楊國棟吳江

（中國人事科學研究院，北京 100101）

電子治理的概念特征、價值定位與發(fā)展趨向*

楊國棟吳江

（中國人事科學研究院，北京 100101）

電子治理是基于電子政府、電子社會發(fā)展的一種治理形態(tài)或治理階段，是傳統(tǒng)治理的階段性躍升狀態(tài)。中國的電子治理既有著國際趨同的共性與共識，又有著自身鮮明的治理特征，這在核心理念和價值定位上表現(xiàn)為電子治理與國家治理、公共管理改革、電子政務(wù)，以及民主等重要概念與實踐之間的關(guān)聯(lián)與互動。中國電子治理的實踐領(lǐng)域主要集中于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、智慧城市、政務(wù)公開與政府數(shù)據(jù)開放、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與反腐敗等方面。在未來，電子治理需要持續(xù)關(guān)注和解決電子治理的體系建設(shè)、多元主體下電子治理的責任機制問題、網(wǎng)絡(luò)與信息安全、在電子治理中引導社會合理預期，以及電子治理的全球化等重要問題。

電子治理；治理；電子政府；政府；社會主體

源于電子政府發(fā)展創(chuàng)造的成就和公共管理變革從管理到治理的演進，電子治理作為公共事務(wù)信息技術(shù)應用的流行趨勢受到矚目已有數(shù)年。在此過程中，隨著云計算、物聯(lián)網(wǎng)、智慧政府、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)，以及多中心治理、互動治理、網(wǎng)絡(luò)治理等一系列新的概念和實踐的不斷涌現(xiàn)，電子治理的概念和領(lǐng)域不斷得到豐富和擴展，不僅形成了一定的價值認同和共同理念，也創(chuàng)造了各具特色的成功實踐。在這一背景下，中國要發(fā)展電子治理并以此推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和國家治理能力現(xiàn)代化，就必須在信息化建設(shè)、國家治理和公共管理改革的發(fā)展中對其作用范圍和目標愿景進行定位與選擇。面對這一問題，有必要對電子治理的概念重新進行規(guī)范性的界定，理清它的價值定位，并對其發(fā)展趨向做出前瞻性的預測與把握。

一、電子治理的概念界定

電子治理研究最初主要是信息技術(shù)帶來的決策、權(quán)利分配及協(xié)作的新模式[1]。隨著電子政府的發(fā)展，針對IT部門或網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的治理問題也逐漸受到關(guān)注[2]。作為公共事務(wù)領(lǐng)域的電子治理概念第一次被提出是2003年12月在印度德里召開的第一屆國際電子治理大會（Inter-national Conference on E-Governance，ICEG），在這次會議上，電子治理成為一個有關(guān)公共事務(wù)信息技術(shù)應用的新的表述。在2004年韓國漢城召開的第二十六屆行政學國際會議上，電子治理成為會議的主題，會議的主題報告對電子治理做出如下詮釋：電子治理不是信息技術(shù)在公共事務(wù)領(lǐng)域的簡單應用，而是一種更多地與政治權(quán)力和社會權(quán)力的組織和利用方式相關(guān)聯(lián)的社會-政治組織及其活動的方式，電子治理涉及公眾如何影響政府、立法機關(guān)，以及公共管理過程的一系列活動。此后，電子治理逐漸成為一個與“傳統(tǒng)”的電子政務(wù)、電子政府相區(qū)別的概念，成為各國所普遍接受的理念，并出現(xiàn)了三種主要的理論視角：

首先，從治理的角度理解電子治理的概念，電子治理是在“治理”前面加上限定性語言而產(chǎn)生的新術(shù)語，其語義邏輯是運用“電子”來實現(xiàn)治理，可以將之理解為現(xiàn)實“治理”在“電子”空間的映射，如有學者指出，“電子治理是國家利用信息技術(shù)（IT）對政府、經(jīng)濟社會組織結(jié)構(gòu)重組，業(yè)務(wù)流程處理再造，從而簡化事務(wù)處理程度，提高政府和經(jīng)濟社會運行效率，并且通過電子參與提高公民社會政治參與和行政參與程度的治理模式，是國家利用信息技術(shù)對政府部門、經(jīng)濟社會和公民社會的綜合治理。”[3]也有的學者認為電子治理是治理的組成部分或是途徑，如美國學者Moon M J.認為，電子治理是指政府通過利用信息技術(shù)來促進政府服務(wù)供給以及政府與企業(yè)之間的互動和信息存取，從而推動公民參與到國家治理當中[4]。

