王國平

（上海行政學院，上海 200233）

論產(chǎn)業(yè)升級的政策環(huán)境
——兼談構建我國新型產(chǎn)業(yè)政策體系

王國平

（上海行政學院，上海 200233）

長期以來，四類政策在不同國家、地區(qū)或同一國家的不同時期都曾經(jīng)出現(xiàn)：主導性的全面干預；選擇性的行業(yè)干預；競爭性的環(huán)境干預；危機性的企業(yè)干預。導致的主要原因是發(fā)展階段、制度機制和文化差異。處于相同發(fā)展階段甚至采用同樣的社會制度，不一樣的文化也會帶來政策的差異。選擇我國產(chǎn)業(yè)政策理應基于三個判斷：現(xiàn)階段徹底取消產(chǎn)業(yè)政策不符合國情；現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策設計和實施存在突出弊端，限制了市場功能發(fā)揮，提升競爭政策作用比例是大勢所趨；只有在產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策結合中形成產(chǎn)業(yè)政策，才能走出一條理性的政策選擇道路。為此，伴隨全面深化改革進程，必須“五管齊下”，再造與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結構性改革相匹配的新型產(chǎn)業(yè)政策體系。

產(chǎn)業(yè)政策；競爭政策；產(chǎn)業(yè)升級

產(chǎn)業(yè)升級的過程，其實也是企業(yè)誕生、發(fā)展、死亡的過程，即無數(shù)企業(yè)生命周期內(nèi)存在與消失的過程。這其中，無時不在的政策構成企業(yè)外在環(huán)境，通常稱作政策環(huán)境。古往今來，雖然影響產(chǎn)業(yè)升級的政策環(huán)境千差萬別，不同國家、不同地區(qū)以及同一國家不同時期呈現(xiàn)著不同的政策環(huán)境，但也不難探尋普遍性特征和選擇主體共同遵循的規(guī)則。對此若展開深入研究，不僅有利于形成政策環(huán)境理論，也有益于我國當下構建科學的新型產(chǎn)業(yè)政策體系。

一、政策差異源于產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的不同選擇

長期以來，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，政策制定和實施的差異性均源于對產(chǎn)業(yè)政策多形態(tài)選擇以及與競爭政策關系的處理。

從政策發(fā)生的歷史過程看，以下四類政策在不同國家、地區(qū)或同一國家的不同時期都曾經(jīng)出現(xiàn)：主導性的全面干預；選擇性的行業(yè)干預；競爭性的環(huán)境干預；危機性的企業(yè)干預。

主導性的全面干預是指依據(jù)國家確定的總體性目標或階段性發(fā)展戰(zhàn)略，不分行業(yè)地制訂產(chǎn)業(yè)政策進行引導，推動經(jīng)濟快速發(fā)展。對此，20世紀60、70年代亞洲新興國家較多地相繼采用?！霸谌毡?，就連自由主義學派也不得不承認，在改變?nèi)毡韭浜鬆顟B(tài)的過程中，政府的干預對產(chǎn)業(yè)界是非常有用的”，“至少在過去，由于政府和企業(yè)同處一個共同體，使日本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了十分理想的成果”①。高速增長階段，政府通過“產(chǎn)業(yè)合理化”等政策，達到了促進出口的目的。“日本的產(chǎn)業(yè)政策目標每一階段產(chǎn)生于一種不斷更新的趕超壓力。作為一個戰(zhàn)敗的后進國家，在經(jīng)濟復興時期迅速擺脫戰(zhàn)爭陰影的恥辱感，在高速增長時期力圖成為世界經(jīng)濟大國的使命感，對政策目標的更新起了極大的推動作用?！雹?/p>

同樣，從發(fā)展中迅速崛起的新加坡，在經(jīng)濟調(diào)節(jié)中，促進外資引進成為重中之重。一是創(chuàng)造安全、有序的社會發(fā)展環(huán)境，穩(wěn)定成為一項重大國策。為消除投資者的顧慮，保障投資者權益，新加坡政府與加拿大、法國、西德、荷蘭、瑞士、美國、英國、比利時、盧森堡等國簽訂了投資保證協(xié)定，締約雙方的公民或公司在另一方的國家投資一定時期內(nèi)(通常為15年)應受到保護，不蒙受戰(zhàn)爭和非商業(yè)風險。如遭遇以上風險，新加坡政府將按市場價賠償。二是為鼓勵投資者擴建企業(yè)，給予擴建免稅待遇。規(guī)定企業(yè)建成后增購設備超過1000萬新元的，發(fā)擴建企業(yè)證書，新增產(chǎn)品所得可以享受為期5年免征所得稅優(yōu)惠。另外，對外國投資者更具吸引力的，還是產(chǎn)品出口優(yōu)惠待遇。按新加坡《經(jīng)濟發(fā)展獎勵法》的規(guī)定：凡產(chǎn)品出口值10萬新元以上且占銷售額20%以上的企業(yè)，可以享受15年的減稅待遇，從40%減免到4%。《經(jīng)濟擴展法》又規(guī)定：凡投資在1.5億新元以上的企業(yè)，除享受免稅待遇外，還可從利潤中扣除一部分作為固定資產(chǎn)折舊費用。甚至明確：凡外國投資者在投資項目中，所出資本占總金額50%以上，可獲10年低息貸款③。

韓國自1964年起，制定了一整套經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策，以貫徹“出口主導型”的開發(fā)戰(zhàn)略。主要措施有：(1)實行出口獎勵補助金制度以鼓勵多出口。(2)建立出口金融優(yōu)惠制，向出口企業(yè)提供低息貸款，利率從9%下降到7%，延長借款期限。(3)大的出口企業(yè)需要利用國外商業(yè)貸款時，政府優(yōu)先給予支付保證。(4)不斷降低韓元對外比值。(5)對出口企業(yè)減免法人稅、所得稅和關稅等，增加企業(yè)效益。此外，建立出口工業(yè)基地和自由貿(mào)易區(qū)，促進出口工業(yè)的發(fā)展。根據(jù)“出口產(chǎn)業(yè)開發(fā)建設法”，從1964-1977年共建立了27個工業(yè)區(qū)④。

我國臺灣地區(qū)在20世紀50年代就提出“進口替代工業(yè)化”戰(zhàn)略，“在當局的各式的扶植手段中，貿(mào)易匯兌的相關政策尤其重要，藉由外匯管制、高關稅、進口配額等手段保護本地產(chǎn)業(yè)，為生產(chǎn)創(chuàng)造誘因”。⑤到了20世紀60年代，臺灣地區(qū)產(chǎn)業(yè)進入“出口導向工業(yè)化”階段，對出口產(chǎn)業(yè)進行租稅優(yōu)惠，同時給予來臺設廠的海外資本與島內(nèi)資本相同的待遇，配合加工出口區(qū)的設立、改善投資環(huán)境對吸收外資發(fā)揮了重要作用⑥。

