□楊天舉

完善農(nóng)村“三資”委托代理機(jī)制

□楊天舉

目前，在我國(guó)各地廣大農(nóng)村，村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金、資產(chǎn)和資源管理（簡(jiǎn)稱(chēng)“三資”管理）普遍的運(yùn)行機(jī)制是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部成立農(nóng)村“三資”委托代理中心，各村將本集體經(jīng)濟(jì)組織的“三資”交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”中心，來(lái)統(tǒng)一進(jìn)行賬目及資金代理。各村取消原村會(huì)計(jì)崗位和職務(wù)，不再設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，僅設(shè)置一名報(bào)賬員按時(shí)報(bào)賬。農(nóng)村“三資”委托代理自2008年前后在全國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)推進(jìn)開(kāi)展以來(lái)，各地響應(yīng)積極，進(jìn)展迅速。例如，山西省由省紀(jì)檢委原農(nóng)廉辦牽頭，省農(nóng)業(yè)廳組織實(shí)施，從2008年12月開(kāi)始，在全省范圍內(nèi)也普遍推行了這項(xiàng)工作，僅用了半年時(shí)間，全省1206個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中有1021個(gè)推行農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理制度。為促進(jìn)這項(xiàng)工作強(qiáng)力推進(jìn)，2012年農(nóng)業(yè)部辦公廳還專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理示范縣創(chuàng)建工作的通知》，要求從2012年起，在全國(guó)集中開(kāi)展農(nóng)村集體“三資”管理示范縣創(chuàng)建工作。可以說(shuō)，農(nóng)村“三資”委托代理制的普遍建立，不僅從體制上進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村“三資”管理特別是財(cái)務(wù)管理行為，提高了村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理水平，而且加強(qiáng)了基層民主管理，改善了干群關(guān)系，有力地促進(jìn)了農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)。

一、存在的問(wèn)題

山西省從2015年5月起，就在全省開(kāi)展了為期半年的農(nóng)村集體“三資”管理專(zhuān)項(xiàng)清理整治。通過(guò)此次集中清理整治，該省廣大農(nóng)村的集體資金、資產(chǎn)、資源得到準(zhǔn)確核實(shí)，債權(quán)債務(wù)得到落實(shí)清理，農(nóng)村社會(huì)矛盾得到有效化解，“三資”管理制度進(jìn)一步健全完善，農(nóng)村干部的權(quán)力受到了約束，鄉(xiāng)村腐敗現(xiàn)象得到嚴(yán)肅查處和有效遏制，村級(jí)“三資”管理水平有了實(shí)質(zhì)性改進(jìn)和提高。

一是“三資”委托代理主體不明、職責(zé)不清。目前實(shí)行的農(nóng)村“三資”委托代理制，普遍建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站的基礎(chǔ)上，實(shí)行的是兩塊牌子、一套人馬。從推行幾年來(lái)的工作實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于村里面來(lái)講，把所有的“三資”監(jiān)管職能一交了之，農(nóng)村會(huì)計(jì)降格變成“報(bào)賬員”，只管報(bào)賬，不管監(jiān)督管理。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站人少事多責(zé)任大，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍普遍在1-3人，有的還兼顧著其他崗位工作，實(shí)際從事“三資”委托代理工作，一個(gè)人就要代理7、8個(gè)村子的賬務(wù)，也只能是理論數(shù)據(jù)上的電腦記賬，對(duì)具體村情不熟悉、不知情、難監(jiān)督，這樣就造成了一些監(jiān)管上的漏洞；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站來(lái)講，既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)還名不正言不順，而且還把有限的人力都束縛在“三資”代理的具體事務(wù)上，自己的本職工作如集體合同管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、合作社指導(dǎo)、農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)等則無(wú)力有效開(kāi)展。特別是近一二年來(lái)開(kāi)展的農(nóng)村土地確權(quán)這項(xiàng)大工作，又牽扯到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站更多的人力精力，本來(lái)因“三資”代理人手明顯不足，土地確權(quán)則更受到嚴(yán)重影響，有力不從心之感；對(duì)于村里老百姓來(lái)講，認(rèn)為是基層政府部門(mén)統(tǒng)統(tǒng)包攬了村里一切財(cái)務(wù)大權(quán)，他們就把村干部在村務(wù)管理過(guò)程中產(chǎn)生的一些矛盾上交，遷怒于“三資”委托代理中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員出力不討好還引火燒身，同時(shí)也降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威信。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”委托代理中心統(tǒng)管各村銀行賬戶(hù)漏洞大。按照目前的普遍做法，他們將各村原來(lái)單獨(dú)開(kāi)設(shè)的銀行賬戶(hù)，統(tǒng)一收歸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”委托代理中心開(kāi)設(shè)的一個(gè)大集體賬戶(hù)集中管理、核算，這樣極易造成監(jiān)管部門(mén)挪用、平調(diào)、截留農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金的漏洞，同時(shí)也給個(gè)別工作人員利用職權(quán)非法侵占集體資金提供了可乘之機(jī)。例如：2016年8月5日，某市紀(jì)檢委就公開(kāi)通報(bào)了該市下屬一街道辦“三資”委托代理中心原總會(huì)計(jì)王某，涉及集體“三資”管理領(lǐng)域違紀(jì)問(wèn)題的典型案例。其在擔(dān)任街道辦“三資”中心總會(huì)計(jì)、出納兼街道辦機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、出納期間，利用職務(wù)之便，于2009年1月至2016年4月，通過(guò)開(kāi)具現(xiàn)金支票和轉(zhuǎn)賬支票的方式，陸續(xù)挪用街道辦“三資”委托代理中心資金899.8995萬(wàn)元和街道辦機(jī)關(guān)賬戶(hù)資金209.1167萬(wàn)元，共計(jì)1109.0162萬(wàn)元，全部用于個(gè)人賭博。這為我們目前仍然在運(yùn)行著的統(tǒng)管各村銀行賬戶(hù)的做法敲響了警鐘。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間關(guān)系混淆。按照《村民委員會(huì)組織法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！倍壳坝械泥l(xiāng)鎮(zhèn)還是按照以前的老思路，變指導(dǎo)為領(lǐng)導(dǎo)，有包村干部、包片領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)檢書(shū)記、甚至主要領(lǐng)導(dǎo)在村里的大額財(cái)務(wù)支出申請(qǐng)單上簽字審批。這樣萬(wàn)一把關(guān)不嚴(yán)，就會(huì)涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)管責(zé)任，不利于保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部。