其次，從電子政府的概念出發(fā)，電子治理可以理解為電子政府的發(fā)展。一種觀點認為電子治理是電子政府發(fā)展的新趨勢或新階段：“電子治理應當不同于電子政府，二者具有不同的治理程度體現(xiàn)，但是前者是在后者基礎(chǔ)上的發(fā)展，后者是人們最初的電子治理印象，體現(xiàn)出人們對電子治理的要求從最初的政府信息發(fā)布到實現(xiàn)治理的動態(tài)過程，由此，電子政府可以被看作是電子治理演進過程的一部分”[5]。另一種觀點認為電子治理與電子政府的領(lǐng)域有所區(qū)別，電子治理的應用領(lǐng)域更為廣泛。如美國紐約州立大學的Sharon S.Dawe在信息時代治理的大背景下探討電子治理問題，認為電子治理將是一個包含諸多要素的動態(tài)、開放的社會—技術(shù)體系[6]。電子治理代表了公共部門信息技術(shù)日益寬泛的視角，不僅包括服務(wù)和行政，還包括民主程序，以及公民、公民社會、私有部門和國家之間的關(guān)系等方面，這些概念共同構(gòu)成了“電子治理”的概念，可以用5個具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的目標來描述：政策框架；提升公共服務(wù)；高質(zhì)量低成本的政府運作；民主程序中的公民參與；行政與體制改革。[7]

再次，將電子治理作為一個有關(guān)信息技術(shù)應用的新的理念和領(lǐng)域，是實現(xiàn)更有效公共治理的過程、工具、結(jié)構(gòu)、機制，或是模式和形態(tài)。Brestschneider,Basu,Danziger, Fountian等學者認為，電子治理是應用新的電子和通訊技術(shù)改革政府及治理方式，構(gòu)建虛擬政府治理模式、改善公共服務(wù)的提供和增進政府與公民互動的一系列過程[8]。中國學者徐曉林認為，在公共治理的發(fā)展歷程中，信息技術(shù)對電子政務(wù)的影響呈現(xiàn)出階段性的特征，“電子治理是政府、公民，以及社會組織等主體以信息技術(shù)為載體，針對公共問題實現(xiàn)合作共治的過程?！盵9]也有學者提出，“電子治理是將理想化的善治模型置于網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化環(huán)境下的一種治理方式和途徑”[10]，或者“電子治理是一種利用信息技術(shù)來對公共事務(wù)進行治理的模式，它強調(diào)通過電子參與來聯(lián)結(jié)公民社會，在政府、企業(yè)、公民社會之間形成良好互動機制?！盵11]

截至目前，“電子治理”并沒有一個統(tǒng)一的概念，側(cè)重“治理”層面的理解，對“電子”強調(diào)的是平臺和工具屬性；側(cè)重"電子政府"層面的理解，強調(diào)的是“政府"作用的發(fā)展；側(cè)重"信息技術(shù)應用"層面的理解，強調(diào)的是“信息技術(shù)”彌合政民關(guān)系的作用。但沒有異議的是，電子治理反映了“電子”與“治理”兩個領(lǐng)域的結(jié)合與發(fā)展。在與治理的關(guān)系上，一方面，電子治理將信息技術(shù)的革命性特征滲透于治理之中，顯示出超越傳統(tǒng)治理的特征和優(yōu)越性，是治理發(fā)展的一種新的形態(tài)；另一方面，在電子治理之前，電子政府、電子社會已經(jīng)出現(xiàn)，電子治理得益于以電子政府為代表的公共事務(wù)信息技術(shù)應用的不斷進步，不能單純地被視為治理的一個組成部分，或是治理理論衍生和從屬性的概念。在與電子的關(guān)系上，電子治理仍然強調(diào)“電子”的屬性，代表了公共事務(wù)領(lǐng)域信息技術(shù)應用的觀念深化和范圍拓展，也反映了信息技術(shù)的革命性特征越來越廣泛和深入地與公共治理的實踐相融入和協(xié)同。但電子治理仍與電子政府有著明顯的區(qū)別，與電子政務(wù)與電子政府的區(qū)別不同（電子政務(wù)與電子政府都來自于英文中的“E_Government”），電子治理源自英文“E_Governance”，體現(xiàn)了由“government”到“governance”的轉(zhuǎn)變。電子治理與電子政府的概念，無論在對象、范圍上都存在一定的差別。如果說電子政府主要集中于政府、政府管理和政府服務(wù)范圍內(nèi)的虛擬政府形式及其活動的話，那么電子治理就是更廣泛地應用于政治、社會群體相互間關(guān)系領(lǐng)域的虛擬政治-社會結(jié)構(gòu)及其相關(guān)關(guān)系方式，這種結(jié)構(gòu)在不同的情況、條件和應用中，會呈現(xiàn)不同的形式、具有不同的價值和功能。[12]