選擇性的行業(yè)干預即通過在國家發(fā)展戰(zhàn)略引領下的重點行業(yè)選擇的差異性政策布局和實施，以追求產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，進而加快經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)升級。這是戰(zhàn)后新興國家推進產(chǎn)業(yè)政策的重中之重，也是至今人們對產(chǎn)業(yè)政策取舍的焦點所在。即使在當下一些發(fā)達國家也不乏把選擇性產(chǎn)業(yè)政策作為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具。

當年因發(fā)動侵略戰(zhàn)爭而使經(jīng)濟崩潰并處于后進國家的日本，上世紀50至80年代，取得了連續(xù)的10年倍增以及從戰(zhàn)后的廢墟上躍為世界第二經(jīng)濟大國的成就，其中，選擇性的產(chǎn)業(yè)政策具有特殊的杠桿功能。主要作用體現(xiàn)在以下3個方面：一是扶持基礎性產(chǎn)業(yè)。第二次世界大戰(zhàn)后的復興期，政府通過傾斜生產(chǎn)方式等結構性政策，充實鋼鐵、煤炭、電力等基礎產(chǎn)業(yè)的實力，為日本的經(jīng)濟自立奠定了基礎。二是高速增長階段，政府通過“重化工業(yè)的保護和培育指導”“新產(chǎn)業(yè)培育指導”等政策，達到了振興主導產(chǎn)業(yè)目的。三是在產(chǎn)業(yè)組織方面，通過修改“禁止壟斷法”，明確規(guī)定中小企業(yè)在必要時可形成卡特爾，從而鼓勵其競爭。同時，明確提出“雙重化”政策，即一方面鼓勵大型企業(yè)合并，形成具有國際競爭力的集團，另一方面又要求大企業(yè)與中小企業(yè)建立多方面的協(xié)作關系。

新加坡的選擇性干預政策首先體現(xiàn)為投資于公共設施，創(chuàng)造基礎配套條件。為此，政府設立了若干部門，專門負責從事各種基礎設施的投資、建設和經(jīng)營，形成國家資本。政府側(cè)重投資于資本數(shù)量大、時間長、周轉(zhuǎn)慢的基礎建設項目，如水、電、煤的供應，修造港口、碼頭、公路、機場和電訊設施等。其次體現(xiàn)為針對發(fā)展新興工業(yè)制定鼓勵政策和措施。為吸引外商投資新興工業(yè)，給予相應的稅收優(yōu)惠政策。投資者可申請“新興工業(yè)地位”，經(jīng)濟發(fā)展局根據(jù)其產(chǎn)品類型、投資水平、技術工藝先進程度等進行審核，一經(jīng)批準，該投資企業(yè)在投資的5-10年內(nèi)免征所得稅。

在臺灣，作為“四小龍”地區(qū)，當時經(jīng)濟業(yè)績背后也孕育著選擇性產(chǎn)業(yè)政策功能。1973年，臺灣頒發(fā)了“十大建設”方案，藉由大規(guī)模公部門支出刺激經(jīng)濟景氣。十大建設中除了有關交通、電力的7項基礎設施之外，當局也宣示將籌辦大煉鋼廠、大造船廠與提升石油化學工業(yè)的規(guī)模，這是臺灣地區(qū)邁入產(chǎn)業(yè)上游與重工業(yè)化的里程碑。其中，尤以石化業(yè)的發(fā)展最為重要，可以說是推動產(chǎn)業(yè)政策，扶持策略性產(chǎn)業(yè)的核心⑦。

當今世界，在國家發(fā)展的戰(zhàn)略中，若將科技產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等視作選擇性產(chǎn)業(yè)對待，發(fā)達國家依然存在選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。20世紀90年代以后，美國商務部確定了10大類高技術作為國家重點支持對象，包括生物技術、生命科學、光電技術、計算機及通信技術、電子技術、計算機集成制造技術、材料設計技術、航天技術、武器技術以及核技術。各產(chǎn)業(yè)在軟件及信息技術設備上大量投資，使整個90年代投資增長率高達10%左右，到1999年軟件及信息技術設備投資對總投資的貢獻率超過75%。 處于加州硅谷的圣荷西政府，始終將信貸貼息作為推進創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的杠桿（此類做法今日發(fā)展中國家紛紛仿效，只是限于財政收入而顯力度不足）。依據(jù)圣荷西政府規(guī)定，為扶持符合導航的產(chǎn)業(yè)，過程中的企業(yè)年虧損額隔年抵算，以降低稅負等等（當年的盈利可扣除歷年的虧損而成為應稅額），這在發(fā)展中國家還難以做到。在德國，2006年起，發(fā)布《德國高科技戰(zhàn)略》報告，系統(tǒng)提出科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和線路圖；2010年，制定《德國2020高科技戰(zhàn)略》，確定能源、生物技術、納米技術、交通、航空等新的重點領域；2012年推出《高科技戰(zhàn)略行動計劃》，明確10項重點研究項目；2013年形成《德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略計劃實施建議》，支持工業(yè)領域創(chuàng)新發(fā)展。2013年，德國三大產(chǎn)業(yè)研發(fā)總投入799億歐元，占國內(nèi)總產(chǎn)值的2.85%，其中，67.1%來自企業(yè)，其余來自公共經(jīng)費⑧。在日本，2014年安倍（出席經(jīng)合組織理事會時）提出將機器人產(chǎn)業(yè)革命作為“成長戰(zhàn)略”的支柱之一，并于同年6月重新修訂了《日本再興戰(zhàn)略》，確立了以機器人技術創(chuàng)新帶動制造業(yè)、醫(yī)療、護理、農(nóng)業(yè)、交通等領域的結構變革；2015年，日本政府在“推進成長戰(zhàn)略的方針”中進一步強調(diào)以“實現(xiàn)機器人革命”為突破口，利用大數(shù)據(jù)、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)對日本制造業(yè)生產(chǎn)、流通、銷售等廣泛的領域進行重構?？傊?009年發(fā)布《2010經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策的重點》，到每年頒發(fā)的《日本制造業(yè)白皮書》，經(jīng)過不斷調(diào)整聚焦，日本應對工業(yè)4.0的戰(zhàn)略方向趨于明晰，即強調(diào)以機器人等智能硬件為基礎，以物聯(lián)網(wǎng)、云計算等為手段，對整個制造業(yè)的生產(chǎn)服務系統(tǒng)和運營模式進行改造⑨。