二、建議

實(shí)行農(nóng)村會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)，其最基本的一項(xiàng)要求就是，要充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意愿，保持集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)不變，確保村級(jí)組織獨(dú)立開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府，以及管理農(nóng)村集體“三資”職能部門(mén)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，直接插手各村“三資”的審批、代理業(yè)務(wù)，明顯不妥。2016年9月13日，制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，率先開(kāi)始著手進(jìn)行農(nóng)村“三資”管理體制機(jī)制性改革。

一是中央和國(guó)家的紀(jì)檢、民政、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門(mén)要從頂層設(shè)計(jì)入手，對(duì)目前運(yùn)行的農(nóng)村“三資”委托代理機(jī)制進(jìn)行體制性結(jié)構(gòu)改革、完善，將農(nóng)村“三資”委托代理的職能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站直接剝離出去，要么直接歸還給各村集體，要么另行聘請(qǐng)第三方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理。代理費(fèi)用由縣、鄉(xiāng)財(cái)政從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中支出，不得向被代理村集體和農(nóng)民收費(fèi)，增加村集體和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

二是恢復(fù)各村集體獨(dú)立開(kāi)設(shè)銀行賬戶(hù)。取消部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”委托代理中心以前統(tǒng)一設(shè)置的、目前仍在運(yùn)行的集體大賬戶(hù)，以一村一賬戶(hù)實(shí)行單獨(dú)開(kāi)戶(hù)，單獨(dú)核算，從制度設(shè)計(jì)上杜絕任何單位和個(gè)人以任何借口和理由平調(diào)、挪用、擠占村集體資金。

三是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村集體資金使用的審批簽字。要相信村集體經(jīng)濟(jì)組織和基層干部群眾對(duì)集體資金的管理、使用能力，杜絕越權(quán)審批，還錢(qián)于村，還權(quán)于民。

四是恢復(fù)原來(lái)村會(huì)計(jì)應(yīng)有的“三主干”職能和待遇。村級(jí)會(huì)計(jì)人員應(yīng)享有穩(wěn)定的補(bǔ)貼和待遇保障，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照享受財(cái)政補(bǔ)貼的村主要干部補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)確定。

五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過(guò)建立完善農(nóng)村各項(xiàng)“三資”管理制度，保障農(nóng)村監(jiān)督委員會(huì)和民主理財(cái)小組作用發(fā)揮，推行辦理資金結(jié)算事項(xiàng)實(shí)行鄉(xiāng)、村“雙印鑒”制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站開(kāi)展年度例行審計(jì)、離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等多種途徑和方式，來(lái)確保農(nóng)村集體“三資”經(jīng)營(yíng)管理的安全、健康、高效。

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韓 婷