潘鴻雁

（上海行政學院，上海 200233）

居住證積分制調控與流動人口家庭社會服務體系建設*

潘鴻雁

（上海行政學院，上海 200233）

上海市的人口綜合調控主要是建立在居住證積分制基礎上的一系列調控。居住證積分制既是流動人口服務管理制度，也是引導流動人口家庭去留上海的重要調控手段，對流動人口家庭的影響最大。一方面，居住證積分制建立起了對流動人口的“梯度賦權、權責對等”公共服務供給制度，另一方面，又建立起了對大多數(shù)流動人口的綜合治理制度。因此，本文擬在本人2013年所做的《上海市流動人口家庭對社區(qū)公共服務的需求及滿意度調查》及30戶流動人口家庭個案訪談的基礎上，深入分析居住證積分制調控對上海市流動人口家庭社會服務需求的影響，并提出構建流動人口家庭社會服務體系的對策思路。

居住證積分制；流動人口家庭；社會服務體系

黨的十八屆五中全會強調加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，本質是實現(xiàn)農(nóng)村人口從“農(nóng)民”到“市民”的徹底轉變。《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》顯示，2015年我國城鎮(zhèn)化率已達56.1%，其中包括2.5億以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們當中70%以上流向地市級以上，而流向小城鎮(zhèn)的不到10%。上海是流動人口流入比較多的特大型城市之一，2015年城鎮(zhèn)化率達到87.6%，為全國最高。上海市流動人口家庭的社會服務①狀況如何呢？

流動人口家庭的社會服務需求是政府提供社會服務的邏輯起點和依據(jù)，是做好流動人口服務工作的前提和基礎，也是政府提高流動人口家庭社會服務有效性的重要依據(jù)。近年來上海市流動人口家庭的社會服務需求受到人口調控的重要影響。因此，本文擬在2013年開展的《上海市流動人口家庭對社區(qū)公共服務的需求及滿意度調查》調查結果及30戶流動人口家庭個案訪談的基礎上，深入分析居住證積分制調控對上海流動人口家庭社會服務需求的影響，提出構建流動人口家庭社會服務體系的對策思路。

一、居住證積分制調控對流動人口家庭社會服務需求的影響

2013年問卷調查結果顯示，流動人口家庭社會服務的總體享有率不高，且分布領域不均衡，教育、醫(yī)療衛(wèi)生及計生服務享有率相對較高，就業(yè)、養(yǎng)老、文化等服務享用率較低。流動人口家庭對教育，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生服務有著較高的滿意度，綜合滿意度均超過50%；而對于就業(yè)、計生、文化等服務則次之。在社會服務領域存在缺乏公共管理理念的指導、流動人口管理體制不順、流動人口管理法律法規(guī)不健全、資源供給與需求不平衡等問題。②這些都是認識流動人口家庭社會服務現(xiàn)狀的重要基礎。同時，流動人口家庭的社會服務需求受到上海市人口綜合調控的重要影響。

上海市的人口綜合調控主要是建立在居住證積分制基礎上的一系列調控，還包括產(chǎn)業(yè)調控、城市規(guī)劃和功能定位調控等。其中，居住證積分制既是流動人口服務管理制度，也是引導流動人口家庭去留上海的重要調控手段，對流動人口家庭的影響最大。一方面，居住證積分制建立起了對流動人口的“梯度賦權、權責對等”公共服務供給制度；另一方面，又建立起了對大多數(shù)流動人口的綜合治理制度。

（一）居住證積分制調控使得流動人口內部形成制度化的不平等

居住證積分制是戶籍制度改革的重要組成部分，旨在逐漸消除戶籍制度本身所附著的福利，將社會服務更多地延伸到流動人口群體，確切地說是延伸到符合“兩個合法穩(wěn)定”的、為上海市做出貢獻的流動人口家庭，保障他們的權力和權益。但不可否認的是，該制度目前還停留在“小幅增量改革階段，受‘要人手不要人口’的傳統(tǒng)思維的影響，分人群賦予市民待遇，反而在外來常住人口內部形成了新的不公平”。③即除了經(jīng)濟上的自然分化，在上海流動人口家庭內部還通過居住證積分制形成了制度層面的分化，這必然影響到他們的心態(tài)。比如訪談者7馮某一家和訪談者9何某一家，形成鮮明的對比。