綜合以上討論，可以對電子治理做出如下界定：電子治理是基于電子政府、電子社會發(fā)展的一種治理形態(tài)或治理階段，是傳統(tǒng)治理的階段性躍升狀態(tài)。當然，由于治理概念本身的開放性和模糊性，這里對于電子治理的界定不是一種嚴格的概念定義的形式。如同治理和電子政府在不同的學科和領(lǐng)域中表現(xiàn)出的多元化視角，在不同的語境和實踐條件下，電子治理可以呈現(xiàn)出多種面貌，這也體現(xiàn)出電子治理概念的包容性與廣泛的適用性。需要強調(diào)的是，電子治理作為一種新的治理形態(tài)，與傳統(tǒng)治理領(lǐng)域相比，源于網(wǎng)絡(luò)的普及性和技術(shù)的客觀性，社會主體自運行力量強大，去行政中心化的態(tài)勢和作用明顯，電子治理的共治特征更為突出，因此，電子治理的國際趨同有內(nèi)生動力，也就是說，在既定條件下，在缺乏治理傳統(tǒng)的國家和地區(qū)，電子治理可以得到長足發(fā)展，電子治理具有彌合缺乏治理傳統(tǒng)的國家與具有良好治理傳統(tǒng)的國家“治理鴻溝”的倍加效應。

二、電子治理的價值定位

電子治理既有著國際趨同發(fā)展的內(nèi)生邏輯，又有著多元化發(fā)展的必然需求。基于特定的行政環(huán)境、治理實踐，以及電子政務(wù)的定位，與之相關(guān)聯(lián)的各個領(lǐng)域，諸如信息技術(shù)進步、國家政策回應、社會趨勢變化和公共管理調(diào)整深刻影響了中國電子治理的環(huán)境并與其產(chǎn)生多重互動。因此，在實踐中，中國的電子治理并不是一個孤立的范疇和領(lǐng)域，它的價值定位和目標取向更多是在它與國家治理、公共管理改革、電子政務(wù)發(fā)展，以及民主等多個概念和領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)與互動中被理解的。

1.電子治理與國家治理

2013年中國提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為全面深化改革的重要目標取向，在這一背景下，中國的電子治理發(fā)展必然要具有融入國家治理體系建設(shè)的理論自覺和行動自覺。中國的治理一般可以分為三個層次，即：國家治理；政府治理；社會治理。就第一層面而言，中國共產(chǎn)黨既是國家治理的領(lǐng)導力量，也是國家治理變革的推動力量。就第二個層面而言，在國家治理體系中，政府治理是重要的一員，在某種程度上是關(guān)鍵的一員。就第三個層面而言，社會治理正在興起，加強和創(chuàng)新社會治理體現(xiàn)了國家重視和推動公民自主和公民社會的成長，以及政府權(quán)力向社會的讓渡。與之相對應，中國的電子治理在治理的各個層面都有著存在的形式：在政治性較強的國家治理領(lǐng)域，電子治理更多的是體現(xiàn)工具性的價值；在與公民日常生活更為密切的政府治理領(lǐng)域，電子治理構(gòu)成了政府治理的基本方式和變革的推動力量；在社會治理領(lǐng)域，由于公民社會的相對薄弱，電子治理的實施雖然缺少了穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)，但同時也承載了公民更多的期待，這是電子治理廣泛參與到社會治理之中，推動社會主體和公民意識成長的歷史性契機。

