何志春 馮學智

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730070）

·精準扶貧研究·

精準扶貧思想指導下的扶貧工作機制構建

何志春 馮學智

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730070）

“精準扶貧”不僅成為指導我國扶貧工作的重要方針，為全面建成小康社會奠定了思想基礎，而且提升了關于社會主義共同富裕的思想認識，是馬克思主義中國化的又一個重要的最新成果，本文從扶貧工作機制構建的思路和創(chuàng)新上對我國精準扶貧做一些探討。

精準扶貧思想 扶貧工作 機制構建

一、習近平精準扶貧思想要點

（一）“精準扶貧”思想的提出

“精準扶貧”最早是在2013年11月，習近平總書記到湖南湘西州花垣縣十八洞村考察時，在與村民促膝交談后為湖南開出的“實事求是，因地制宜，分類指導，精準扶貧”脫貧“良方”。后來又在多種場合進一步闡述并豐富這一概念的內涵，從理論到實踐形成了系統(tǒng)的思想。“精準扶貧”不僅成為指導我國扶貧工作的重要方針，為全面建成小康社會奠定了思想基礎，而且提升了關于社會主義共同富裕的思想認識，是馬克思主義中國化的又一個重要的最新成果，將對中國扶貧成敗起到決定性作用。

（二）“精準扶貧”思想針對的問題

我國以往的扶貧措施側重于解決扶貧資源的籌集、整合和使用等方面的問題，而在有效解決扶貧資源使用中的分配、管理和考核等方面還存在一些盲點，扶貧資源、扶貧項目無法準確到村入戶，致使該扶的未能扶、扶了富而沒能扶窮、“撒胡椒面”、“大水漫灌”等現(xiàn)象較為突出。習近平總書記“精準扶貧”思想與以往扶貧措施的不同點在于：一是對象不同。瞄準對象由以縣為單位的區(qū)域貧困瞄準方式，向瞄準貧困戶，瞄準具體人轉變，體現(xiàn)了“真扶貧”、“扶真貧”，防止扶貧出現(xiàn)盲區(qū)。扶貧對象力求更加精準，以期取得扶貧真實效，不落下每一個貧困人。二是理念不同。由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉變。原先的扶貧措施偏重于輸血式，只能解決貧困戶當時的一些困難，只輸血不造血，只治標不治本?！笆谌艘贼~，不如授人以漁。“精準扶貧”著力于實施智力扶貧，扶智，重視教育扶貧，阻斷貧困的代際傳遞，提高貧困人口整體素質，著力抓好產業(yè)扶貧，教給農民一技之長，提供多方面支持，充分激發(fā)他們的能動性，由被動脫貧向主動要求致富轉變。使扶貧更具長效性、可持續(xù)性。三是角度不同。扶貧目標由“漫灌型”向“滴灌型”、“噴灌性”轉變。過去我國扶貧工作存在貧困人口底數不清、情況不明、針對性不強等問題。不少扶貧項目粗放“漫灌”，不夠具體，更多的是在“扶農”而不是“扶貧”。而“精準扶貧”，則在于確保扶貧到村入戶，提高準確性，資金要瞄準扶貧對象，讓扶貧方式從“漫灌”，撒胡椒面，變?yōu)椤暗喂唷?，把“水籠頭”引進家里，把方法教給具體人。四是方法不同。扶持重點由“硬件”向“軟件”轉變，從原來的注重改善貧困地區(qū)生產生活條件等“硬件”轉向支持貧困戶自我發(fā)展致富、拓寬其增收渠道上，保證扶到心上、扶到點上、扶到需上、扶到根上。五是目標不同。扶貧工作由“局部性”的“業(yè)務工作”向“事關全局”“重中之重”轉變。把扶貧工作提到了前所未有的高度，并強調“讓所有人脫貧”是全黨、全社會的共同任務和共同責任。六是要求不同。扶持對象由“抽象”向“具體”轉變。傳統(tǒng)扶貧方式雖然有貧困線，強調扶貧開發(fā)，但由于沒有對貧困人口進行準確識別，并建立可查詢、追蹤的管理數據庫，誰是真正的被扶對象不是十分清楚，扶持對象實質上停留在“抽象”層面，沒有深入和準確到“具體”層面。精準扶貧首先要精準識別到具體的貧困戶，被扶對象清楚具體，有據可查。