馮某，女性，40歲，小學文化。2008年左右她便與丈夫從山東臨沂來到上海做生意，直到現(xiàn)在。他們有兩個孩子：大兒子14歲，小兒子5歲。馮某的公公、婆婆也時常從老家過來與他們居住一段時間。馮某和丈夫屬于靈活就業(yè)，之前他們一直在閔行區(qū)居住和做水果生意，后房價上漲，他們就選擇在長寧區(qū)租下一個小門面房，繼續(xù)做水果生意，但仍舊與別人合租在閔行區(qū)的一套十幾平方米的小房子里，月租金1000元。他們本來一直辦著居住證，大兒子也一直在上海上學。但上海實行人口調控新政策之后，他們沒有關注太多，也沒能及時簽注居住證。大兒子上三年級的時候，老師提醒他們準備孩子繼續(xù)上學所需的材料：連續(xù)辦理居住證滿三年，靈活就業(yè)證滿2年。他們這才開始去辦理，結果差了2、3個月沒有續(xù)接上，孩子們不能在上海上幼兒園和繼續(xù)讀書，只好送回農(nóng)村老家上學，由爺爺奶奶照看。如今，馮某一家既辦不了居住證，也不想辦居住證了。馮某說，他們從未想過在上海買房，及在上海養(yǎng)老，僅僅把這里看作是掙錢的地方。老家因為窮，沒有什么就業(yè)機會，所以在上海能待一天就待一天，只要能賺上錢。他們在農(nóng)村有自己的房子，以后打算回老家養(yǎng)老。至于孩子，他們希望孩子以后能夠通過考學到上海發(fā)展，因為上海是個好地方。他們在這里快10年了，已經(jīng)適應上海了。當然，他們認為主要是自己能吃苦，為了給孩子掙錢，什么都能適應。

馮某和丈夫屬于靈活就業(yè)者，不能完全算是穩(wěn)定就業(yè)，而且他們與其他家庭合租一套10多平方米的小房子，沒有合法租賃的證明，不屬于合法穩(wěn)定居住，所以不能獲得有效的居住證，也不能夠享受相應的公共服務。居住證積分制使得馮某一家形成了農(nóng)村“留守家庭”和城市“丁克家庭”，爺爺和奶奶為了孩子上學選擇帶著兩個孩子在農(nóng)村生活，馮某夫妻倆為了掙錢養(yǎng)家選擇在上海打拼，他們只能靠手機交流情感。盡管馮某很無奈，但也能坦然面對，因為和她同樣遭遇的流動人口家庭太多了。她把永久生活在上海的希望寄托在孩子身上，希望他們日后可以通過考上大學重回上海，而自己現(xiàn)在吃苦就是在為他們創(chuàng)造條件。雖然夫妻倆已經(jīng)在上海生活了近10年，但他們還是毅然選擇不再爭取辦理居住證，因為辦證的意義已不復存在，孩子們已經(jīng)回農(nóng)村接受教育了，他們夫妻倆也不指望日后上海市政府給他們提供任何服務，也基本上不跟政府打交道，僅僅把上海看作是掙錢的地方，完全是一個過客的心態(tài)。再來看何某一家。

何某，女性，30歲，高中學歷。她21歲從湖南來到上海工作，至今已近10年。何某在長寧區(qū)一家服務公司工作，月收入不穩(wěn)定，從6000-10000多元不等。其丈夫來自安徽，高中學歷，在上海一家中原地產(chǎn)公司工作，收入較為穩(wěn)定，月薪1萬元左右。他們的孩子2歲多，由爺爺奶奶來上海幫著照看。爺爺奶奶都比較年輕，只有50多歲。何某夫妻倆在父母的資助下，于2011年在閔行區(qū)購買了新房，每月還貸4000多元。就兩人的收入而言，這點還貸不在話下。何某自工作以來，公司就連續(xù)替其繳納社保，本人也連續(xù)簽注居住證，現(xiàn)在已經(jīng)持有長期居住證，但還沒有積分。何某說，目前上海的人口調控政策對自己家庭的影響不大，即使孩子以后上幼兒園，也完全符合條件。而且夫妻倆都辦理社保，看病非常方便，可以享受大部分免費的醫(yī)療服務。只有孩子看病是屬于自費，但截至目前，孩子只去過一次醫(yī)院。而且在何某懷孕生孩子的整個過程，都享受了上海市提供的一些計生服務，如優(yōu)生優(yōu)育的咨詢、教育服務、休產(chǎn)假，等等。至于未來，何某說，既然他們一家已經(jīng)在上海買了房子，而且習慣了上海的生活，就打算長久地在上海定居。她在上海已交了一些朋友，有自己的社交圈。她最大的愿望，就是獲得上海市戶口，在身份上真正成為上海人。

盡管何某夫妻倆年輕，學歷也不是很高，但是在父母的幫助下已在上海購房，開始穩(wěn)定居住；同時，兩人所在的單位待遇不錯，按時給他們交“金”，兩人工作也比較穩(wěn)定；最主要的是，兩人都有著定居上海、積極融入的心態(tài)，很早就著手辦理居住證，如今已獲得長期居住證，同時也享受了居住證所賦予的相應的公共服務，如教育、計生等，同時還有自己的社交圈子，基本上同上海人一樣了。何某對自己的現(xiàn)狀比較滿意，打算長久在上海定居，也認為自己跟上海人幾乎沒有什么區(qū)別，唯一的遺憾是沒有獲得上海市戶口，沒有在身份上完完全全地成為上海人，她也因此在為之奮斗。根據(jù)上海市居住證的相關規(guī)定，居住證領取7年后可以申報上海戶籍，何某的愿望完全可以實現(xiàn)。

