武中哲

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，濟(jì)南 250014）

住房保障制度實(shí)踐中的政府行為與后果*

武中哲

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，濟(jì)南 250014）

住房保障制度在中央政府的倡導(dǎo)下“自上而下”落實(shí)并推進(jìn)。起始階段主要采用“數(shù)量控制”的方法，以加快保障房建設(shè)來保證住房困難群體居有其所。然而，實(shí)踐過程中數(shù)量控制也產(chǎn)生諸多弊端和意外后果。基層政府為了取得任務(wù)數(shù)量目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)保障目標(biāo)之間的平衡，將保障房任務(wù)向社會(huì)分解，導(dǎo)致單位福利房、商品房與保障房之間的混淆。隨著住房保障的推進(jìn)，未來的制度設(shè)計(jì)宜致力于平衡數(shù)量控制的剛性與效用控制的彈性，做到因地因時(shí)制宜，以滿足地方需求并提高居住質(zhì)量為目標(biāo)追求，在制度設(shè)計(jì)上保持中央宏觀政策目標(biāo)與地方實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一。

住房保障；數(shù)量控制；政府行為

一、住房保障制度的實(shí)踐特性

住房保障是在上世紀(jì)90年代末伴隨著住房商品化改革而出臺(tái)，由中央政府首先倡導(dǎo)并在政府行政序列中自上而下推動(dòng)的制度實(shí)踐過程。作為一項(xiàng)公共政策，住房保障制度實(shí)踐過程貫穿著各個(gè)行為主體在現(xiàn)有體制和結(jié)構(gòu)背景下展示出不同的行動(dòng)策略。公共政策在 “層級(jí)性”與 “多屬性”中運(yùn)行，其運(yùn)行的邏輯是統(tǒng)一指導(dǎo)、具體實(shí)施、相互協(xié)調(diào)、各顯其能[1]。公共政策的實(shí)施是由中央為主體來發(fā)動(dòng)，通過壓力型體制來向下推動(dòng)的。具體表現(xiàn)為，上級(jí)憑借其財(cái)權(quán)和人事權(quán)的優(yōu)勢(shì)，通過縱向的高位推動(dòng)，可以很好地動(dòng)員下級(jí)執(zhí)行政策[2]。

鑒于此，要了解住房保障制度的實(shí)踐過程，必須要關(guān)注政策落實(shí)的邏輯以及這個(gè)過程中的政府關(guān)系。中國(guó)政府間的關(guān)系劃分為基層政府（代理方）、直接上級(jí)政府（監(jiān)督方）和更上級(jí)政府（委托方）三者之間關(guān)系。在這里，基層政府、直接上級(jí)政府、更上級(jí)政府三方的位置是相對(duì)的。在落實(shí)中央政策時(shí)，省、市、地、縣等各級(jí)政府都屬于相對(duì)的基層政府；在執(zhí)行省級(jí)政府指令時(shí)，地、市、縣政府屬于相對(duì)的基層政府[3]。住房保障在政府的行政體系中落實(shí)，其最終任務(wù)的完成不僅僅取決于資金的供給，更重要的是取決于任務(wù)的落實(shí)方式、組織方式。地方政府是具體實(shí)踐者，在住房保障任務(wù)的貫徹落實(shí)過程中，不同層級(jí)的政府在動(dòng)機(jī)和行動(dòng)策略方面都有一定的差異，尤其是地方政府制度實(shí)踐的過程中面臨著制度的一致性與靈活性之間的兩難選擇。住房保障制度在我國(guó)是一項(xiàng)全新的社會(huì)福利制度，沒有歷史經(jīng)驗(yàn)可循，也沒有成熟的制度框架，因此需要從政府間關(guān)系以及政府行為的角度，把握住房保障制度的實(shí)踐過程。

二、住房保障制度實(shí)踐中的“數(shù)量控制”

作為一項(xiàng)民生工程，住房保障關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，中央政府尤為重視。最顯著的表現(xiàn)是中央政府規(guī)定一個(gè)具體的保障房建設(shè)數(shù)量指標(biāo)，以此指令并監(jiān)督地方政府完成。

