旋藻養(yǎng)殖場(chǎng)）仍繼續(xù)在原址生產(chǎn)。

（三）地方政府與公眾不協(xié)同

程海湖水污染綜合治理的另外一個(gè)重要環(huán)節(jié)是面源治理，面源污染與沿湖村落村民的生產(chǎn)生活休戚相關(guān)。在面源治理過(guò)程中，地方政府與公眾間未能建立平等合作的協(xié)同關(guān)系，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，地方政府忽視公眾的環(huán)境訴求。政府對(duì)村民的不協(xié)同主要表現(xiàn)在地方政府在面源治理的過(guò)程中不能回應(yīng)、甚至有意忽視村民的環(huán)境訴求，進(jìn)而出現(xiàn)損害群眾利益的情況。程海沿湖村民共有3.5萬(wàn)余人，來(lái)自9個(gè)村委會(huì)的47個(gè)村民小組，人口占程海鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)的3/4，人均耕地少，農(nóng)作物種植為沿湖群眾的主要收入來(lái)源。據(jù)程海鎮(zhèn)附近村落的村民反映，當(dāng)前程海南北兩邊各有一家酸菜加工廠，其生產(chǎn)加工產(chǎn)生的廢水沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何處理直接排到了程海湖，廢水流經(jīng)之處農(nóng)作物都無(wú)法種植。附近幾個(gè)村落曾多次聯(lián)名向程海鎮(zhèn)政府、縣環(huán)保局反映，但最終都不了了之。時(shí)至今日，廢水排放情況依然存在。另一方面，公眾環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)。沿湖村民對(duì)政府針對(duì)程海湖環(huán)境保護(hù)而制定的方針政策、法律法規(guī)以及生態(tài)文明建設(shè)要求存在不理解、不支持的行為。長(zhǎng)期以來(lái)，沿湖居民習(xí)慣于隨意傾倒生活垃圾，排放污水，是造成環(huán)境污染的一個(gè)重要原因，其危害性往往比點(diǎn)源污染更為嚴(yán)重。年度用于程海流域農(nóng)田防治病蟲(chóng)害的農(nóng)藥量超過(guò)60噸，從而加劇了程海湖水體的富營(yíng)養(yǎng)化。忽略農(nóng)業(yè)面源污染的危害直接增大了后期治理和控制的難度。

（四）企業(yè)與公眾間不協(xié)同

在企業(yè)和民眾的關(guān)系方面，企業(yè)與程海流域村民之間的博弈，在一定程度上影響著水污染治理的進(jìn)程。企業(yè)與公眾之間的不協(xié)同具體表現(xiàn)在：首先，企業(yè)漠視公眾的環(huán)境訴求。企業(yè)在養(yǎng)殖螺旋藻過(guò)程中廢水的處理上沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的環(huán)保社會(huì)責(zé)任。程海湖是沿湖村民的母親湖，程海水質(zhì)的好壞直接影響著村民的生產(chǎn)生活。當(dāng)前，部分企業(yè)還存有守法成本高、違法成本低的機(jī)會(huì)主義策略，沒(méi)有花大力氣從根本上解決螺旋藻養(yǎng)殖廢水跑、冒、滴、漏的問(wèn)題，個(gè)別企業(yè)目前還存在偷排廢水的情況，沿湖村民曾多次主張環(huán)境訴求，但企業(yè)對(duì)此置若罔聞。其次，公眾抗議企業(yè)的排污行為。沿湖村民對(duì)企業(yè)的不協(xié)同主要表現(xiàn)在，沿湖村民為了環(huán)境權(quán)益而與企業(yè)發(fā)生對(duì)抗。個(gè)別螺旋藻養(yǎng)殖企業(yè)直接將廢水排入程海湖的情況時(shí)有發(fā)生，持續(xù)加劇程海水質(zhì)的惡化。村民原先可以直接取湖水燒水做飯，現(xiàn)在連家畜飲水都不敢用程海湖水。面對(duì)企業(yè)將廢水直接排入程海湖的情況，村民的自主抗?fàn)幮袨閹缀醭闪私鉀Q問(wèn)題的唯一途徑。