（三）“精準扶貧”思想的要點

習近平總書記“精準扶貧”思想見解獨到，內涵豐富、針對具體、操作性強。一是不落一人。把扶貧工作上升到國家戰(zhàn)略高度，強調“事關全局”，是全黨、全社會的共同責任，各級黨委和政府要增強做好扶貧開發(fā)工作的責任感和使命感。消除貧困是社會主義本質要求，要全面建成小康社會，不容一個人掉隊。二是務必精準。強調扶貧的精準化，扶貧貴在精準，重在精準，成敗也在精準，核心在于：扶貧對象精準、項目安排精準，資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。三是扶智扶根。強調從教育上扶貧、從精神上扶貧，重在扶智，扶根，保證扶貧工作的長效性和可持續(xù)性，增強國民素質。四是激活內力。依靠內生動力、產業(yè)扶貧，“貧困地區(qū)發(fā)展要靠內生動力?！薄耙粋€地方必須有產業(yè)，有勞動力，內外結合才能發(fā)展?！蔽迨且蛉耸┎摺娬{四個施策：堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策。六是分批推進。進行分批分類扶貧：通過扶持生產和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。七是動員力量。全面建成小康社會還存在著很多短板，其中農村還有幾千萬人口的貧困則是最突出的短板，“我們廣泛動員全社會力量，支持和鼓勵全社會采取靈活多樣的形式參與扶貧?！?/p>

（四）“精準扶貧”思想對扶貧工作的現(xiàn)實意義

黨的十八屆五中全會對實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧做出了戰(zhàn)略規(guī)劃，扶貧開發(fā)工作已經成為2020年實現(xiàn)“全體人民共同邁入全面小康社會”百年奮斗目標最緊迫、最艱巨的任務。習近平總書記“精準扶貧”思想為我國的扶貧工作、“全體人民共同邁入全面小康社會”指明了方向，規(guī)定了具體的任務。全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區(qū)。精準扶貧“行”在“路上”，沒有精準扶貧，真正的貧困戶就不可能如期脫貧，全面建成小康社會就會成為一句空話。小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)。實施“精準扶貧”，消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，事關人民群眾根本福祉，事關國家長治久安和黨的執(zhí)政根基?！熬珳史鲐殹逼鹾狭巳娼ǔ尚】瞪鐣目陀^需要，充分彰顯了習近平總書記對扶貧工作的高度重視，是提高扶貧效果，全面建成小康社會的必行之策。

二、實施“精準扶貧”思想應構建的扶貧機制

（一）責任主體機制

雖然我國扶貧工作持續(xù)了30多年，但是從國家層面上對于扶貧工作的地位、性質、權力、責任和作用都沒能從法律上作明確地規(guī)定，導致扶貧機構性質不明，職責不清，權力義務模糊，這給扶貧工作順利開展帶來困難。雖然，從中央到地方都有扶貧機構，都在抓扶貧工作，但是其各個責任主體沒有明確的職責劃分，導致責任分散、效率低下。扶貧開發(fā)是一項集農業(yè)、公共服務、交通、社會保障等于一體的復雜社會系統(tǒng)工程，急需構建扶貧責任主體機制。一是明確責任主體。要從法律上明確扶貧開發(fā)的責任主體，解決“誰來扶”問題。一方面要規(guī)定扶貧的決策者—政策制定者的法律地位、職權、法律責任；另一方面要規(guī)定扶貧的執(zhí)行者———具體實施者的權力、責任，用法律手段規(guī)范決策者和執(zhí)行者的職權和責任，防止責任失守、責任旁落、責任異化。對于嚴重失職者，追究法律上的責任。這樣才能保證精準扶貧取得實際效果。二是堅持精神引領。在明確扶貧責任主體的同時，也要堅持精神引領，防止貧困主體意識淡化。要增強貧困群眾的脫貧主體意識，引導群眾樹立戰(zhàn)勝貧困、脫貧致富的斗志和信心，推動貧困群眾由被動接受扶貧轉向主動參與脫貧，釋放“我要脫貧”的精神源動力，樹立“我有責任和義務脫貧”的主體意識。