1.保障房“數(shù)量控制”機(jī)制的產(chǎn)生

1998年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》指出，深化城鎮(zhèn)住房制度改革工作的目標(biāo)是停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化以及建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。此后，房地產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民的住房條件顯著改善，但由于商品房?jī)r(jià)格居高不下，大量城市居民無力購買商品房，住房保障作為保障和改善民生的一個(gè)重要任務(wù)得到中央政府的高度重視，并在全國(guó)范圍內(nèi)開展起來。保障房“數(shù)量控制”起源于保障房建設(shè)的緊迫性，其背景是住房商品化改革以及后來的商品房?jī)r(jià)格暴漲并由此導(dǎo)致的社會(huì)中低收入群體無力購買商品房的現(xiàn)實(shí)。

在中央政府強(qiáng)力推動(dòng)下，保障房建設(shè)成為地方政府的硬性任務(wù)。按照原來的方案，中央政府規(guī)定從2011年起，用五年時(shí)間建設(shè)保障性安居工程3600萬套。其中，2011年建設(shè)任務(wù)是1000萬套，2012年1000萬套，之后三年還要再建1600萬套。為了保障建設(shè)計(jì)劃的落實(shí)，中央政府為各省分配了建設(shè)指標(biāo)，并定期公布建設(shè)進(jìn)度予以督促。

“數(shù)量控制”的核心是具有可計(jì)算性，能通過數(shù)字進(jìn)行管理計(jì)量并促進(jìn)理性決策。改革以來，西方公共管理中的現(xiàn)代理念逐漸被引入，以技術(shù)理性為代表的公共管理方式也成為政府改革的方向。政府治理中著重削弱人治和人情關(guān)系等因素，傾向于明確分工，監(jiān)督到位、問責(zé)明確，從而提高公共事務(wù)的效率[4]。在現(xiàn)實(shí)的政府間控制體系中，更傾向于選擇“數(shù)量控制”。因?yàn)檫\(yùn)用數(shù)量進(jìn)行政府間的任務(wù)分解，操控起來比較簡(jiǎn)單，考核起來比較直觀。況且，在住房保障工作推進(jìn)過程中，如果不選擇數(shù)量指標(biāo)的管理，那么會(huì)由于彈性的指標(biāo)在實(shí)踐中的嚴(yán)重“走樣”而導(dǎo)致其政策的效果降低。鑒于此，雖然住房保障政策體系中也有質(zhì)量控制，但是在實(shí)際操作中，由于質(zhì)量控制的相對(duì)模糊性和滯后性，再加之保障房建設(shè)的緊迫性，在實(shí)踐中往往被忽視或不能有效執(zhí)行，“數(shù)量控制”因此成為一種主要的控制手段。

“數(shù)量控制”也有利于政府間的任務(wù)轉(zhuǎn)包和落實(shí)，所依據(jù)的就是政府間“壓力型體制”?！皦毫π腕w制”是指一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。政府間壓力的傳遞具體體現(xiàn)在“責(zé)任狀”上：上級(jí)把具體量化的指標(biāo)和任務(wù)分解和落實(shí)到每個(gè)下級(jí)部門或機(jī)構(gòu)，責(zé)成后者在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，如果能夠完成，甚至超額完成，則可能獲得行政晉升和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；否則要承擔(dān)行政責(zé)任和物質(zhì)懲罰[5]。在保障房建設(shè)方面，中央政府通過數(shù)量指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)員和考核，在政策取向上無疑是首先保證保障房的開工和建成數(shù)量。

地方政府在住房保障制度的實(shí)踐過程中與中央政府處于不同的地位。地方政府是政策的執(zhí)行者，執(zhí)行中央政府的號(hào)召更是責(zé)無旁貸，但發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)也是其首要任務(wù)。雖然對(duì)地方政府有其他的評(píng)價(jià)指標(biāo)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)特地位仍然是不可撼動(dòng)的。在現(xiàn)有的分稅分級(jí)財(cái)政體制下，由于土地出讓收入是地方財(cái)政的重要組成部分，所以地方政府存在推高土地出讓收入和房?jī)r(jià)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，因此地方政府對(duì)于保障房建設(shè)將產(chǎn)生抵觸博弈[6]。然而，上級(jí)政府的指令也是地方政府必須執(zhí)行的。其中最大的控制力在于行政序列的壓力控制。地方政府主要官員由上級(jí)政府來任命，所以執(zhí)行上級(jí)政府的指令是地方政府不折不扣的選擇。在實(shí)際的制度實(shí)踐過程中，中央政府也對(duì)保障房任務(wù)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督，推出對(duì)保障房建設(shè)執(zhí)行不力的地方政府主要負(fù)責(zé)人的“約談”制度即是一個(gè)強(qiáng)有力的控制手段。