就文化產(chǎn)業(yè)而言，自上世紀80年代初聯(lián)合國科教文組織將文化產(chǎn)業(yè)政策合法化后，文化產(chǎn)業(yè)在發(fā)達國家得到產(chǎn)業(yè)政策尤其是財政金融政策的扶持是該產(chǎn)業(yè)迅速崛起的直接原因，文化產(chǎn)業(yè)作為競爭性產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在世界產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局中占有重要地位。有選擇的扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政金融政策成為美國、英國、法國、加拿大、日本、韓國等國家的普遍實踐。在美國，差別稅率減輕了文化企業(yè)的負擔，如2009年10月，美國實行稅收減免的州政府達46個，有的州稅收返還高達30%。對音樂產(chǎn)業(yè)等給予25%的稅收減免。英國近年來用財政預算資金直接支持文化產(chǎn)業(yè)平均每年以6.6%的速度增長，如2007-2008年度中央財政扶持資金達到16億英鎊。法國政府對文化產(chǎn)業(yè)的財政資助和補貼采用撥款方式，包括中央政府直接向企業(yè)、院團提供贊助、支助和獎金等。以2014年為例，財政撥款高達72.6億歐元。德國財政投入文化產(chǎn)業(yè)逐年上升，1995-2010年從74.7億歐元提高到95.6億歐元，15年增長了27.98%。1995年，日本《新文化立國：關于振興文化的幾個政策》發(fā)布，法律為文化產(chǎn)業(yè)建立了政府資助、稅收優(yōu)惠、社會贊助、金融機構融資等相結合的全方位的財政金融扶持體系。2003年，日本文化廳財政預算已超過1000億日元，到2011年為止，預算基本維持在1000億元以上。韓國在1998年確立“文化立國”方針，相繼出臺《國民政府的新文化政策》《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》《文化產(chǎn)業(yè)促進法》等法律法規(guī)，形成了政府撥款、基金會、投資組合、稅收優(yōu)惠政策等結合的財政金融體系。財政撥款從2000年1萬億元增加到2014年的4.3萬億元⑩。

競爭性的環(huán)境干預即以充分競爭為目標，對一切妨礙競爭行為進行干預，反壟斷是實施政策的核心指向。從以往一些國家的存在狀態(tài)看，一是作為選擇性產(chǎn)業(yè)政策對立面而出現(xiàn)的，二是并存于一國產(chǎn)業(yè)政策。歐盟對競爭性政策一直置于第一種狀態(tài)并始終處于研究和探索之中。第二次世界大戰(zhàn)后的歐洲，英法等主要國家，伴隨馬歇爾計劃的實施，相繼采取如前所述的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。特別是對于通信、鐵路航空等基礎設施進行壟斷布局，由國有企業(yè)封閉式經(jīng)營，并藉此推進企業(yè)規(guī)模化發(fā)展；對選定的扶持行業(yè)，實施傾斜政策，大量展開政府補貼，這些舉措對戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復無疑起到積極作用。然而，上世紀70年代以后，政府赤字上升、經(jīng)濟效率低下、國際競爭力減弱、失業(yè)問題日漸突出。對此，英國80年代起，撒切爾率先改革，推行私有化、將電信行業(yè)開放以至基礎設施領域全部消除壟斷障礙等等，使英國經(jīng)濟重新進入發(fā)展軌道。整個80年代的英國，經(jīng)濟持續(xù)增長，遠超同期的德國和法國。應該說，這是構成歐盟推進競爭性政策的主要背景。1986年，歐盟公布“歐洲單一市場計劃”，推行保護市場秩序的三大干預：第一，對特許企業(yè)限制競爭行為進行干預，即對此類行為進行嚴厲處罰，使之符合歐盟競爭法要求。第二，對成員國實施產(chǎn)業(yè)政策進行干預。對政府按照產(chǎn)業(yè)政策導向給予企業(yè)的補貼進行限制。第三，對政府維持壟斷進行干預，要求在1998年前電信市場全面開放，并將開放延伸到鐵路、航空等領域。根據(jù)0ECD的測評，自從實施“歐洲單一市場計劃”后，歐盟國家的GDP以每年2%的增速增長，并且就業(yè)率每年提升1.5%。此外，OECD認為如果歐盟一體化進程更為充分的話，這兩個數(shù)據(jù)一定會更高。然而，2007年后，歐盟又陷入金融危機，雖然一系列應對舉措力求擺脫危局，但至今仍未改變眾多成員國經(jīng)濟增長下行局面，一些國家陷入主權債務危機而難以自拔。

危機性的企業(yè)干預通常是針對經(jīng)濟正常運行的整體需要而言的。無論是國有企業(yè)還是私人企業(yè)，一旦其行為危機整體經(jīng)濟運行狀態(tài)甚至帶來社會震蕩，政府出手相救就成為必然。美國自稱是世界上最自由的市場經(jīng)濟國家，但遇到次貸危機襲擊時，決然不顧對私企直接干預是否存在負面評價的“形象”，插手房地美、房利美兩公司，將其部分產(chǎn)權收歸國有，隨時直接出資并任命其領導人。2008年9月7日注定是一個非常重要的日子，因為這一天美國政府宣布接管房利美和房地美（簡稱兩房），美國財長保爾森強調(diào)，政府采取行動，是因為房利美與房地美對金融體系影響巨大，任何一家倒閉都會導致美國國內(nèi)與全球的金融市場大動蕩；兩家公司倒閉，也會影響美國人取得房貸、車貸與其它信用的能力。保爾森的話并非言過其實，兩房擁有5萬億左右美元的住房抵押貸款，發(fā)行了5萬億美元的債券，其中3萬億在美國投資者手中，1萬多億元在外國政府及投資者手里，如果“兩房”危機繼續(xù)蔓延，全球金融市場將遭到重大沖擊。 美國政府在宣布救“兩房”的同時，還宣布美國財政部擁有在2009年12月31日之前在公開市場購買“兩房”MBS(抵押支持債券)的權利，計劃買進“兩房”發(fā)行的抵押貸款支持證券，以便降低購房者的信貸成本。為此，財政部還將設立一個投資基金，用于在公開市場購買“政府資助機構”的MBS”。應該說，這是一個應對全球金融危機的代表性的案例。