2.電子治理與公共管理改革

基于政府在國家和社會公共事務(wù)中長久而不可替代的中心地位，以及當前公共行政改革的滯后性，在中國的電子治理中，政府不能是消極的力量，而是積極地組織，并且規(guī)范、吸引和激勵各種力量參與電子治理。一方面是加強電子治理對公共行政改革的嵌入和與改革的協(xié)同。從國家層面完成有關(guān)電子治理的理念革新，加強政府對國家電子治理的統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計，區(qū)分電子治理的層次和領(lǐng)域，以及對公共管理改革的價值和貢獻進行優(yōu)先選擇，努力提升公共事務(wù)的電子治理項目建設(shè)的成功率和貢獻率。另一方面，推動政府對社會主體作為電子治理行為主體的培養(yǎng)?；谏鐣黧w力量的推動的電子治理近年來在世界各國有很好的實踐，但在現(xiàn)有的政治體制和行政秩序前提下，多中心的共治缺乏政治傳統(tǒng)支持，政府需要主動承擔高素質(zhì)的電子治理社會主體培養(yǎng)的任務(wù)。從政府自身的角度，是權(quán)利與功能的社會讓渡，即所謂的簡政放權(quán)，發(fā)展社會力量和社會組織。從社會主體的角度，政府應通過電子治理的具體規(guī)范的持續(xù)供應，催化電子治理中的社會主體的社會關(guān)系屬性和組織秩序。

3.電子治理與電子政務(wù)

從電子政務(wù)到電子治理的轉(zhuǎn)型，要求政府具有更強的信息能力和高水準的責任與績效，需要致力于“數(shù)字”鴻溝與“治理”鴻溝的彌合，并更多地關(guān)注公共利益與公民參與。《2014年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》顯示，中國的電子政務(wù)發(fā)展位列全球第70名，與先進國家的差距依然明顯。2015年國家信息中心的研究報告對“十二五”電子政務(wù)的發(fā)展進行回顧，指出電子政務(wù)在管理模式、建設(shè)模式、應用模式、服務(wù)模式，以及軟環(huán)境建設(shè)等方面還存在諸多亟待解決的問題。中國的數(shù)字基礎(chǔ)仍顯薄弱，電子治理要實現(xiàn)對國家、政府、社會和公民的全面支持，就必須發(fā)揮政府的作用，這仍需要電子政務(wù)創(chuàng)設(shè)基礎(chǔ)。因此，就目前而言，中國的電子治理與電子政務(wù)面臨的許多問題是共同的，其解決途徑和方法也是關(guān)聯(lián)的，電子治理與電子政務(wù)要構(gòu)建在相互支持和互動中發(fā)展的格局。另一方面，由于公眾仍缺少對治理的自覺追求，對電子治理的感知往往是從自己關(guān)注或從自己的生活場景開始，因此，“無論是對內(nèi)部還是外部的利益相關(guān)者，電子治理的推進措施都要嵌入相關(guān)個體和群體的現(xiàn)有生活以及生活變化趨勢之中，即擴展其生活品質(zhì)方面的影響才能真正提升電子治理的實際價值。”[13]目前尤為重要的是電子治理要首先通過電子政務(wù)以合適的生活機制體現(xiàn)出來，注重民眾治理自主性和民眾電子治理生活方式和生活理念的塑造，這既可以增強電子治理的“治理”意義，也有助于提高電子政務(wù)的可接受度，推動電子政務(wù)與電子治理的融合發(fā)展。

4.電子治理與民主

電子治理與民主有著天然的交集，“民主本身可看做是一種治理手段，而治理的最終目標也是實現(xiàn)民主愿景”，“電子民主與電子治理兩個關(guān)鍵詞的共性在于它們是公共管理領(lǐng)域經(jīng)典問題在政府步入信息時代后的全新解讀”[14]。中國并不存在西方的利益集團政治，非政府組織和個人缺少政府那樣的權(quán)勢和資源，互聯(lián)網(wǎng)就成為公共參與的最為依賴的工具，而隨著國家角色的收縮，政府的權(quán)力正在向社會讓渡，與此同時，改革的需求以及公民的期望正在呈現(xiàn)成倍的增長，政府與市場、社會必須實現(xiàn)彼此之間的合作而形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，因此，中國的電子民主，以及民主在電子治理中的地位，將愈加重要。