2.“數(shù)量控制”的“意外后果”

數(shù)量指標(biāo)固然是政府動(dòng)員和控制的有效手段，但是，這種“數(shù)量控制”的行政關(guān)系實(shí)際上會(huì)隨著控制鏈條的延長(zhǎng)而產(chǎn)生一些意外后果，因而導(dǎo)致原來的政策預(yù)期嚴(yán)重走樣。

（1）層層加碼導(dǎo)致供需失衡

在政府逐級(jí)實(shí)施“政治承包制”的過程中，“數(shù)量控制”的目標(biāo)一經(jīng)確立，就必然在上下級(jí)政府之間層層分解，在此過程中有一個(gè)目標(biāo)層層加碼、逐級(jí)放大的機(jī)制。在保障房的建設(shè)方面，當(dāng)中央政府在保障房建設(shè)中制定了具體的數(shù)量要求并將其分解到省級(jí)政府以后，省級(jí)政府再往地市級(jí)政府分解時(shí)要留有余地，也就是其分派給地市級(jí)的任務(wù)總和不會(huì)少于中央政府分派到省里的指標(biāo)，否則，未來省級(jí)政府可能會(huì)由于任務(wù)沒有完成而受到中央政府的行政處罰。相應(yīng)地，地市級(jí)政府接到省里分配的指標(biāo)以后，也會(huì)在分派到縣級(jí)市的過程中留有充分的余地。在五級(jí)政府（中央、省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）之間，相鄰兩級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系總是由上一級(jí)的政府全權(quán)決定。這實(shí)際上反映了中國(guó)行政體制逐級(jí)發(fā)包特征的影響：每一級(jí)承包方只管對(duì)上一級(jí)發(fā)包方負(fù)責(zé)，而每一次發(fā)包方（或轉(zhuǎn)包方）也主要管下一級(jí)承包方就行了，很少發(fā)生跨級(jí)干預(yù)和影響[7]。這種逐級(jí)分包和行政控制的后果是，各級(jí)政府在“數(shù)字達(dá)標(biāo)”上做文章，往往導(dǎo)致建設(shè)的數(shù)量超過規(guī)劃目標(biāo)，但是質(zhì)量和適用性卻很難保障。最近，諸多媒體報(bào)道各地保障房的“黑燈”現(xiàn)象，許多地市保障房的統(tǒng)計(jì)數(shù)量很多，但是真正需要并不多。一方面是因?yàn)楸Ｕ戏看_實(shí)建多了，另一方面是因?yàn)楸Ｕ戏坎⒉荒苷嬲凉M足住房困難群體的需要而導(dǎo)致后者的主動(dòng)放棄。

（2）剛性考核導(dǎo)致錯(cuò)誤評(píng)判

“數(shù)量控制”的結(jié)果是，保障房建設(shè)數(shù)量達(dá)標(biāo)并超額完成指標(biāo)的會(huì)受到表揚(yáng)，而不能達(dá)標(biāo)的則會(huì)受到批評(píng)。指標(biāo)的剛性忽略了各地建設(shè)的保障房是否真正滿足了當(dāng)?shù)刈》坷щy群體的需要。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在住房保障大一統(tǒng)的政策體系下，地方政府行為存在著差別。一些地方政府以完成數(shù)量指標(biāo)為緊要，而另一些地方政府則以住房保障的現(xiàn)實(shí)效果為緊要?；蛘撸恍┏鞘芯哂休^多的土地儲(chǔ)備，保障房建設(shè)有較大空間，而另一些城市則土地資源緊張，延伸到郊區(qū)的保障房也會(huì)因?yàn)椴荒苓m合困難群體居住而放棄。其結(jié)果是，一些專注于“數(shù)量”而忽視質(zhì)量和真實(shí)需求的地方政府會(huì)得到嘉獎(jiǎng)，而那些從當(dāng)?shù)匦枰霭l(fā)而不是“唯數(shù)字為上”的地方政府即便保障房工作做得不錯(cuò)，也會(huì)由于指標(biāo)任務(wù)不能很好完成而受到批評(píng)?；蛘哂捎谝恍┏鞘幸蛴玫叵拗频瓤陀^原因?qū)е氯蝿?wù)不能很好完成而受到不公正的追責(zé)。如此一來，現(xiàn)實(shí)中有些保障房建設(shè)數(shù)量任務(wù)完成得較好的城市，住房保障工作并不是非常有效。而一些保障房工作比較有成效的城市，卻因?yàn)榻ㄔO(shè)數(shù)量不達(dá)標(biāo)被當(dāng)?shù)孛襟w點(diǎn)名批評(píng)。