以上四類政策之所以在不同國家或同一國家的不同時期出現(xiàn)，有其客觀的內(nèi)在原因。原因之一：發(fā)展階段的差異。世界經(jīng)濟進入近代工業(yè)革命后，區(qū)別于封建社會相對穩(wěn)定的社會結構，各國發(fā)展的不平衡成為持續(xù)存在的經(jīng)濟運行狀態(tài)。相對落后的國家或地區(qū)，既表現(xiàn)為發(fā)展中國家與發(fā)達國家的差異，也體現(xiàn)為發(fā)達國家和發(fā)展中國家內(nèi)部的差異。這種“落后性差異”往往成為政府實現(xiàn)追趕目標的參照系，并以此作為本國推動經(jīng)濟加快發(fā)展而實行政策選擇的科學依據(jù)。已經(jīng)發(fā)生的各國產(chǎn)業(yè)政策，無論是主導性全面干預，還是選擇性行業(yè)干預均與此關聯(lián)。若進一步探究“落后性差異”，進行理性判斷，力求從科學視角給予解答，這無疑有益于對過往的產(chǎn)業(yè)政策形成歷史性的客觀結論。如果將“落后性差異”（通常我們都以“塞翁失馬”的故事告誡人們：禍福相倚，即壞事在一定條件下可以變成好事）視為一種資源，就可以挖掘其中的種種信息，并轉(zhuǎn)化為推動發(fā)展的條件。整體落后的產(chǎn)業(yè)狀態(tài)在對照走在前面的發(fā)達產(chǎn)業(yè)體系的過程中，一是可展示出基礎產(chǎn)業(yè)即支撐性產(chǎn)業(yè)所必需的結構，此時，為政府提供的促進發(fā)展的問題導向非常清晰，這也許是至今幾乎沒有一個發(fā)展中國家的政府不支持、不參與本國必要基礎設施建設的根源；二是通過比較，可發(fā)現(xiàn)相對發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系中，起主導作用的成熟產(chǎn)業(yè)運行的企業(yè)結構、技術條件、管理特征、業(yè)態(tài)布局、商業(yè)模式及其階段性演進的軌跡，這些都可成為政府發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策積極作用的寶貴資源；三是對新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展變化提供著趨勢性圖景，這種參照性、警示性價值也是極為珍貴的。原因之二：制度機制差異。實施產(chǎn)業(yè)政策的前提是政府有條件集中資源，而這與體制機制具有必然的聯(lián)系。一般而言，公有制國家集中度居首位，稅賦高且擁有大量國有企業(yè)的國家次之，最后為基本無國有企業(yè)的私有化國家。即使是同一國家或地區(qū)，不同時期制度體制形態(tài)也會不一樣。公有制國家先后經(jīng)歷著由計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的變化，期間政府配置資源的力度差異顯著。從列寧時期的軍事共產(chǎn)主義、新經(jīng)濟政策到斯大林階段承認社會主義制度下的商品生產(chǎn)、商品交換，再到我國有計劃的商品經(jīng)濟、社會主義市場經(jīng)濟，政府實施產(chǎn)業(yè)政策的狀態(tài)已大相徑庭。同樣，私有制國家或地區(qū)“二戰(zhàn)”前后，其政策的起伏也不可同日而語。在歐洲，從法國的社會市場經(jīng)濟（上世紀50-70年代，法國、英國國有企業(yè)比重最高）到“單一市場計劃”推行，經(jīng)歷著豐富的政策變遷史。從區(qū)域看，以臺灣為例，伴隨工業(yè)化的著名“十大建設”背后其實意味著政府機制和實力（1973年出臺“十大建設”方案，包括鋼鐵、石化等重點項目，成為邁向重化工業(yè)的里程碑）。“一方面以黨領政、以黨領軍，在各級公權力部門和軍隊均設立相對應的黨組織加以嚴密監(jiān)控。在社會中，除了國民黨之外，尚缺真正具有實力的政治勢力，國民黨當局運用層層統(tǒng)合的方式控制各種社會團體”，“嚴密的金融管制已為臺灣當局有效推動產(chǎn)業(yè)政策提供了支持條件”，“為了調(diào)度龐大的建設經(jīng)費，當局于1973年設立‘行政院開發(fā)基金’，并轉(zhuǎn)移資金給交通銀行和中華開發(fā)公司，作為扶植產(chǎn)業(yè)融資之用。應該說，在50年代到70年代臺灣工業(yè)化進程中，能集中資源的政府體制發(fā)揮著產(chǎn)業(yè)政策不可替代的作用，但進入80年代后，隨著政治民主化、金融自由化，政府主導角色弱化，對電子信息產(chǎn)業(yè)的一些扶持成了產(chǎn)業(yè)政策的最后代表作。三是文化差異。處于相同發(fā)展階段甚至采用同樣的社會制度，不一樣的文化也會帶來政策的差異。日本與英、法等歐美國家同屬現(xiàn)階段發(fā)達國家，但“單一市場計劃”不可能在日本推行。根據(jù)需要及時追趕或在借鑒中發(fā)現(xiàn)可立于潮頭的政策推動義無反顧，這是日本文化的固有特征。面對工業(yè)4.0競爭，日本根本不會顧忌或過多考慮政府干預存在負面影響，而是重挑戰(zhàn)、重實際、重需要。如前所述，在發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，從機器人定位到整個制造業(yè)再造，政府實際上已進入全面政策設計和推進階段。實際上，臺灣地區(qū)當下的政策也是受文化的深度影響。民進黨執(zhí)政后，由于拒絕承認“九二共識”，兩岸共同構筑的經(jīng)濟政策無法持續(xù)。不過，對于將臺獨寫進黨綱的民進黨而言，這種與“九二共識”相對立的價值理念是難以短期改變的，甚至根本無法改變，這就決定了臺灣實質(zhì)上已進入持續(xù)的文化政策期。從本質(zhì)上看，政策本來就基于文化，政策變遷史的背后無疑也是文化演進史。

二、構筑我國新型產(chǎn)業(yè)政策體系

我國改革開放以來，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的文獻大體有《關于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》（20世紀80年代末）、《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術目錄（2000年修訂）》、《促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整暫行規(guī)定》、《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》（2005年）、《國家產(chǎn)業(yè)技術政策》（2009年）、《中國制造2025》。其中，2008-2009年制定了鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息、物流等10個重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃。這一歷史進程既包含產(chǎn)業(yè)政策的總體設計和實施，也展示著成就和問題。通過科學研究可揭示其內(nèi)在規(guī)律，形成構筑新型產(chǎn)業(yè)政策體系的判斷。