由上可以看出，馮某和何某雖然都是外地來滬人員，已在上海工作了近10年，但兩者年齡相差十歲，從事的職業(yè)不同，收入不同，居住的形式不同，因此，受居住證積分制的影響也有很大的差異。馮某一家屬于居住證積分制政策輻射不到的流動人口家庭，政府對他們更多的是一種綜合治理，如合法居住的管理和合法就業(yè)的管理，何某一家屬于政策范圍之內的流動人口家庭，更多的是享受上海市政府提供的公共服務，兩者由此形成了制度化的分層，社會服務供給出現(xiàn)兩極分化。這也影響到他們的心態(tài)發(fā)生變化，馮某一家更像是上海市的過客，有的是“漂泊異鄉(xiāng)客”的感慨，只是為了生計勉為其難地留在這里，飽受家庭成員分離的相思之苦，對于上海的一切都不關心，每天重復著“兩點一線”的單調生活。而何某一家已融入上海這座城市，“此心安處是吾鄉(xiāng)”，并且正通過家庭的努力實現(xiàn)真正意義上的身份轉變。

（二）居住證積分制調控影響了流動人口家庭的社會服務需求

1.流動人口家庭社會服務需求分化

居住證積分制調控對流動人口家庭的影響不僅僅體現(xiàn)在使得他們在制度層面出現(xiàn)了分化和分層，還體現(xiàn)在對分化了的流動人口家庭的社會服務需求也產(chǎn)生了很大影響。居住證積分制政策覆蓋不到的流動人口家庭，基本上都屬于被調控對象，他們占流動人口的大多數(shù)。家庭里的“兩頭人員”受到影響，回到原居住地，因而在上海市的家庭規(guī)模縮小，基本上呈現(xiàn)“夫妻家庭”或者少量的“單人家庭”等“不完整的家庭”結構形式，他們仍頑強地在上海生活。他們原有的家庭社會服務需求受阻，因此不再對上海市政府有任何服務需求，處于沉默的狀態(tài)，當然也不希望政府來找自己的事。因為有就業(yè)機會，因為有市場需求，所以他們還可以立足，但絕不扎根，也拒絕融合。

而對于符合居住證積分制的少數(shù)流動人口家庭而言，無異于找到了通向上海的大道。只要根據(jù)居住證積分制的條件，遵紀守法，逐漸積分，就可以獲得相應的社會服務和待遇。居住證積分制是留在上海的希望，是戶籍制度在當前還無法廢除情況下的又一制度上的創(chuàng)新和突破。符合政策的流動人口家庭可以安然地選擇在上海長久定居，同時會把自己的家人，包括老人、孩子、親戚等，都接到上海來。有實證研究表明，上海的產(chǎn)業(yè)調控在帶來產(chǎn)業(yè)高端化和勞動力素質全面提升的同時，也帶來了高素質勞動力的帶眷效應及對低端服務業(yè)的強烈需求。④這些流動人口家庭的社會服務需求會從自身的社會保障逐漸延伸到孩子和老人，從孩子的教育、醫(yī)療服務需求逐漸延伸到老人的養(yǎng)老、醫(yī)療服務需求，甚至在全面二孩政策實施后，可能會有生育二孩過程中的一些服務需求，等等。由此可見，流動人口家庭的社會服務需求在居住證積分制調控之下會發(fā)生分化：趨于萎縮和趨于擴大并行。

2.部分流動人口家庭社會服務需求萎縮導致政府管理難度加大

因為沒有了服務需求，也就沒有了需求表達的愿望和動力，大部分流動人口家庭不再配合政府的行動，如去辦理居住證或者其他證件，而是以打工掙錢為唯一目的，我行我素。自人口調控以來，上海未辦證的外來人口大幅度增加，人口流動性增強，社會治安形勢更加嚴峻。2013年上海市實有人口數(shù)據(jù)庫中，外來常住人口共計有1097.72萬，其中未辦證人數(shù)為512.72萬，占總外來常住人口總數(shù)的46%；2014年上海市外來常住人口有1023萬，其中未辦證人數(shù)為539.5萬，占外來常住人口總數(shù)的52.7%；2015年上海市外來常住人口有988.73萬，其中未辦證人數(shù)為604萬，占外來常住人口總數(shù)的61%。且現(xiàn)在辦理《臨時居住證》門檻提高，基本上與辦理《居住證》同等條件（除了不需要繳納社會保險），必須要滿足“兩個合法穩(wěn)定”。因此，持有臨時居住證的外來人口也以每年100萬人的速度在遞減：2013年是496萬人，2014年是376.8萬，2015年是268萬。⑤居住證對于社會服務需求萎縮的流動人口家庭并不重要，他們不去登記，為了降低生活成本，他們還違法居住、違章搭建、違規(guī)經(jīng)營，甚至跟政府玩“貓捉老鼠”的游戲，政府對他們也毫無辦法，無法進行管理?！耙宰C控人”效果有限。