綜上所述，政府部門間的不協(xié)同，政府、企業(yè)、村民三者關(guān)系的不協(xié)同，共同影響并制約著程海湖水污染治理的進(jìn)程。究其原因，是政府主體、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體存在著利益博弈問(wèn)題。當(dāng)前，在程海水污染治理問(wèn)題上，一定程度存在著政府追求公共利益與維護(hù)自身利益的悖論，存在著企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益和承擔(dān)生態(tài)責(zé)任的矛盾，存在著民眾追求生存利益和謀求發(fā)展利益的矛盾，利益的沖突必然導(dǎo)致程海湖水污染治理的不協(xié)同。

三、多主體協(xié)同治理程海湖水污染的出路

程海湖水污染治理是九大高原湖泊水污染治理的一個(gè)“縮影”，是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就。在程海湖水污染治理的實(shí)踐上，在多中心治理背景下，需要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記在云南考察時(shí)的重要講話精神，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾協(xié)同治理體系，實(shí)現(xiàn)治理主體和治理過(guò)程的協(xié)同，推進(jìn)程海環(huán)境治理的現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)程海流域的生態(tài)文明建設(shè)，并以資借鑒，更大程度地實(shí)現(xiàn)其他八大湖泊湖流域的可持續(xù)發(fā)展、民族和諧目標(biāo)。

（一）加快推進(jìn)《條例》修訂完善工作

解決程海水污染治理問(wèn)題，最根本的著力點(diǎn)是各級(jí)黨委政府加強(qiáng)對(duì)程海湖污水治理的重視力度，加快推進(jìn)《條例》修訂工作，為程海湖環(huán)境治理提供法律基礎(chǔ)和法律依據(jù)，使各部門的管理、各項(xiàng)機(jī)制的運(yùn)行和各項(xiàng)措施的實(shí)施以及企業(yè)和公眾的參與，都在法律的框架內(nèi)得以有效開(kāi)展，為程海湖環(huán)境的協(xié)同共治提供強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)和制度保障?！稐l例》修訂要從單純的保護(hù)向“以保護(hù)促發(fā)展，以發(fā)展促保護(hù)”轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化對(duì)程海流域內(nèi)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)、限制和鼓勵(lì)，明確各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要與程海保護(hù)結(jié)合，要有具體的保護(hù)措施。本著“生態(tài)優(yōu)先，保護(hù)為主，以保護(hù)促開(kāi)發(fā)，以開(kāi)發(fā)促保護(hù)，項(xiàng)目帶動(dòng)，聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)”的思路，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金參與程海的開(kāi)發(fā)和保護(hù)；編制并按一定周期修訂“程海保護(hù)與開(kāi)發(fā)強(qiáng)制性總體規(guī)劃”寫入《條例》。通過(guò)法律層面解決目前程海的保護(hù)與開(kāi)發(fā)沒(méi)有明確定位的問(wèn)題，使程海開(kāi)發(fā)和保護(hù)的機(jī)制措施適應(yīng)當(dāng)下環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。要明確各部門在程海流域內(nèi)的權(quán)、責(zé)、利。明確程海保護(hù)和管理機(jī)構(gòu)的級(jí)別下限、內(nèi)設(shè)部門機(jī)構(gòu)，對(duì)專管機(jī)構(gòu)在程海流域內(nèi)集中行使的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)管責(zé)任等作出明確規(guī)定，明確各部門在程海流域內(nèi)的權(quán)、責(zé)、利，理順程海流域內(nèi)的機(jī)制體制，加大對(duì)程海流域保護(hù)和管理的人才隊(duì)伍、硬件設(shè)施建設(shè)的支持力度，解決“多龍治水”的問(wèn)題。要明確建立程海流域企業(yè)準(zhǔn)入制度。通過(guò)對(duì)資源消耗性、利用粗放型、污染排放型企業(yè)的限制，調(diào)整流域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少對(duì)流域內(nèi)的資源消耗和環(huán)境破壞，形成可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)模式。并加大對(duì)違反《條例》的處罰力度，解決當(dāng)前處罰力度小、處罰方式單一的問(wèn)題，加大企業(yè)的違法成本。

（二）實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾協(xié)同共治

科學(xué)發(fā)展，理念先行。程海湖水污染治理與政府的行政管理、企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、民眾的生產(chǎn)生活休戚相關(guān)，三者間能否產(chǎn)生良性互動(dòng)、實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治，關(guān)鍵在于三者樹(shù)立協(xié)同共治的理念和構(gòu)建協(xié)商對(duì)話機(jī)制。