1.產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策相結合

在我國，強調(diào)走兩類政策相結合的道路并認定具有不容否定的科學性主要基于以下3個判斷。

判斷之一：現(xiàn)階段徹底取消產(chǎn)業(yè)政策不符合國情。這里實際上包含四個不能否定。一是對改革開放以來產(chǎn)業(yè)政策所發(fā)揮的歷史作用不能全盤否定。一般而言，對于我國改革開放30多年所取得的歷史性功績，舉世公認。筆者曾經(jīng)概括為：從世界角度看，至少帶來三大收益：其一，產(chǎn)業(yè)升級。垂直專業(yè)化分工鏈中的高端不斷向上拓展，從而帶動產(chǎn)業(yè)層次整體持續(xù)升級。在中國制造過程中，發(fā)達國家的企業(yè)紛紛對自身長期形成的高成本、集聚一地的產(chǎn)業(yè)鏈進行分解，普遍將加工環(huán)節(jié)遷移出來，這不僅僅帶來成本節(jié)約，而且客觀上將資源更加聚集于從事設計、研發(fā)的“產(chǎn)業(yè)高端”，因而對于全球性的產(chǎn)業(yè)技術含量的提升具有直接推動之效。其二，利益分享。發(fā)達國家母公司即使不談通過子公司“虧損”而轉(zhuǎn)移利潤，僅就充分利用我國等發(fā)展中國家資源優(yōu)勢特別是人力廉價而普遍降低加工成本而言，也是主要受益者。從消費者獲益看，體現(xiàn)在用更少的投入獲得同量甚至更多的消費福利。走出原產(chǎn)地，授權制造、定牌生產(chǎn)，連鎖營銷逐漸被消費者接受、認同，并且成為全球擴大品牌消費的新形式。其三，有序布局。植根于全球分工體系的國際經(jīng)濟秩序通常依賴于一些主要國家產(chǎn)業(yè)分工的相互鏈接結構及其變動趨勢，而這些主要國家并非一律為發(fā)達或不發(fā)達，而是錯位分工所形成的包括我國在內(nèi)的梯隊式的國家體系。從國內(nèi)看，改革開放使落后的計劃經(jīng)濟體制下的自給型發(fā)展狀態(tài)步入WTO的世界經(jīng)濟平臺，并以排行第二的總量位次參與國際分工。從這個意義上說，沒有30多年的改革開放，就沒有今日中國之發(fā)展，就沒有中國今天的國際地位。然而，我們無法對伴隨全過程的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)節(jié)進行剝離。假如對此作出判斷：改革開放后中國的發(fā)展業(yè)績是不容質(zhì)疑的，但其間始終發(fā)揮作用的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)節(jié)是失效的，甚至其主要作用是負面的。這樣的結論不僅不符合常理，即使具有某些合理性也無法得到整體性驗證。二是對市場調(diào)節(jié)的外部性、信息非對稱性及其產(chǎn)生負面影響的規(guī)律性不能否定。一般而言，市場調(diào)節(jié)的外部性、信息的非對稱性所產(chǎn)生的負作用主要表現(xiàn)為失真、失靈、失效。失真來源于價格波動信號雖及時反應了需求變動，但無法提供供求平衡的區(qū)域確定或者理性幅度內(nèi)的量，因而無論是不足需求的導入還是過剩需求的退出均形成盲目性跟風，進而帶來市場的不確定性和劇烈波動。失靈植根于市場調(diào)節(jié)具有天然逐利屬性的內(nèi)生機制。無法響應的領域主要存在于微利甚至虧損的公共經(jīng)濟或公共服務部門，而這又是經(jīng)濟體系不可或缺的部分。失效是相對于風險大、投資時間長的戰(zhàn)略性項目布局而言的。追求國家安全或形成未來競爭力的重大項目，由于其收回投資的不確定性，通過市場競爭的單一規(guī)則必然趨于畫餅充饑。三是一些發(fā)達國家至今依然運用產(chǎn)業(yè)政策的客觀事實不可否認。上述美國的返二次產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、德國的工業(yè)4.0戰(zhàn)略、日本的機器人戰(zhàn)略無一不包含著產(chǎn)業(yè)政策元素及其相應的政策舉措。如果說金融危機后，作為世界第一大經(jīng)濟體美國，能夠在西方世界率先恢復并繼續(xù)牽引經(jīng)濟發(fā)展，這與“返二次產(chǎn)業(yè)”政策引導密不可分。尤其是在德國，制造業(yè)恢復、發(fā)展的勢頭強勁，給歐洲經(jīng)濟樹起了一面旗幟，并在此基礎上形成了發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用的工業(yè)4.0戰(zhàn)略。四是我國依然是發(fā)展中國家，處于努力跨越中等收入陷阱的發(fā)展中階段，理性選擇產(chǎn)業(yè)政策也不可否認。嚴格而言，相對于發(fā)達國家，發(fā)展中國家均為落后國家，在促進產(chǎn)業(yè)升級過程中，可學習、汲取別國的經(jīng)驗尤其是政策工具運用的空間巨大。在此基礎上，理性選擇產(chǎn)業(yè)政策并注重動態(tài)評估、糾正和完善，這應成為所有發(fā)展中國家的發(fā)展之道。

判斷之二：現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策設計和實施存在突出弊端，限制了市場功能發(fā)揮，提升競爭政策作用比例是大勢所趨。現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策體系的缺陷主要涉及運行體制、覆蓋領域和實施方式三個方面。體制中的實施主體過于基層和分散，從國務院、中央各部委到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且通常以部門為單位運作，加上從中央到地方分級財政的利益機制驅(qū)動，導致一系列的偏離現(xiàn)象都能從體制機制上去探源。覆蓋領域中的突出問題是過寬過細，即產(chǎn)業(yè)政策覆蓋一切領域，并且具體到審批特定投資主體的投資方向、產(chǎn)品、工藝、技術等。例如，《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》（2011年版）詳細列出了政府鼓勵類、限制類和淘汰類758種、233種和436種產(chǎn)品、工藝和技術，幾乎覆蓋了全部行業(yè)。在實施方式中，以行政手段運用為主。無論是目錄指導、市場準入，還是項目審批、強制清理落后產(chǎn)能等，全方位、全過程滲透著行政干預，再加上近年來強化問責制和組織領導，行政強制色彩更為濃厚。應該說，隨著深化改革的推進，這是一個亟待重新塑造的產(chǎn)業(yè)政策體系。從顯示的主要弊端看，目前已集中在三個方面：其一，產(chǎn)能過剩。一般而言，符合產(chǎn)業(yè)政策引導方向的產(chǎn)業(yè)成為各地政府發(fā)展經(jīng)濟的依據(jù)。與此同時，受政績和地方利益的驅(qū)動，憑借擁有土地使用支配權，扭曲使用生產(chǎn)要素成本并通過稅收減免、返還的辦法引進一切可引進的投資。這樣，產(chǎn)能過剩的周期遠遠超過人們的預期。而當遭遇宏觀調(diào)控擠壓時，采用一切方式預以抵制，這恰恰是當前需要去產(chǎn)能的根源之一。以2009年出臺的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》為例，提出將2009年、2010年的粗鋼產(chǎn)量控制在4.6億噸和5億噸。最終結果是：這兩年粗鋼分別達到5.8億噸和6.4億噸，遠遠超出預期目標，出現(xiàn)新一輪產(chǎn)能過剩。其二，弱化創(chuàng)新。特定企業(yè)在具體項目甚至工藝、技術運用上獲得審批通過，這不僅給該領域其他同類企業(yè)亮了紅燈，失去了創(chuàng)新的動力，而且獲批企業(yè)也失去了競爭壓力，尤其是在爭取審批過程中，不乏通過包裝、弄虛作假的企業(yè)過了門檻，這些都在扼殺創(chuàng)新機制和創(chuàng)新文化，從而犧牲經(jīng)濟效率。其三，分割市場。長期以來形成的地方保護主義，在阻礙統(tǒng)一開放的市場體系中的障礙愈來愈明顯。這其中的直接原因就是過寬過細的地方政府為主體的產(chǎn)業(yè)政策實施。從經(jīng)濟發(fā)展過程看，劃地為牢并有條件操作產(chǎn)業(yè)政策，就無法按照有利于統(tǒng)一市場而不利于地方利益的邏輯去運行。其四，滋生腐敗。產(chǎn)業(yè)政策愈是過寬過細，提供尋租的機會就愈多，容易導致腐敗泛濫。應該說，以往經(jīng)濟領域中的腐敗現(xiàn)象嚴重與產(chǎn)業(yè)政策體制及其實施問題直接關聯(lián)。