“以證控人”難，“以業(yè)控人”同樣也難。2014年在1023萬外來常住人口中，參保人員為417萬，靈活就業(yè)登記人員為4.7萬。也就是說，單位就業(yè)和靈活就業(yè)人數(shù)合在一起是422萬，那么剩下的600萬人在做什么呢？他們處在政府管理的盲區(qū)。當前，公共服務作為社會管理的方式和手段失去了意義。本人訪談的很多流動人口家庭都是在孩子在上海接受教育的希望落空之后，不再繼續(xù)辦理居住證，也不再配合上海市政府的各項治理行動?？梢?，對于流動人口家庭來說，政府滿足他們的服務需求，他們就會配合政府去做事?，F(xiàn)在，流動人口家庭的社會服務需求逐漸萎縮，政府管理工作也就失去了抓手，管理難度加大。

此外，由于居住證積分制傾向于偏好“人腦”而排斥“人手”，使得上海某些公共服務領域出現(xiàn)“招工難”。在上海經(jīng)濟結構轉型還未完成，還沒有產(chǎn)生足夠的高收入就業(yè)機會來容納“人腦”時，“人手”是任何經(jīng)濟發(fā)展階段都不可或缺的。⑥人口調控政策下勞動力資源供需失衡，不利于勞動力市場的發(fā)展。上海的低端勞動力用工成本上升，部分行業(yè)企業(yè)出現(xiàn)招工難，外來用工流動性進一步加劇。這進一步增加了企業(yè)招聘的成本，也提升了政府管理服務的成本。一些典型的行業(yè)，如家政服務行業(yè)，用工缺口達到30%；老人護理行業(yè)的缺口達到70%左右；餐飲行業(yè)常年缺工，缺口在20%。而且餐飲業(yè)流動率非常高，頻繁的流動造成了管理上的盲區(qū)。

3.流動人口家庭社會融入度低，與全國城鎮(zhèn)化方向不符

加強城鄉(xiāng)基本公共服務均等化建設是農(nóng)民工市民化的關鍵，⑦以限制人口為核心的人口綜合調控和以市民化與社會融合為導向的城鎮(zhèn)化過程是相互矛盾的，成為影響人口城鎮(zhèn)化的反方向政策，流動人口融入城市的因素不僅包括流動人口進入城市的時間，也在于制度性因素對于流動人口權益的保障和利益供給，⑧及社會服務的使用。⑨國家計生委2009年對成都、太原、北京、上海、深圳五城市的流動人口監(jiān)測調查顯示：社會融合水平最高的是成都，其次是太原、北京，再往后是深圳、上海。上海流動人口社會融入感低的主要原因之一是公共服務門檻較高，流動人口較難享受。

有序融入是當前上海市流動人口服務管理的目標之一，也是上海貫徹國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實現(xiàn)農(nóng)民市民化的一個重要組成部分。但從現(xiàn)實來看，流動人口還處于 “流動但不定居”、“定居但不融合”的狀態(tài)。這其中就有流動人口自身的原因，比如自身素質及其社會適應能力、對城市文化價值觀的認同與否，但更主要的是來自于流入地城市的原因，比如市民對他們的態(tài)度或者流入地政府對他們的服務管理制度、政策等。由于地域文化的差異、語言方面的障礙、工作節(jié)奏和生活成本的壓力等，白領流動人口群體普遍存在焦慮，身份認同障礙，處于既非外鄉(xiāng)人、也非本地人的夾心層境地，出現(xiàn)身份錯位或失調。且上海的住房問題也極大地影響著白領新移民的生活質量和幸福感以及城市居留意愿的選擇。有學者根據(jù)上海大學2011年開展的“上海市新白領調查”數(shù)據(jù)，依據(jù)主客觀身份建構完成程度對白領新移民進行類別劃分，認為他們已經(jīng)分化為三種類型:根植型白領新移民、邊緣型白領新移民和漂泊型白領新移民。⑩根據(jù)本人對30戶流動人口家庭的訪談，處于邊緣和漂泊型的流動人口家庭較多。也就是說，除了制度上造成的移民“失根”，后者還可能會面臨群體身份認同錯位問題，這些都會影響他們的社會認同感和城市歸屬感，使其淪為“都市的他者”。

以居住證積分制為基礎的人口調控，以權責對等、梯度賦權的原則將流動人口家庭從制度上分為不平等的兩個群體，其中規(guī)模較小的流動人口家庭群體的社會服務需求趨于擴散，而規(guī)模較大的流動人口家庭群體的社會服務需求趨于萎縮。從公民社會權利的角度來講，這也是一次流動人口家庭群體內部社會權利分化的過程，有可能導致今后人口綜合治理的難度加大。