按照一般的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，保障房應(yīng)當(dāng)由來自于社會(huì)基層的需求來決定，這是保障房取得實(shí)效的重要條件。由于保障房的需求與城市中的人口與家庭是分不開的，因此保障房必然是一個(gè)因地制宜的工程。不同類型的城市內(nèi)在人口的構(gòu)成不同，外在因素也不盡一致，導(dǎo)致不同類型城市保障房需求有不同的特點(diǎn)。但是，在“數(shù)量控制”的剛性考核模式下，基層根據(jù)實(shí)際進(jìn)行政策靈活變通的余地并不充分。剛性考核的后果是，有的城市保障房雖然已經(jīng)過剩，但是為了完成上級(jí)政府分派的建設(shè)指標(biāo)，仍然不遺余力，造成建設(shè)的保障房分不出去，或者保障房位置偏遠(yuǎn)，配套設(shè)施不完善，并不適合居住，因此帶來資源的極大浪費(fèi)。一些城市在現(xiàn)有條件下無法有效完成上級(jí)政府的指標(biāo)任務(wù)，為此甚至在數(shù)字造假上做文章?？傊?，這種以數(shù)量為指標(biāo)的剛性考核模式促發(fā)了地方政府行為的異化。

但是，如果在保障房的投入方面沒有上級(jí)政府的硬性控制，那么有可能會(huì)出現(xiàn)另外一種后果，即地方政府將改善民生的保障房建設(shè)置于次要地位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，地方政府除了承擔(dān)公共管理和公共服務(wù)的職能以外，仍然具有自身利益。政府自身利益與民眾的利益之間有一致的地方，也有沖突之處。住房保障制度實(shí)踐中的政府行為取決于政府自身的利益和服務(wù)宗旨的權(quán)衡考量。

在保障房建設(shè)過程中，各地的情況是多種多樣的，但是，中央政府又不可能允許各地在保障房建設(shè)中各自為政，住房保障領(lǐng)域的政策統(tǒng)一性與地方的實(shí)際狀況之間必然會(huì)存在矛盾。中國(guó)基層政府面臨的一個(gè)特定的環(huán)境條件是來自中央政府的政策統(tǒng)一性，然而，政策統(tǒng)一性雖然體現(xiàn)并強(qiáng)化了中央政府實(shí)施治理的能力，但是其難以避免的后果是政策在不同地區(qū)、部門執(zhí)行過程中與當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況不能完全相符，從而帶有微觀層次上的不合理性。在住房保障領(lǐng)域，這種不合理性主要表現(xiàn)在，上級(jí)政府是政策的制定者和推行者，但是對(duì)于保障房的“地域性”需求缺少順暢的信息反饋機(jī)制，由此必然導(dǎo)致政策與現(xiàn)實(shí)情況之間的偏差。如果允許地方政府在此過程中發(fā)揮自身的“靈活性”，那么好的一面是鼓勵(lì)執(zhí)行人員發(fā)揮能動(dòng)性，積極尋找答案并解決問題，消極的一面則是地方政府可能各行其是，出現(xiàn)不同地方在執(zhí)行住房保障政策時(shí)的不一致性和不確定性。因此，在剛性考核的背景下，了解地方政府的行動(dòng)策略是必要的。

三、“數(shù)量控制”模式下地方政府的變通策略及后果

住房保障工作最終要地方政府來落實(shí)，在這個(gè)過程中地方政府的行為受到多種因素的影響。在諸多綜合因素的影響下，如何完成政府序列控制體系下的保障房建設(shè)任務(wù)，就成為地方政府的一個(gè)策略性選擇。