若從更深的理性層面思考，問題的背后實際上存在四種事與愿違的扭曲。一是認知性扭曲。產(chǎn)業(yè)政策的促進、引領功能基于彌補市場調(diào)節(jié)中的外部性和信息非對稱性的不足，無論是發(fā)布信息，還是給予選擇性的必要扶持，均要求具有把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史、現(xiàn)狀、趨勢的能力。擁有資源的基層組織事實上不具備這樣的認知能力?？梢?，現(xiàn)行體制下由此導致的效果扭曲具有必然性。二是落后性扭曲。對于產(chǎn)業(yè)政策的實施，發(fā)展階段落后具有雙重性。一方面，落后意味著清晰的發(fā)展空間與潛力，為制定和實施產(chǎn)業(yè)政策提供客觀依據(jù)；另一方面，其經(jīng)濟水平、經(jīng)濟運行過程的落后也包含著市場環(huán)境、市場機制的落后。這樣，除政府之外的其他市場主體偏弱，無法形成調(diào)節(jié)經(jīng)濟的市場信號系統(tǒng)，導致對政府行為過強的依賴。如果地方政府在強烈的追趕意識驅(qū)使下不能從客觀實際出發(fā)，簡單照搬其他先進區(qū)域經(jīng)驗和做法，就會引發(fā)與宏觀產(chǎn)業(yè)政策不一致甚至背離效應。如我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在規(guī)劃及其實施上的過度性區(qū)域重復 （除西藏外，新能源產(chǎn)業(yè)均作為其他省市的主導性產(chǎn)業(yè)）就是一個強政府盲目選擇的案例，短期內(nèi)的光伏產(chǎn)業(yè)過剩也是由此而來。三是利益性扭曲。就落實產(chǎn)業(yè)政策的主體獲益而言，至少有3種利益形態(tài)在產(chǎn)業(yè)政策實施過程中發(fā)揮作用，即榮譽、政績和經(jīng)濟收益。榮譽表明社會良好評價，是形象和社會地位的體現(xiàn)，其中，GDP、財政收入的總量及增速均可成為主要承載體。政績是管理者晉升的重要依據(jù)。支撐政績因素涉及方方面面（一票否決的事項也愈來愈多）,但現(xiàn)階段經(jīng)濟增長及由此帶來經(jīng)濟總量變化狀態(tài)依然是評價的基本尺度。所謂經(jīng)濟收益主要指招商引資、稅收增長等經(jīng)濟發(fā)展指標與官員獎勵收益掛鉤，這在改革開放進程中是普遍現(xiàn)象。多種利益實現(xiàn)形態(tài)的客觀存在伴隨著產(chǎn)業(yè)政策實施過程，由利益驅(qū)動而導致的產(chǎn)業(yè)政策效應偏離是難以避免的，如只要有利于投資項目引入、促進經(jīng)濟增長，防止產(chǎn)能過剩、優(yōu)化結構、環(huán)保標準執(zhí)行等都可以弱化。四是機制性扭曲。在各級政府運行的縱向鏈中，政治上的單一性和經(jīng)濟上的相對獨立性，通俗的表達就是“兩條腿走路”的機制，其優(yōu)勢是宏觀穩(wěn)定，微觀有活力。應該說，這是我國經(jīng)濟持續(xù)增長的重要原因。但面臨的難題是，長期以來依然未能走出“一管就死，一放就亂”（以上四方面的問題為當下“亂”的表現(xiàn)形態(tài)）的困難局面?？磥?，只有從產(chǎn)業(yè)政策整體體系上進行重新設計才能找到出路。

判斷之三：只有在產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策結合中形成新型產(chǎn)業(yè)政策體系，才能走出一條理性的政策選擇道路。新型產(chǎn)業(yè)政策體系的核心理念是融合。在融合過程中出現(xiàn)3種形態(tài)：一是選擇性產(chǎn)業(yè)政策與市場調(diào)節(jié)相結合，即在產(chǎn)業(yè)政策實施過程中學會運用市場機制，凡能通過市場調(diào)節(jié)的方式去實現(xiàn)就依靠市場調(diào)節(jié)。二是在一定的領域、區(qū)域?qū)嵤┕δ苄援a(chǎn)業(yè)政策與競爭政策相結合，讓競爭政策效應充分體現(xiàn)。三是從國家整體看，產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策以及其混合形態(tài)（類似于產(chǎn)業(yè)形態(tài)，愈來愈呈現(xiàn)出融合態(tài)勢）同時并存。走出一條新型產(chǎn)業(yè)政策體系的道路既是我國深化改革的需要，也是對人類產(chǎn)業(yè)文明的貢獻。

2.“五管齊下”，形成我國新型產(chǎn)業(yè)政策體系

第一，分層分類。選擇性產(chǎn)業(yè)政策范圍不應千篇一律。屬于“三國”領域，即國民經(jīng)濟命脈、國計民生和國家安全領域可作為重點實施領域，而對于一般競爭領域應審慎選擇。考慮到現(xiàn)階段主客觀條件制約，實施產(chǎn)業(yè)政策難免阻滯市場機制功能，因此，對于后一類型選擇必須通過嚴格程序，并盡可能在較高管理層次上作出決策。就層次而言，可通過5年規(guī)劃逐步提升?！笆濉逼陂g，在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地級市以下的政府組織應取消產(chǎn)業(yè)政策制訂、實施主體地位，而在經(jīng)濟相對落后的中西部地區(qū)，目前也應逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的產(chǎn)業(yè)政策制訂實施權。此后，盡可能做到每5年規(guī)劃單元提升一個層次，直至到達省市級。與國家整體發(fā)展水平相匹配，告別中等收入之后，應努力將產(chǎn)業(yè)政策實施主體主要控制在省市層級。