二、構建流動人口家庭的社會服務體系

（一）要從民生的視野檢視和重視流動人口家庭的社會服務需求

國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長貢森認為，我國農(nóng)業(yè)勞動力繼續(xù)轉移面臨特殊困難，著力幫助農(nóng)民工實現(xiàn)社會權利，是解決“民工荒”的較優(yōu)選擇。從根本上說，社會融入的中長期目標是社會融合，就是消除流動人口與當?shù)貞艏丝诘纳矸莺蜕鐣嗬牟罹?，實現(xiàn)各類人群社會權利的同等。但是，在近期社會融入主要是社會接納和包容。只有這樣，才能夠促進農(nóng)村人口逐步在城鎮(zhèn)安居就業(yè)，有效改善他們的生活質量和生存環(huán)境，促進全體人民共享改革發(fā)展的成果，同時也能夠為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展提供空間，為轉變發(fā)展方式、破除二元結構、縮小城鄉(xiāng)差距奠定基礎。這就意味著：相關的政策制定者在構建和諧社會的背景下，應當在民生的視野下來認識、界定和處理流動人口問題，在制定政策時應充分重視和考慮流動人口的社會服務需求,解決好他們的生存和發(fā)展問題，逐步提高他們的社會保障水平，為他們編織一張社會“安全網(wǎng)”，擴大他們享受基本公共服務的范圍，讓他們能夠“體面勞動”、“活得有尊嚴”。

1.中央重視。在對待流動人口家庭的社會服務需求方面，中央及地方政府應該態(tài)度一致，既重視又各司其職、互相配合。特大城市的人口綜合調控問題不是自身可以獨立搞定的，必須在全國范圍內同步、聯(lián)動進行，因為區(qū)域發(fā)展不平衡才是導致人口往“北上廣”流動的主要原因?！叭丝趩栴}的本質是發(fā)展問題。長期看，解決城市人口問題，關鍵是要消除區(qū)域發(fā)展中的不平衡現(xiàn)象，實現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調發(fā)展?！敝袊嗣翊髮W社會與人口發(fā)展學院的段成榮教授提出，未來必須轉變傳統(tǒng)控制思路，把調控人口規(guī)模的平臺建立在全國范圍內，促進公共資源在空間上的均衡分配，“只有大城市以外的廣大地區(qū)也同步發(fā)展起來了，才能真正減輕人口持續(xù)增長的壓力，實現(xiàn)人口有序流動?！币虼?，中央政府的責任在于對全國人口流向上的規(guī)劃引導，通過新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調推進，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，改變人口過度集中在特大城市的分布格局；通過推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化來推進人口的均衡布局；在操作層面上通過建立中央財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，來提高人口流入地的積極性、推動促進流動人口的市民化、及城市融合。

2.地方政府重視。而在特大城市地方政府方面，則應該盡力而為、量力而行，以居住積分制為載體，正視流動人口家庭的社會服務需求，運用公共管理的理念，以一種新的服務型政府的形象展示在人們面前，更能貼近居民，獲得居民的信賴。在對待流動人口家庭的社會服務中，堅持公平公正、以流動人口家庭為本，關注他們的服務需求，管理與服務并舉，寓管理于服務之中。

重視流動人口家庭的服務需求，對他們實行人力資源管理，即通過培訓教育提升流動人口素質。比如美國對進入本國的移民提供各種免費的培訓教育服務，包括法制培訓、語言培訓等。上海對于進入本市的流動人口家庭也可以從培訓教育入手，放低接受教育的門檻，提供各種職業(yè)技能、地方話、法制等的培訓，并且將提供這種服務的功能下沉給社區(qū)學校、圖書館、社區(qū)文化活動中心等。通過這樣一種培訓教育，使得流動人口家庭可以獲得與本市居民較為均等的發(fā)展機會，增強他們對城市社會的適應能力，真正成為未來上海的人力資源，為實現(xiàn)融合奠定基礎。

（二）推進流動人口家庭社會服務體系建設的制度安排

流動人口家庭社會服務體系建設需要具備多方面的條件，最主要的是要研究制度設計和安排，這是實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要保障。制度既包括居住證積分制這樣的宏觀層面制度，也包括公共財政制度、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等具體制度以及相關的法規(guī)，要實現(xiàn)不同層次制度之間、制度與基本公共服務均等化要求之間的協(xié)調和兼容。