政府要實(shí)現(xiàn)管理向治理的根本轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，從宏觀政策制定到微觀污水檢測(cè)，政府幾乎包攬了程海湖環(huán)境治理中的所有工作，明顯存在著能力不足和缺位的問(wèn)題，迫切需要政府從環(huán)境管理向環(huán)境治理理念轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)社會(huì)資本、民間組織和公眾參與程海湖水污染治理這場(chǎng)“持久戰(zhàn)”中。目前，為了做好程海湖的保護(hù)與開(kāi)發(fā)工作，永勝地方政府更新觀念，積極探索引入PPP模式用于程海湖環(huán)湖綜合治理工程，開(kāi)啟了多元主體參與程海湖污水治理的開(kāi)端。

企業(yè)要樹(shù)立生態(tài)至上的企業(yè)文化。企業(yè)文化是企業(yè)生存和發(fā)展的最大競(jìng)爭(zhēng)力。樹(shù)立生態(tài)至上的企業(yè)文化不僅可以使企業(yè)保護(hù)環(huán)境成為行動(dòng)自覺(jué)，更是促進(jìn)企業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展，為市場(chǎng)和廣大消費(fèi)者提供更為優(yōu)質(zhì)的螺旋藻產(chǎn)品的有力保障。因此，企業(yè)要積極投身于程海湖水污染治理中，通過(guò)加大資金投入力度，實(shí)現(xiàn)技術(shù)和設(shè)備的升級(jí)改造，加大污水的凈化處理，做到廢水的達(dá)標(biāo)排放，切實(shí)履行絕不讓一滴污水滲進(jìn)程海湖的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

公眾要樹(shù)立環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)的意識(shí)。程海湖水質(zhì)的好壞與環(huán)湖村民的生產(chǎn)生活行為習(xí)慣息息相關(guān)。要著力倡導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，提升環(huán)境保護(hù)意識(shí)，只有在思想上樹(shù)立程海保護(hù)人人有責(zé)的意識(shí)，才能在日常生產(chǎn)生活中實(shí)現(xiàn)污水治理的人人參與。

要構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾三者平等的協(xié)商對(duì)話機(jī)制。協(xié)商對(duì)話機(jī)制通過(guò)溝通形成公共領(lǐng)域，有助于不同利益主體之間達(dá)成共識(shí)。在程海湖水污染治理的一些治理項(xiàng)目的推進(jìn)中，難免出現(xiàn)利益影響的爭(zhēng)議，進(jìn)而導(dǎo)致矛盾和沖突的發(fā)生。必須基于協(xié)同共治理念在實(shí)踐中積極推動(dòng)政府、企業(yè)、公眾等利益相關(guān)群體參與對(duì)話和協(xié)商。一是建立圓桌協(xié)商機(jī)制，當(dāng)某一水污染治理項(xiàng)目引起爭(zhēng)議時(shí)，政府召集企業(yè)、公眾，三者以平等的地位和身份協(xié)商解決問(wèn)題。二是鼓勵(lì)社會(huì)組織、環(huán)保組織參與爭(zhēng)議的解決，以其作為橋梁和紐帶，減少或緩沖矛盾的激化。三是深化程海湖環(huán)湖綜合治理PPP模式，使政府、企業(yè)、公眾的協(xié)同覆蓋到整個(gè)程海流域生態(tài)環(huán)境的治理中。

（三）完善治理環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)治理的過(guò)程協(xié)同

從本質(zhì)上來(lái)講，程海湖污水治理過(guò)程是政府、企業(yè)、公眾三者相互沖突或者不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。重構(gòu)程海湖水污染治理格局，不僅要求政府、企業(yè)、公眾具有協(xié)同共治的理念，還需在具體治理環(huán)節(jié)中具備協(xié)同共治的能力。