第二，融合實施。在實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策過程中，尤其是在地方基層政府未退出實施產(chǎn)業(yè)政策主體的運行階段，著力促進產(chǎn)業(yè)政策與市場機制融合是理性選擇。這里同樣存在著市場機制作用的空間，積極探索、開發(fā)此空間也是對適應我國國情乃至對發(fā)展中國家提供經(jīng)驗的體制機制的創(chuàng)新和創(chuàng)造。從操作上看，至少有三個面的選擇：一是在產(chǎn)業(yè)目錄中避免過寬過細，并非每個行業(yè)都要細到產(chǎn)品品種、特定工藝、技術標準的狀態(tài)。應該承認，現(xiàn)狀中的形態(tài)總是暫時的，變化具有必然性。即使是經(jīng)過充分科學論證、研判的趨勢性淘汰類品種，在不同階段、不同區(qū)域也不盡相同，讓市場競爭機制參與其中利大于弊。二是對于必不可少的行業(yè)內(nèi)的企業(yè)選擇，盡可能通過公開透明的市場競標方式進行認定。采用第三方運作、由行業(yè)專家公開評審并接受嚴格監(jiān)督的篩選機制能更好地體現(xiàn)市場競爭功能。實際上，若能真正割斷政府部門與企業(yè)選擇之間的直接聯(lián)系，就可有效拓展市場機制的空間，因此，其背后的法治水平提升具有決定意義。三是變過程扶持為結果扶持。在所扶持的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)中，面對眾生百態(tài)的企業(yè)，若能通過結果扶持即以成效為依據(jù)進行獎勵，競爭過程中則不定身份，類似于外交中的主權爭議不定向、不選邊一樣，僅以結果為王，這不僅可鼓勵企業(yè)競爭、創(chuàng)新，百舸爭流，而且可讓市場機制在產(chǎn)業(yè)政策運作中得到最大程度的發(fā)揮。

第三，擴大功能性政策比例。在國家新型產(chǎn)業(yè)政策整體實施過程中，創(chuàng)造時空條件，最大限度地發(fā)揮競爭政策的作用，與此相配套的就是不斷擴大功能性政策實施比例。功能性政策的本質(zhì)特征是，不對具體行業(yè)、部門產(chǎn)業(yè)直接影響，故通常被稱為橫向政策，旨在促進產(chǎn)業(yè)整體創(chuàng)新發(fā)展和競爭能力。不限制競爭，即讓競爭政策功能充分顯現(xiàn)，成為功能性政策的最大優(yōu)勢。從實踐過程看，功能性政策實施形態(tài)主要體現(xiàn)為提供研發(fā)平臺、融資載體和眾創(chuàng)空間等。

為各類科學研究、技術開發(fā)提供公共平臺設施可成為政府扶持科技創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要舉措。如國家超級計算深圳中心的建立，就能為深圳乃至全國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展作出貢獻。該超算中心總投資12.3億元，運算速度達每秒1271萬億次，排名世界第二，納入國家863計劃項目，可承擔各種大規(guī)?？茖W計算和工程計算任務。科技界普遍認為，超級計算中心是建立在足夠的科技創(chuàng)新能力和應用需求基礎之上的，是一個國家和地區(qū)的自主創(chuàng)新能力和綜合競爭力的具體體現(xiàn)。為此，深圳市政府將在國家支持下提供相關政策、資金（首期配套資金6億元）及配套設施的投入，這屬于典型的發(fā)揮功能性政策作用。提供投融資支持是各類企業(yè)的普遍需求。在充分運用市場機制基礎上形成諸如天使資金、擔保資金、股權資金等承載組織，使之產(chǎn)生雙重功能，既作為選擇性產(chǎn)業(yè)政策的實施工具，同時也發(fā)揮功能性政策作用，如扶持中小企業(yè)，特別是支持具有創(chuàng)新能力的小微企業(yè)發(fā)展等。此外，政府提供廣闊的眾創(chuàng)空間也是近年來各地積極探索的發(fā)揮功能性政策作用的新形式。在這里，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的新天地。政府在地不分南北，人不分公私的環(huán)境中提供免費的辦公設施、創(chuàng)業(yè)培訓指導、專業(yè)服務以及投融資等相關部門對接等等，使產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、發(fā)展的孵化功能得以顯現(xiàn)，為促進科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)學研一體化奠定基礎。

需要進一步強調(diào)的是，功能性產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策結合運用，可在區(qū)域范圍內(nèi)逐步試點展開。在省市級以下試行中，應允許各地從實際出發(fā)進行積極探索。以上海為例，2015年市政府決定在全部街道（縣處級）領域停止招商引資，這實際上取消了街道黨工委、辦事處長期以來存在直接參與并調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的權力（在招商引資中，項目確定是選擇性產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容），與此相聯(lián)系的經(jīng)濟利益也隨之消失，其結果不僅未影響經(jīng)濟發(fā)展，而且還帶來了社會綜合治理的突破性變化。自2015年以來，上海的社會治理中誕生了一系列為群眾普遍贊揚的大事件，如春節(jié)期間做到了停放煙花爆竹、重點區(qū)域環(huán)境的綜合有效整治、按照國際化標準進行城市交通管治等。對此，人們在反思內(nèi)在原因，為什么長期的頑癥可在短期內(nèi)解決？其實，根源還是體制變革，即街道停止招商引資后，將主要精力用于社會治理。隨著實踐的深入，取消招商引資的做法可逐漸上移。這樣，既有利于促進功能性產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的結合，又能有效推進社會綜合治理。如果在一定時期，功能性產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策結合出現(xiàn)在省市級，即在該范圍內(nèi)也能取消區(qū)域選擇性產(chǎn)業(yè)政策，這是應該受到歡迎的。

第四，推行負面清單管理。以上3項設計，即分類分層、融合實施、擴大功能性政策比例均依賴于政府管理體制的深化改革。其中，實施負面清單管理是清晰界定政府與市場邊界，避免行政調(diào)節(jié)越位、阻礙競爭政策作用的有效探索。