1.以新型戶籍制度改革為契機，完善居住證積分制及其配套制度。對于持有長期居住證的流動人口家庭群體而言，他們主要是從事非體力勞動的白領，包括專業(yè)技術人員、辦事員、商業(yè)服務業(yè)人員等，他們構成了移民群體的重要成分，是推動上海市實施人才開發(fā)戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展的中堅力量，政府的目標是促進其社會融入，成為上海新市民。但是，這部分人群每年入滬的比例非常有限，門檻還是比較高的。在國家戶籍制度改革的新趨勢下，面對上海所面臨的人才不足和各地人才競爭的形勢，上海新型戶籍制度改革的重點就是對上海居住證轉戶籍人口提出一個基本的政策設計框架。此次戶籍新政規(guī)定了四條原則，具體包括：（1）不調控急需人才；（2）滿足現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)發(fā)展需要；（3）重視教育背景，同時更要重視能力業(yè)績；（4）強化準入，明晰預期?？梢?，這次新型戶籍制度改革下的人口調控，更加注重從上海的實際出發(fā)，優(yōu)化人口結構，而非單純地控制數(shù)量；更加注重人的綜合素質和知識能力，而非只看重“人腦”而忽視“人手”；更加注重上海的長遠與未來發(fā)展，旨在建立包容性增長的新型城鎮(zhèn)化機制。如何將上述原則量化為可操作的指標，然后通過設置合理的積分指標體系，發(fā)揮居住積分在人口流入時的引導作用，達到上海人口總量調控和人口的結構優(yōu)化，從而實現(xiàn)對這一部分流動人口群體制度化的服務管理，這是制度設計的重點。

與上述居住積分制度探索同步的還有促進社會融合制度，不僅僅要在制度層面上進行“植根”，解決這部分群體的戶籍及福利待遇（如，加大住房制度改革、推動異地婚嫁的戶籍安排、子女就學安排等），從而消除社會屏蔽制度帶來的社會排斥；更主要地是促進其內在的身份轉變和確認，“從內部條件、外部環(huán)境和政策建構等多個層級著手解決，重新塑造城市新移民身份，為其提供同化與融合的解決路徑”，真正做到城市認同和社會融入。

對持有臨時居住證及無證件流動人口家庭群體，主要是完善以居住證制度為載體的流動人口服務的配套制度政策。首先，采用激勵的手段吸引這部分流動人口家庭主動登記，完善人口登記制度。有學者提出，可采用以合法居住為前提的“普惠免費小額門診、公交卡補貼”或其他利益導向措施吸引他們主動實名登記。這類似于日本的“住民票”制度，信息登記與社會保障制度相關聯(lián)，基本信息網(wǎng)絡登記制度使得日本行政部門可以在網(wǎng)上查找任何一位居民的確切住址、電話、年齡等基本情況，從而保證了人口的有序流動，加強了行政當局與居民之間的關系，還增強了居民的歸屬意識。這既是回歸戶籍制度的本意，也是做好流動人口服務管理的前提。其次，賦予他們享有“低門檻”的社會服務權利。持有臨時居住證及無證件的流動人口家庭群體主要是一些從事體力勞動的藍領群體，是被政府公共服務和社會保障政策邊緣化的群體。但社會服務權利是流動人口的基本公民權利，社會服務需求的滿足是流動人口城市認同和融合的重要因素，并影響著全國城鎮(zhèn)化的進程和質量，因此，有必要建立底線思維，逐步提升流動人口家庭社會服務的可及性，擴大對他們的公共服務內容，以來滬工作年限、繳納社保等衡量穩(wěn)定就業(yè)的指標為依據(jù)，賦予流動人口家庭“低門檻”的社會服務權利，最終實現(xiàn)流動人口的市民化待遇?！霸谛畔⒌怯浀耐瑫r，也記錄流入地賦予登記者的公共服務權利”，從而完善以居住證積分制為主體的戶籍制度，做到流動人口全覆蓋。

2.建立中央對地方、市對區(qū)的流動人口財政轉移支付制度。中央政府要擔負起轉移支付和規(guī)范責任，統(tǒng)籌跨省流動人口的服務管理經(jīng)費，制訂有關流動人口社會服務的專項法規(guī)。地方政府要承擔起社會服務的具體職責，統(tǒng)籌省內的流動人口，將流動人口納入本地實有人口，實行屬地服務和管理，由市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分層次落實專項經(jīng)費。就上海市而言，應綜合考慮和平衡區(qū)級差異以及流動人口的數(shù)量結構等，實行社會服務和基本設置按照實有人口配置。只有建立市對區(qū)的流動人口財政轉移支付制度，才能達到城區(qū)之間的大致平衡，而財政支付的力度決定了社會服務能力的水平與質量。

3.需要在法律的基礎上構筑整合性的社會服務體系。即將流動人口享有社會服務的權利上升到法律的層面，以此來規(guī)范政府各部門的服務行為，保障流動人口家庭的權益和利益。