1.實(shí)現(xiàn) 《程海湖水污染綜合防治 “十三五”規(guī)劃》的科學(xué)化、民主化。《程海湖水污染綜合防治“十三五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）是永勝縣政府對(duì)今后五年期間內(nèi)對(duì)程海湖水污染的目標(biāo)設(shè)置和決策部署，是今后五年內(nèi)做好水污染治理的重要遵循。政府若吸收更多的利益相關(guān)者參與決策，使他們有更大的個(gè)人與集體參與空間，其功能將得到更大的發(fā)揮。第一，在《規(guī)劃》的制定中，充分征求、聽(tīng)取環(huán)保專家、企業(yè)、環(huán)保工作者、民眾等關(guān)心程海湖污水治理人士的合理建議和訴求，體現(xiàn)程海湖水污染相關(guān)群體的共同利益和價(jià)值。第二，以對(duì)社會(huì)公眾（特別是沿湖村民）、企業(yè)負(fù)責(zé)的態(tài)度，在“十二五”治理的基礎(chǔ)上，在進(jìn)一步明確程海湖水污染問(wèn)題的范圍、程度、根源以及帶來(lái)的危害的基礎(chǔ)上來(lái)進(jìn)行決策，做到目標(biāo)和決策的科學(xué)化、民主化和切實(shí)可行。

2.加大執(zhí)行監(jiān)管力度。制定科學(xué)民主的目標(biāo)、決策后，治理成效關(guān)鍵在于執(zhí)行。針對(duì)當(dāng)前執(zhí)行不到位、選擇性執(zhí)行的不良現(xiàn)象，須從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化執(zhí)行的力度，維護(hù)執(zhí)行的權(quán)威性。第一，優(yōu)化和完善政策和規(guī)劃的執(zhí)行機(jī)制，執(zhí)行中重在以實(shí)現(xiàn)程海生態(tài)文明為目的，兼顧企業(yè)和民眾的利益，以尋求不同主體間的共識(shí)，盡可能避免沖突的發(fā)生。第二，督查、檢查與“治本”相結(jié)合。以國(guó)家、省、市相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)對(duì)程海湖污水治理情況的督查、檢查為契機(jī)，堅(jiān)決杜絕出現(xiàn)水污染加劇的勢(shì)頭，并通過(guò)日常持續(xù)性的“治本”從源頭上治理水污染。第三，強(qiáng)化外界的監(jiān)督作用。除了政府職能部門的監(jiān)督、檢測(cè)水質(zhì)情況外，還可借力社會(huì)組織、新媒體、民眾的監(jiān)督作用等，以減少“折扣式”執(zhí)行現(xiàn)象的發(fā)生。

3.完善和健全程海湖水污染治理考核評(píng)估體系。針對(duì)當(dāng)前不同部門、不同機(jī)構(gòu)在程海流域基于水質(zhì)在不同時(shí)間、不同地點(diǎn)的檢測(cè)結(jié)果可能存在較大差異的情況，須完善和健全科學(xué)的程海湖水污染評(píng)估體系。第一，確定科學(xué)的程海地表水和地下水水質(zhì)的評(píng)估指標(biāo)，一經(jīng)確定若無(wú)特殊情況不輕易變動(dòng)；如確需變動(dòng)、更改評(píng)估指標(biāo)，則應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)說(shuō)明，以維護(hù)評(píng)估的權(quán)威。第二，建立檢測(cè)信息的交流分享平臺(tái)，以避免多部門多點(diǎn)重復(fù)檢測(cè)、檢查，局部又因?yàn)楸O(jiān)測(cè)點(diǎn)少、人員不足等原因出現(xiàn)檢測(cè)結(jié)果不全面的情況發(fā)生，實(shí)現(xiàn)部門和信息的協(xié)同。第三，引入多元主體參與考核評(píng)估。政府的公信力和權(quán)威在于民主參與和信息公開(kāi)，在評(píng)估程海湖水污染治理時(shí)，可鼓勵(lì)和吸收與水污染治理相關(guān)的利益主體參與考核評(píng)估，實(shí)現(xiàn)多維度評(píng)估，使評(píng)估結(jié)果更加科學(xué)、民主，進(jìn)一步提升評(píng)估公信力。

［1］［4］曹姣星.生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理想之境與現(xiàn)實(shí)之困—基于協(xié)同主體的角色定位分析［J］.社科縱橫，2015（06）.

［2］蔡嵐.協(xié)同治理:復(fù)雜公共問(wèn)題的解決之道［J］.暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015（02）.

［3］劉偉忠.協(xié)同治理的價(jià)值及挑戰(zhàn)［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（05）.

責(zé)任編輯：陳 琳

F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1008-6323（2017）04-0010-05

1.紫利群，中共麗江市委黨校黨建、公共管理暨市情研究中心主任，講師；2.趙潤(rùn)華，中共麗江市委黨校黨建、公共管理教研室講師。

2017-06-26