眾所周知，負面清單是一種國際通行的外商投資管理辦法，是一個國家禁止外資進入或限定外資比例的行業(yè)清單。在這份清單上，國家明確開列不予外商投資準入或有限制要求的領域，清單以外領域則充分開放并享有準入前國民待遇，通俗的表達為：法不禁止則可為。從體制改革的角度看，著眼于科學處理政府與企業(yè)關系，這是一種區(qū)別于正面清單管理的模式，其實質(zhì)差異在于：正面清單管理是正向管理，即指定經(jīng)營領域、項目甚至具體的經(jīng)營活動方式，這就是人們熟悉的政府審批制；負面清單管理則是逆向管理，限定之外無須審批、審核，僅須備案。前者的最大風險是產(chǎn)業(yè)政策效應扭曲，如錯配、低效、腐敗等。后者則是監(jiān)管上的風險，主要依賴過程與結果監(jiān)控。一般而言，市場體系健全的國家實際上實施負面清單管理，只是未采用此表述而已。

將負面清單管理方式與轉(zhuǎn)變政府職能改革有機結合起來，其直接效應是減少政府過寬過細的行政管理，尤其是減少項目審批。以往減少政府審批之所以艱難，有一觀點將之筒單地歸結為囿于領導人個人利益的“自我革命”。其實，若作深入探究，至少發(fā)現(xiàn)三個原因：一是并非限于領導人職級、職位及其他個人利益，勢必觸及組織內(nèi)結構性利益變化，影響甚至傷害一批人的切身利益，如減少一個處甚至一個科，若沒有強大的外在壓力，僅靠單位領導人“自覺”是無濟于事的。二是從方式上看，讓需要減少審批的組織自報選項，勢必陷于被動，即被牽著鼻子走，這些年審批事項名義減少多，實質(zhì)減少的力度弱也源于此，若硬性規(guī)定日常審批的比例也缺乏科學性。三是社會無法監(jiān)督。任何一項改革，若不向社會公開，接受社會監(jiān)督，僅依賴內(nèi)部說了算，其績效不可能明顯。

負面清單管理，有益于解決以上問題的系統(tǒng)性管理體制設計。它只要求企業(yè)不應做什么，放開了絕大部分該做什么的廣闊領域，大大減少了信息不對稱，不僅有利于該管的管住，而且可以統(tǒng)一組織專家展開研究，形成漸進式由多變少的負面清單，向社會及時公開，造成勢不可擋的內(nèi)外、上下推動的減少審批的壓力，并且使之進入法制軌道。從這里，不僅能使我們看到政府真正轉(zhuǎn)變職能的曙光，而且也能展示掃除新型產(chǎn)業(yè)政策運作障礙的前景。

第五，持續(xù)增強反腐力度。在一定的時空內(nèi)，只要存在選擇性產(chǎn)業(yè)政策，就必然伴隨著尋租及腐敗行為發(fā)生的可能性，最大限度地減少由可能性變?yōu)楝F(xiàn)實性的比例，具有足夠并覆蓋全社會的反腐力度是不可或缺的。我國自十八大以來，執(zhí)行“八項規(guī)定”的反腐效果開始顯現(xiàn)并日漸深入人心，這一勢頭若能持續(xù)推進并配套展開制度支撐，不僅意味著執(zhí)政黨自身建設加強及政治生態(tài)、社會風氣優(yōu)化，也為新型產(chǎn)業(yè)政策有效實施創(chuàng)造良好環(huán)境。因此，持續(xù)增強反腐力度既是新型產(chǎn)業(yè)政策設計、落地的內(nèi)在元素，也是使其取得社會認同，增強生命力的保障條件。

結論

產(chǎn)業(yè)升級需要良好的政策環(huán)境，可從世界視角汲取政策設計、使用的精華，形成適合本國國情的產(chǎn)業(yè)政策及其運行方式。在我國，走產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策相結合的道路是理性選擇。為此，伴隨全面深化改革進程，必須“五管齊下”，再造與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結構性改革相匹配的新型產(chǎn)業(yè)政策體系。

注釋：

①摘自《日本模式的啟示》第153頁，四川人民出版社，1988年。

②同上第148頁。

③王國平：《產(chǎn)業(yè)升級論》，上海人民出版社，2015年9月，第2頁。

④同上第3頁。

⑤黃宗吳：《產(chǎn)業(yè)政策與金融：臺灣地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗》，《世界經(jīng)濟研究》2015年第9期。

⑥同上。

⑦同上。

⑧于慎澄：《德國創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的發(fā)展路徑》，《學習時報》2016年5月12日。

⑨方曉霞等：《日本應對工業(yè)4.0：競爭優(yōu)勢重構與產(chǎn)業(yè)政策的角色》，《產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟管理》2015年第11期。

⑩陳庚：《國外文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政金融政策特征及其對我國的啟示》，《文化產(chǎn)業(yè)研究》2015年第11期。

[1]王保林.產(chǎn)業(yè)升級是沿海地區(qū)勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的當務之急[J].經(jīng)濟學動態(tài)，2009，（2）.

[2]松下幸之助.經(jīng)營沉思錄[M].海南：南海出版公司，2009.

[3]孟憲忠.絕處逢生[M].上海：上海人民出版社，2009.

[4]廖春.跨國公司全球研發(fā)機構[J].國際貿(mào)易問題，2003，（11）.

[5]趙曉、陳金保.全球第四次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移真的來了[N].華夏時報，2012-10-31.

[6]張小蒂，孫景蔚.基于垂直專業(yè)化分工的中國產(chǎn)業(yè)國際競爭力分析[J].世界經(jīng)濟，2006，（5）.

[7]環(huán)境污染造成經(jīng)濟損失約占GDP的10%[N].中國經(jīng)濟時報，2006-6-6.

{8]張敬國.美國引領全球產(chǎn)業(yè)升級意味著什么[N].上海證券報，2006-7-17.

On the Policy Environment of Industrial Upgrading——Also on the Construction of the Policy System of China's New Industry

Wang Guoping

For a long time,the four kinds of policies in different countries,regions or the same country at different times have emerged:the dominant comprehensive intervention;selective industry intervention;competitive environmental intervention;the crisis of business intervention.The main reasons are the stage of development,institutional mechanisms and cultural differences.At the same stage of development or even using the same social system,not the same culture will bring policy differences.The choice of China's industrial policy should be based on three judgments:at this stage the complete abolition of industrial policy is not in line with national conditions;existing industrial policy design and implementation of the existing shortcomings,limiting the market function,enhance the role of competition policy trend;only in industrial policy and competition policy Combined with the formation of industrial policy,in order to get out of a rational policy choice.To this end,with the comprehensive deepening of the reform process,the five-pronged approach must be taken,recycling and economic development of new normal and supply side structural reform to match the new industrial policy system.

Industrial Policy;Competition Policy;Industrial Upgrading

（責任編輯 陶柏康）

F121

A

1009-3176（2017）01-004-（11）

2016-9-28

王國平 男（1957-）上海行政學院常務副院長 教授