但中國的現(xiàn)實情況是公民仍然缺乏電子民主參與，原因包括：公民電子參與的范圍仍受到廣泛的數(shù)字鴻溝帶來的限制；沒有一套完善的公眾電子參與的運作程序；幾乎還沒有正式的政策來要求、鼓勵和指導政府通過電子化的方式主動征求公民意見，也沒有關(guān)于公民意見如何納入政府決策的正式的政策安排。電子治理對于民主的價值是一個復雜的問題，需要多方面因素的共同作用。一方面，沒有公民社會的積極參與，就沒有電子治理的民主，也不會帶來真正的電子治理。“公民社會模式指的是政治文化的轉(zhuǎn)變，且這種模式只有在信息技術(shù)帶來更廣泛轉(zhuǎn)變的語境中才能得到認可”[15],電子治理不僅以公民社會為基礎(chǔ)，同時也給公民社會的建構(gòu)創(chuàng)造了條件和動力，因此，政府應當積極發(fā)揮引導、推動和培育的作用。另一方面，電子治理的民主化實現(xiàn)需要以適當?shù)呢熑螜C制顯現(xiàn)出來。如美國紐約州立大學Theresa A. Pardo教授所說，“無論技術(shù)的本質(zhì)是怎樣的，無論為市民創(chuàng)造價值所需要進行的組織和機構(gòu)改革的程度有多大，我們都需要回答這些問題：我們?nèi)绾伪苊馐?？我們是否具有正確的政策、流程和合適的人員來實現(xiàn)我們對市民的承諾？”[16]電子治理在微觀層面需要重視對公民需求的回應，在項目實施之前，就對民主性的需求進行征集和評估。

三、電子治理的發(fā)展趨向

電子治理的發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)電子政務(wù)相區(qū)別的特征，一方面，努力塑造政府與社會、公民之間的共治網(wǎng)絡(luò)，改變公眾與政府的關(guān)系，實現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的合作共治。另一方面，在微觀層面開始強調(diào)對公民的回應和公共服務(wù)能力的提升。當前，中國電子治理的主要實踐集中于四個領(lǐng)域：第一，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。主要集中在：優(yōu)化再造服務(wù)流程和服務(wù)平臺；打通數(shù)據(jù)壁壘，促進各部門、各層級、各業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通；加強系統(tǒng)和信息安全防護能力；加快清理不適應“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的各種規(guī)定。第二，智慧城市。智慧城市的發(fā)展必然涉及治理的問題，電子治理是智慧城市建設(shè)的重中之重。實現(xiàn)信息基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的一體化和智能化，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)更充分的社會參與，開放政府數(shù)據(jù)、建設(shè)透明政府等，是智慧城市建設(shè)中電子治理的基本內(nèi)容。第三，政務(wù)公開與政府數(shù)據(jù)開放。在全球政府紛紛開放數(shù)據(jù)的影響下，中國也開始啟動并推進這項運動。上海市、北京市、武漢市、無錫市、佛山市南海區(qū)等許多地方相繼建成或正在積極建設(shè)政府數(shù)據(jù)開放平臺。政府數(shù)據(jù)開放正與政務(wù)信息公開一道，成為“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)和透明政府建設(shè)的重要領(lǐng)域和范疇。第四，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與反腐敗。近年來，利用網(wǎng)絡(luò)手段反映政府官員腐敗的現(xiàn)象逐漸遞增，十八大以來，網(wǎng)絡(luò)“秒殺”的貪官舉不勝舉。在持續(xù)不斷加大反腐倡廉建設(shè)的背景下，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的信息效應在反腐方面的作用和表現(xiàn)日益突出，作為制度反腐的補充，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和反腐敗已經(jīng)演化為在信息網(wǎng)絡(luò)化時代一種新的群眾監(jiān)督方式，成為行政司法監(jiān)督的有力補充和利器。