（三）從流動人口家庭社會服務需求出發(fā)，建立分類、多層次、多主體的社會服務供給模式

1.需求導向。在配置公共資源時，向流動人口最迫切的社會服務需求傾斜。這是衡量政府服務有效性的標準。所謂“民有所呼，我有所應”。在政府公共財力有限的情況下，要認真梳理流動人口家庭的服務需求，設計出社會服務的供給優(yōu)先序：需求強烈、需求中等、需求不強，從而建立按需供給的“需求導向”的社會服務提供模式。應以生存性的服務需求為核心來配置資源，同時要抓住流動人口最需要解決的服務需求，如醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育等，優(yōu)先配置資源，提高配置效率。而對于流動人口需求并不十分迫切的養(yǎng)老、文化娛樂等服務，則可以有計劃、有步驟地進行配置。將流動人口家庭的社會服務需求同正在實施的居住證積分制的指標構建掛鉤，從而提升政策實施的針對性和有效性，建立起上海未來發(fā)展所需要的人才與他們的服務需求在政策上的對接。在財力逐漸提升的情況下，漸進式地提高對流動人口家庭的服務水平和標準。

2.分類供給。面對流動人口家庭及其社會服務需求分化的事實，應采取分類分層的社會服務提供方式。對于居住證積分制覆蓋的流動人口家庭群體，應在市財政許可的范圍內逐漸將原有的社會服務覆蓋面擴大到這類家庭的其他成員身上，如隨遷子女和老人的社會保險全覆蓋、拓展隨遷子女接受高中教育的通道、鼓勵流動人口家庭的社區(qū)公共事務參與和決策，等等。而對于居住證積分制輻射不到的流動人口家庭群體，應注意回應他們呼聲很高的一些服務需求，如住房需求，可以通過在工業(yè)園區(qū)建設廉租房集體宿舍小區(qū)，或建立集中安置保障房等，逐步將流動人口家庭納入住房保障體系，形成流動人口家庭“大雜居、小聚居、交錯居”的居住格局。政府看似投入很多，但實際上是事半功培：一是可以改善流動人口聚居地“臟、亂、差、?！钡默F(xiàn)狀，二是減少違法居住、違章搭建的發(fā)生，三是可以對流動人口進行有效管理，四是可以降低政府“五違整治”的成本，五是可以獲得流動人口家庭的理解、信任和配合，有助于社會關系的和諧穩(wěn)定。

分類供給還表現(xiàn)在同一類社會服務供給中服務的內容可以有所側重。以計生服務為例，流動人口被分為三個類型：一是對已婚育齡婦女重點做好生育管理和技術服務；二是對未婚育齡女性重點做好宣傳教育、信息跟蹤與服務；三是對男性重點做好政策咨詢與信息跟蹤服務。特別將已婚育齡婦女列為重點服務管理對象。這樣就在流動人口計生服務的內容上有所側重、重點突出，做到合理配置人手和資源，既節(jié)約了成本，又提高了服務管理的效果。

3.多主體、分層次、多方式供給。在社會服務需求日趨復雜和多元化的背景下，需要突破傳統(tǒng)的以政府為“單中心”的供給模式，改變政府對于各類社會服務供給的壟斷性和行業(yè)壁壘，從兼顧效率與公平出發(fā)，真正建立起以政府為主導的多元主體供給格局，建構多主體的供給模式，協(xié)調好供給主體間的分工合作關系，緩解政府公共服務的壓力。這其中包括：政府部門聯(lián)動、政社互動和政企互動。以計劃生育服務為例，需要流入地和流出地政府部門的緊密合作，加強彼此間的信息查詢、通報和反饋合作等，建立外來流動人口雙向管理聯(lián)席會議制度、建立信息交換平臺等，實現(xiàn)對流動人口有序互動、管理和服務。同時，部門之間的橫向協(xié)作聯(lián)動也必不可少，如實行綜治、公安等相關部門聯(lián)合辦公，為流動人口家庭提供辦理《居住證》、查驗、辦理《婚育證明》等系列服務，進一步優(yōu)化資源，統(tǒng)籌和合理配置資源，形成工作合力，這樣才能使流動人口家庭的計生公共服務更上一個臺階。再以住房保障服務為例，除了政府增加針對流動人口家庭的住房供給外，還可以“通過政策優(yōu)惠，吸引市場和社會部門發(fā)展企業(yè)性公共租賃、發(fā)展社會集體產(chǎn)權的住房計劃，幫助解決流動人口的住房需求”。在流動人口教育服務方面，鼓勵和支持社會力量創(chuàng)辦流動人口學校、流動人口圖書館，為提高流動人口素質創(chuàng)造條件。

發(fā)揮流動人口家庭服務社區(qū)化的基礎優(yōu)勢。對流動人口家庭的一切服務和管理最終落實到基層社區(qū)，因此，社區(qū)應充分發(fā)揮其屬地管理和服務的功能，從社區(qū)入手，在社區(qū)得到落實。在具體實踐中，就是要將流動人口納入社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，向他們開放既有的社區(qū)服務體系，如就業(yè)、醫(yī)療、文體、救助等，同時增加有針對性的服務項目；設立以流動人口家庭為對象的社會工作者隊伍，提供包括法律咨詢與援助、心理咨詢、就業(yè)咨詢、困難救助等在內的社會綜合服務等，讓流動人口家庭也能夠公平地享受到以社區(qū)為代表的方便生活型服務和以志愿者活動為主體的義務型服務。社區(qū)服務能夠解決流動人口的日常生活需求，幫助他們提高生活質量。同時，為他們提供實現(xiàn)自我管理、自我服務的機會，促使流動人口家庭對社區(qū)產(chǎn)生較強的歸屬感和認同感。有必要在社區(qū)層面組織流動人口自管組織和協(xié)會，使他們在參與社會活動中建立新的社會和諧關系。