（二）致貧分析機制

要做好精準扶貧工作，首先要搞清貧困戶因何貧困，致貧原因是什么。因而構建致貧原因調查分析機制是開展精準扶貧工作的前提和基礎。一是實地調查核實。深入貧困地區(qū)進行實地考察，進行調查研究，采取實地調查、問卷調查、走訪農戶，讓貧困村、貧困戶填寫《貧困村、貧困戶致貧原因分析調查表》，與村干部、村民進行各種形式的座談會、做調研、以社科規(guī)劃項目等形式，對貧困地區(qū)、貧困村、貧困戶的貧困原因做深入充分的調查，對貧困狀況做到情況明、數字準。二是摸清真況底細。把精準扶貧和聯(lián)系貧困戶結合起來，緊盯所聯(lián)系的貧困村，瞄準貧困人口，按照建檔立卡的要求，開展以“精準到村到戶和建檔立卡動態(tài)管理”為主的進村入戶調查摸底活動，摸清貧困戶家庭現(xiàn)狀、致貧原因、收入來源、收入水平等基本情況，認真填寫精準扶貧到村臺賬和到戶臺賬。三是掌握致貧原因。認真歸納總結，做好調查數據的梳理工作，并通過數據和村民反映，準確掌握致貧原因。只有把致貧原因分析精準，才能做到扶貧方案制訂精準，進而保障扶貧目標精準。

（三）方案制訂機制

深入了解致貧原因后，應構建扶貧方案制訂機制。一是明確幫扶目標。明確幫扶方案的依據目標，是習近平總書記“精準扶貧”思想和“兩辦意見”以及《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的要求之一。只有建立科學合理，責任到部門、到幫扶人的幫扶目標，才能真正落實“精準扶貧”的要求。二是切實擔負職責。通過制訂扶貧方案來增強各級政府推進扶貧開發(fā)工作的責任感和緊迫感，切實擔負起扶貧開發(fā)的重要職責，堅持區(qū)域扶貧攻堅和精準扶貧到村入戶兩手抓，強化政策措施，加大投入力度，提高工作效率，加快貧困群眾脫貧致富、貧困地區(qū)全面建成小康社會的步伐，確保如期實現(xiàn)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略目標。三是規(guī)定具體要求。按照國家統(tǒng)一的扶貧對象識別辦法，在摸清底數的基礎上，找到“貧根”，根據致貧原因和發(fā)展需求，科學劃分貧困戶類型，對癥下藥，靶向治療。四是細化操作辦法。扶貧方案的主要內容應包括方案的制訂依據、目得和意義；方案的范圍、期限、方案的基本情況，包括自然條件及資源概況，經濟發(fā)展現(xiàn)狀，貧困狀況及原因分析，有利條件和不利因素，發(fā)展?jié)摿爸饕緩剑环桨傅目傮w思路、發(fā)展目標和重點；重點項目建設及布局；投資估算及效益分析；保障措施包括組織保障、資金保障、機制保障、技術保障，等等。設計要盡量具體明了，以方便現(xiàn)實操作。