中國已經(jīng)具有全球最大的網(wǎng)民規(guī)模，形成了體量最大的互聯(lián)網(wǎng)用戶群體和市場，互聯(lián)網(wǎng)普及率過半，高速移動網(wǎng)絡(luò)加快普及，電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施日益完善，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進步帶動市場發(fā)展，向生產(chǎn)生活領(lǐng)域和政務(wù)領(lǐng)域深度滲透，帶動了信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也構(gòu)成國家治理、社會治理的基礎(chǔ)環(huán)境和一個重要工具①。中國已經(jīng)具備發(fā)展電子治理的良好的基礎(chǔ)資源，同時，隨著中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導小組的成立和網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略、互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃、大數(shù)據(jù)發(fā)展行動等三大戰(zhàn)略的相繼推出，電子治理又形成了有利的制度和政策環(huán)境?？梢灶A見的是，在未來，電子治理在中國的快速發(fā)展既是必然的需求，也是政府和公民的共同責任。綜合電子治理的基本理念，以及中國電子治理的價值定位和實踐領(lǐng)域，可以認為電子治理的未來發(fā)展趨向?qū)Ⅲw現(xiàn)在五個方面：

1.電子治理的體系建設(shè)

電子治理是一個宏觀的概念，涵蓋了互聯(lián)網(wǎng)治理、電子政務(wù)、電子社會、智慧城市、大數(shù)據(jù)等諸多領(lǐng)域和內(nèi)容。這些內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)并具有共性特征，都可以統(tǒng)一到國家治理之中。為了避免這些內(nèi)容和領(lǐng)域各自推進所產(chǎn)生的各自為政、信息孤島、資源統(tǒng)籌和工作協(xié)調(diào)不夠的問題。中國的電子治理需要以基于信息的共享應用，探討電子治理的體系建設(shè)。電子治理的發(fā)展，需要協(xié)調(diào)推動各個領(lǐng)域的工作，主要是：以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為牽引，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，進一步優(yōu)化再造政務(wù)流程，構(gòu)建一體化在線服務(wù)平臺；以政府開放數(shù)據(jù)為突破口打造透明政府；加強網(wǎng)絡(luò)空間治理和大數(shù)據(jù)管理，培育健康向上的網(wǎng)絡(luò)文化，暢通溝通渠道，建立政府、企業(yè)、社會共治模式和責任機制；著力發(fā)展重點領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應用；打通信息壁壘，構(gòu)建全國信息資源共享體系，用信息化手段感知社會態(tài)勢和網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢；分級分類推進新型智慧城市建設(shè)。電子治理將向更廣泛范圍邁進，在整體規(guī)劃和各個領(lǐng)域的應用協(xié)同方面，需要增強統(tǒng)籌、建構(gòu)體系和創(chuàng)建共治模式。

2.多元主體下電子治理的責任機制問題

治理需要有多元化主體格局，電子治理也一樣。隨著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動、智慧城市建設(shè)的推進，中國電子治理的范圍和領(lǐng)域日益廣泛，電子治理實際上已經(jīng)形成了一個多元治理主體，很多電子治理問題從一開始就不是政府獨有的，也不可能為政府所能承擔。如何使這種多元主體更加有序，形成一個責任共同體，是電子治理面臨的重大挑戰(zhàn)。比如魏則西事件，暴露出責任缺失的問題。百度、醫(yī)院、衛(wèi)生監(jiān)管部門都負有一定責任，但在它們之間，尤其是百度與醫(yī)院之間，并沒有很好的共同責任機制，導致了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在某些特定情況下成為“助紂為虐”的工具。2016年5月7日在北京市發(fā)生的“雷洋案件”，也是經(jīng)當事人家屬將事件過程在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布，引起了社會廣泛關(guān)注、網(wǎng)絡(luò)上的質(zhì)疑和爭議焦點，最終推動事件一步一步向真相邁進?！袄籽蟀讣币l(fā)了社會公眾對行政執(zhí)法的規(guī)范和正當性，以及法治建設(shè)的普遍關(guān)注。但這兩起事件也反映出，在網(wǎng)絡(luò)事件的熱度下降之后，很容易就淡出人們視野。在這過程中，既反映了網(wǎng)絡(luò)輿論場的強大力量，也暴露了它的非理性因素。在網(wǎng)絡(luò)參與過程中，如何實現(xiàn)有序，避免和控制偏激、不良情緒，既需要整個社會中的公民，特別是具有參與愿望的網(wǎng)民來理性表達自己的聲音，也需要政府及時和有效的引導。電子治理的有效性和可持續(xù)性，最終仍需要法治思維，依賴于健全的責任機制,如何建立政府、企業(yè)、社會、公民之間的網(wǎng)絡(luò)公共問題治理的責任共同體，是電子治理發(fā)展的重要方向。