此外，在流動人口家庭社會服務需求的供給手段上，可采取政府與市場協(xié)同、政府和個人分攤服務成本的方式，公益性和有償性相結合。

（四）加強流動人口家庭社會服務體系的機制建設

“執(zhí)行力”與“制度力”相互依賴，同等重要，流動人口家庭社會服務體系建設的制度安排最終落腳到機制建設，要通過機制建設來落實完成，社會服務提供的效果最終取決于運行機制的效能。

流動人口家庭社會服務的機制建設重點在于：需求調研機制、利益訴求表達機制、利益沖突解決機制、體制內的協(xié)同合作機制、政府、企業(yè)、社會組織等的“外協(xié)”合作機制、結果導向的評估機制以及有效制約的監(jiān)督機制，目的在于保證流動人口社會服務提供的及時性、高效性、科學性、真實性和可持續(xù)性。其中，建立流動人口家庭的利益表達機制至關重要。任何社會群體都需要通過不同的途徑和渠道表達自己的利益訴求，政府只有傾聽到流動人口家庭的心聲，才可以有針對性地提供服務。但是，就筆者對流動人口家庭的訪談來看，幾乎所有的家庭都選擇無聲的沉默或者對政府行動上的不合作來應對。即使有訴求，也只能憋在心里。因此，機制建設的重點在于建立制度化的利益表達機制，如暢通信訪通道；或者支持流動人口家庭建立自己的社會組織，如流動人口協(xié)會、農(nóng)民工工會等，通過組織化的渠道來表達；或者通過公共傳媒、知識精英等來表達。在社會服務提供的過程中，需要建立體制內的協(xié)同合作機制、“外協(xié)”合作機制來滿足多元化的服務需求。最后，需要建立社會服務的評估機制。任何一項制度出臺都需要有一套科學的評估機制，之前有預評估，決定制度是否執(zhí)行或者更改；之后有效果評估，適時進行動態(tài)調整，只有這樣才能達到制度的最優(yōu)化。

注釋：

①本文的“社會服務”主要包括教育、醫(yī)療、文化、體育、社區(qū)建設、衛(wèi)生與計生、勞動就業(yè)、養(yǎng)老等，與2012年《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》對基本公共服務的界定范圍大致一致，與2016年國家層面頒布和正式實施的《居住證暫行條例》中關于居住證持有人提供的基本公共服務基本相同。

②潘鴻雁：《流動人口計劃生育公共服務現(xiàn)狀、問題與對策研究》，《福建論壇》2014年第9期。

③葛延風，國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部課題組，《上海城市人口總量控制與結構優(yōu)化研究》，《科學發(fā)展》2014年第5期。

④王春蘭、楊上廣：《上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口增長的聯(lián)動效應及其對人口調控政策的啟示》，《城市觀察》，2015年第2期。

⑤以上數(shù)據(jù)來源于上海市人口辦。

⑥葛延風，國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部課題組：《上海城市人口總量控制與結構優(yōu)化研究》，《科學發(fā)展》2014年第5期。

⑦朱巧玲、甘丹麗：《加強城鄉(xiāng)基本公共服務均等化建設是農(nóng)民工市民化的關鍵》，《改革與政策》2014年第1期。

⑧任遠：《關于特大城市人口綜合調控問題的思考》，《南京社會科學》2005年第1期。

⑨樓瑋群、何雪松：《樂觀取向、社會服務使用與社會融合:香港新移民的一項探索性研究》，《西北人口》2009年第1期。

⑩叢玉飛：《白領新移民身份疏離與社會信心差異化：以上海為例》，《中國青年研究》2014年第1期。

Constructing the Social Service System of Floating Population Family

Pan Hongyan

The population of Shanghai comprehensive regulation is mainly based on residence permit system as a series of regulation. Residence permit system is both the floating population service management system,and important regulation means to guide the floating population family in Shanghai,so it has the largest influence to the floating population family.In this paper,in the questionnaire and 30 cases of the floating population family interview,we will analyze the impact of the residence permit integration system on the social service needs of the floating population in Shanghai,and put forward the countermeasures of constructing the social service system of floating population family.

Residence Permit System;Floating Population Family;Social Service System

（責任編輯 譚力）

D631.42

A

1009-3176（2017）01-073-（10）

本文為國家社會科學基金課題《城市流動人口家庭的社會服務需求研究——基于對上海市的調查》（11BSH068）的階段性成果。

2016-6-17

潘鴻雁 女（1972-）上海行政學院社會學教研部教授 副主任