（四）推進實施機制

好的扶貧方案需要落實到位，否則精準扶貧就會成為一句空話，故而需要構建扶貧方案實施機制。一是堅持扶貧方針。堅持“政府主導、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針，以總體扶貧開發(fā)思路為指導，以解決貧困群眾溫飽、促進貧困群眾增收為目標，強化舉措，靠實責任，加快轉變經濟發(fā)展方式，確保扶貧方案落實到位。二是把握工作原則。為扎實推進精準扶貧工作，注重把握“五個結合”和“四個統(tǒng)一”的原則：即幫扶規(guī)劃與社會主義新農村建設規(guī)劃相結合，短期扶持與穩(wěn)定脫貧相結合，開發(fā)扶貧與保障扶貧相結合，扶持發(fā)展與提高素質相結合，政府引導與全社會參與相結合；統(tǒng)一領導、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一行動。三是采取靈活措施。實施精準扶貧，精準識別是重中之重，要扎實做好建檔立卡，建立幫扶臺賬。在建立幫扶臺賬的基礎上，要定向施策、精準發(fā)力、重點突破，緊緊盯住制約貧困地區(qū)發(fā)展的重點問題特別是最突出的民生難題，采取靈活措施扶貧，精心組織實施產業(yè)扶貧，大力實施搬遷移民扶貧，扎實推進教育扶貧，積極開展就業(yè)扶貧，大力實施保障扶貧，實行精準結對幫扶扶貧，組織動員社會力量參與扶貧，積極探索推動金融扶貧，引導行業(yè)扶貧，深入推進科技扶貧。

（五）資金管理機制

充分發(fā)揮精準扶貧資金使用效益，加強項目、資金管理，是做好精準扶貧工作的有效措施之一。我國扶貧資金管理以前存在著多頭管理、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、地方配套資金難以到位、后期管理空白等問題，表現(xiàn)為部門職能交叉，造成資金浪費，資金投向缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，資金投放分散，同時地方配套資金難以到位，直接影響扶貧的預期效果，加之缺乏扶貧資金后期管理，導致扶貧資金難以發(fā)揮應有的作用，一些地方就曾發(fā)生過數千萬“扶貧款去哪了”，“死”在銀行賬戶上的結局。因此，構建扶貧資金管理機制非常必要。一是確保專款專用。要進一步完善扶貧資金運行和項目管理機制，規(guī)范扶貧資金投向和使用范圍，實行扶貧資金專戶管理、封閉運行，確保資金?？顚Ｓ?。二是實行實名管理。扶貧到戶資金要實行實名制“一卡通”管理，確保資金及時足額安全到位。三是接受群眾監(jiān)督。建立扶貧到戶資金使用管理公開、公示制度，接受群眾和社會的監(jiān)督，做到公開透明，程序規(guī)范、手續(xù)完備、發(fā)揮效益。四是確保增加收入。確保扶貧到戶資金用于扶貧對象發(fā)展生產和增加收入。五是嚴格責任追究。嚴格追責,要建立嚴格的責任追究制度,對違規(guī)違紀違法使用財政專項扶貧資金的各級人民政府及相關部門、單位、個人,要嚴格依照相關紀律和法律、法規(guī)、規(guī)定追究責任。

（六）成效評價機制

扶貧目標是否精準，貧困人員是否如期脫貧，扶貧效果是否贏得滿意，需要對扶貧成效進行科學評價，構建起有效的扶貧成效評價機制。一是設計科學標準。對精準扶貧情況要設計出科學的評價標準，結合《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，對扶貧成效進行嚴格考核。做到獎罰分明，促使扶貧主體切實履職盡責，改進工作，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。二是進行他方評估。由無利害關系的第三方對精準扶貧成效進行評估，前期要做好評估人員的選拔工作。在分析扶貧成效時，既要查閱地方黨委政府提交的相關資料、數據，也要重視第三方評估結果。三是確保材料真實。對扶貧過程與資料、數據不相符，弄虛作假的，要一查到底，確保考核及評價結果的真實性、準確性。四是公開評價結果。深入扶貧點，深入群眾，了解扶貧工作過程與提交的相關資料、數據及評估結果是否相符，并公開公示結果，暢通舉報渠道，接受群眾監(jiān)督。五是借鑒它山之石?？山梃b先進地區(qū)的成效評估經驗，以量化指數的形式評估扶貧工作，為扶貧成效評價提供一個可參樣本；加大對扶貧工作的創(chuàng)新，設計比較合理、科學的評價指標，為正確衡量扶貧工作成效提供有價值的參考借鑒。

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D616

A

1007-9106（2017）07-0050-04

何志春（1964—），女，中共甘肅省委黨校法學教研部副主任、教授，主要從事民商法學等問題研究；馮學智（1973—），男，中共甘肅省委黨校法學教研部刑事法學教研室主任、教授，主要從事國際經濟法、社會法學研究。