3.網(wǎng)絡(luò)與信息安全問題

中國已經(jīng)是一個名副其實的網(wǎng)絡(luò)大國，但還不能稱之為網(wǎng)絡(luò)強國。不僅是核心技術(shù)還未取得重大突破，也包括網(wǎng)絡(luò)安全觀念、體系和責任機制的問題。中國的網(wǎng)絡(luò)安全體現(xiàn)在國家安全、經(jīng)濟安全、社會安全、公民安全等多個領(lǐng)域、多個層次。網(wǎng)絡(luò)和信息安全決定了網(wǎng)絡(luò)、信息和數(shù)據(jù)不是完全開放的，也不是沒有政治要求的。網(wǎng)絡(luò)和信息安全在兩個方面影響中國：一方面是信息本身的安全問題。這個問題涉及到要建立多層次的安全體系，在各個層次上的安全理念，以及監(jiān)管和責任機制的構(gòu)建。比如對大數(shù)據(jù)的管理，包括一些涉及國家利益、國家安全的數(shù)據(jù)，很多掌握在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)手里。另一方面，信息和網(wǎng)絡(luò)安全在一定程度上影響了電子政務(wù)的發(fā)展。在數(shù)據(jù)開放、信息共享方面存在著部門利益、行業(yè)利益、本位思想，這些問題在很多情況下是以保證安全的面貌出現(xiàn)。政府需要關(guān)注這一問題，未來的發(fā)展方向是綜合運用各方面掌握的數(shù)據(jù)資源，在做好信息共享和系統(tǒng)聯(lián)動的同時，加強大數(shù)據(jù)挖掘分析，更好地感知網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢，做好風險防范，做到電子政務(wù)應用與信息安全的雙贏。

4.在電子治理中引導社會合理預期

多年來持續(xù)的經(jīng)濟高速增長，使人民群眾對物質(zhì)文化生活的期待不斷提升，其需求也日益向多樣化、多層次發(fā)展，但“新常態(tài)”背景下經(jīng)濟發(fā)展的不確定性增多、風險增大，導致個體容易基于舊有觀念而產(chǎn)生偏誤性預期，并通過社會傳導機制，影響整個社會經(jīng)濟系統(tǒng)的運行。網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為最大、最主要的輿論場，網(wǎng)絡(luò)輿論對民眾的心理預期起到主導性的作用。但就互聯(lián)網(wǎng)的本質(zhì)而言，由于交往的匿名性，網(wǎng)民具有天生的從眾心理，而在中國，由于社會結(jié)構(gòu)和公民意識的限制，網(wǎng)民的非理性因素又較為突出。一方面，互聯(lián)網(wǎng)帶來了一場真正的期望革命，互聯(lián)網(wǎng)允許每一個利益群體、公民個體都表達自己的期望和訴求，包括政治訴求、經(jīng)濟訴求和社會訴求，由于中國網(wǎng)民的龐大數(shù)量，這些訴求很容易影響社會輿論的走向。另一方面，社會預期的革命導致網(wǎng)民自發(fā)的社會預期遠遠超出了國家本身的能力，這樣的結(jié)果，直接沖擊的就是政府、國家的公信力，反過來形成一種社會壓力，容易造成國家與社會、政府與公民之間的關(guān)系緊張。面對網(wǎng)絡(luò)空間的預期革命，面對經(jīng)濟新常態(tài)和“中等收入陷阱”的挑戰(zhàn)，中國要協(xié)調(diào)、穩(wěn)步發(fā)展，政府需要積極參與網(wǎng)絡(luò)空間治理，加強與社會公眾的溝通，通過網(wǎng)絡(luò)引導社會預期，凝聚共識，保持社會穩(wěn)定。

5.電子治理的全球化

互聯(lián)網(wǎng)推動國際社會越來越成為你中有我、我中有你的命運共同體，因此，各國的電子治理必然具有某些共性特征和趨勢。隨著中國經(jīng)濟日益融入世界，隨著政治體制改革和公共管理改革，以及法治建設(shè)的推進和公民民主意識的提升，中國的電子治理與世界各國面臨的很多問題是相同的，比如電子公共服務(wù)問題、政府開放數(shù)據(jù)問題、智慧城市建設(shè)、以及網(wǎng)絡(luò)安全和隱私保護問題。互聯(lián)網(wǎng)的國際化特征和網(wǎng)絡(luò)安全的全球性威脅，決定中國電子治理也要參與到全球治理之中。中國電子治理與全球電子治理的交流與融合，首先是理念的吸收與借鑒，比如多元主體與共治、公私網(wǎng)絡(luò)、伙伴協(xié)同、社會參與、電子民主等。其次是電子治理的成功模式和最佳實踐。世界各國已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗，可以與中國國情相結(jié)合，加以本土化實現(xiàn)。最后，中國要積極參與互聯(lián)網(wǎng)的全球治理。中國作為全世界擁有網(wǎng)民最多的國家，在電子治理的理念、發(fā)展模式上理應為世界作出應有的貢獻，比如中國提出的互聯(lián)網(wǎng)治理的“四項原則”、“五點主張”，特別是倡導尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體，以及最新提出的網(wǎng)絡(luò)安全觀，就是中國對于電子治理理念的思考和貢獻。

電子治理是公共事務(wù)信息技術(shù)應用繼續(xù)深化和擴展的新機遇。在世界范圍內(nèi)，電子治理取得長足發(fā)展，不同國家根植于各自的民族特性和文化，成就了良好的治理發(fā)展實踐，促進了電子治理的多元化發(fā)展。電子治理是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，推動電子治理的快速發(fā)展，需要從電子治理與政治和公共管理領(lǐng)域的重要理論和流行趨勢的關(guān)系中對電子治理進行定位和策略選擇，也需要在技術(shù)與政治、管理的互動中，不斷創(chuàng)新和創(chuàng)造電子治理的實踐領(lǐng)域。因為“采取任何一個特定的治理模式都必須考慮到與之相適應的背景”[17]，真正好的電子治理是植根于自己民族的歷史和文化的，在實踐中，中國電子治理的發(fā)展趨向應當在普遍性和特殊性、理論建構(gòu)和實踐需求之間做出適合國情的、面向發(fā)展的理性選擇。

注釋：

①根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心 （CNNIC）2016年8月發(fā)布的 《第38次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2016年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達到7.10億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為51.7%。中國已建成全球最大4G網(wǎng)絡(luò)，手機上網(wǎng)用戶超過9.05億戶，其中通過4G上網(wǎng)的比例為91.7%，月戶均移動互聯(lián)網(wǎng)接入流量已突破366.5M，92.7%的網(wǎng)民最近半年曾通過Wi-Fi無線網(wǎng)絡(luò)接入互聯(lián)網(wǎng)。2015年底，中國已完成中央和?。▍^(qū)、市）兩級電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)平臺和安全體系建設(shè)；政務(wù)外網(wǎng)省級覆蓋率實現(xiàn)100%，地市、區(qū)縣網(wǎng)絡(luò)覆蓋率分別達到94.3%、83.5%，實現(xiàn)政務(wù)外網(wǎng)全覆蓋的省份達到23個，占72%。

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On the Characteristics,Equalization as the Value and Developmental Direction in the Future of E-governance

Yang Guodong/Wu Jiang

E-governance is a periodic jump condition relative to traditional governance based on the developing of e-government and e-society.E-governance in China has both commonness and consensus of the international convergence and its own distinct features of governance,and it is on the core idea and value orientation performance for the relationship and interaction on the e-governance and governance,public management reform,e-government,and democracy and other important concepts and practice.China's e-governance practice field focused on"Internet+e-government service",smart city,government affairs public and open government data and network supervision and anti-corruption and so on.E-governance requires constant attention and solute some important problems such as system construction of e-governance,establishment of accountability system under the establishment of accountability system of e-governance, network and information security,guide reasonable social expectations in the e-governance and the globalization of e-governance and so on in the future.

E-governance;Governance;E-government;Government;Social Subject

（責任編輯 方卿）

D035

A

1009-3176（2017）03-064-（7）

國家社科規(guī)劃基金重點項目“電子政府構(gòu)建和運行的保障體系研究”（13AZZ016）

2016-12-7

楊國棟 男（1981-）中國人事科學研究院博士后工作站研究人員 博士

吳 江 男（1953-）中國人事科學研究院原院長 研究員 博士生導師