1.地方政府發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與住房保障

面對(duì)上級(jí)政府的指標(biāo)壓力，地方政府應(yīng)該如何行動(dòng)？要完成指標(biāo)，不僅有地方財(cái)政能力的限制，而且還有土地的限制。地方政府如果年復(fù)一年地獨(dú)攬保障房的建設(shè)，肯定會(huì)難以為繼。在住房改革的過程中，保障房本來是面向全社會(huì)成員分配的，由此才能體現(xiàn)出公正。但是，政府逐級(jí)發(fā)包，并輔之以政府逐級(jí)的考核和控制，使得地方政府不得不繼續(xù)將這種壓力向下延伸，必然突破政府的行政體制框架，依靠各級(jí)各類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的力量來分解指標(biāo)。能承擔(dān)這類任務(wù)的組織目前主要是國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位。在一些地區(qū)，出現(xiàn)了允許國(guó)有企業(yè)自建福利房，并將其納入到地方政府整體的保障房建設(shè)任務(wù)之中的現(xiàn)象。近年來大量的機(jī)關(guān)事業(yè)單位利用自身具有的獨(dú)特條件為員工建設(shè)公務(wù)員房和經(jīng)濟(jì)適用房，引起社會(huì)對(duì)住房保障公正性的質(zhì)疑。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國(guó)城市是以單位組織為基本結(jié)構(gòu)，以單位制度為運(yùn)作邏輯存在的，改革以來，雖然傳統(tǒng)的單位體制式微，但是，當(dāng)一項(xiàng)具體的任務(wù)在“壓力型”的政府體系內(nèi)貫徹落實(shí)的時(shí)候，這種傳統(tǒng)的組織體制的“內(nèi)核”又會(huì)被催生出來。保障房建設(shè)作為一項(xiàng)自上而下推行的具體的事務(wù)，既是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)任務(wù)，也是一種政治任務(wù)。當(dāng)下，保障房的運(yùn)作模式與傳統(tǒng)體制下的計(jì)劃指令模式有些相似，而這種類似“計(jì)劃”的任務(wù)在貫徹落實(shí)時(shí)，會(huì)與目前的社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制探求契合的元素。中國(guó)城市社會(huì)目前所處的后單位時(shí)代是一個(gè)轉(zhuǎn)型的時(shí)代，也是一個(gè)過渡的時(shí)期，其特征是新舊因素并存。在這樣一個(gè)承前啟后的時(shí)期，是傳統(tǒng)體制優(yōu)先還是現(xiàn)存體制優(yōu)先，這要取決于任務(wù)的性質(zhì)。對(duì)于保障房而言，傳統(tǒng)體制的運(yùn)作較之于新的制度設(shè)置可能更為有效。因?yàn)?，在社?huì)結(jié)構(gòu)意義上，中國(guó)城市的單位屬性并沒有消失殆盡。社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷較之于住房制度的變遷有明顯的滯后性，這突出表現(xiàn)為，目前大多數(shù)城市社會(huì)成員仍然要依靠組織來獲取資源，保持合法性。況且，在市場(chǎng)化的過程中，傳統(tǒng)體制下的單位組織結(jié)合成更為顯性的“利益型組織”。因此，在現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)背景下，以組織為邊界的福利動(dòng)機(jī)并沒有消失，只是在不同類型的組織之間產(chǎn)生了分化。當(dāng)條件具備的時(shí)候，傳統(tǒng)基因就會(huì)變?yōu)榻M織福利的事實(shí)。體制內(nèi)組織由于存在與政府間指令貫通的機(jī)制，因此，由政府推動(dòng)的福利任務(wù)更容易在這類組織中得到實(shí)施。新制度學(xué)派一個(gè)核心觀點(diǎn)是，在研究組織時(shí)，我們要走出理性模式，要超越所謂的效率，超越組織本身，因?yàn)榻M織并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的效率機(jī)器，而是受外界環(huán)境影響的[8]。在政府推進(jìn)住房保障工作的時(shí)候，這種總體改革的方向與具體制度的需求之間產(chǎn)生了矛盾和張力，因此當(dāng)環(huán)境條件允許的時(shí)候，傳統(tǒng)的組織福利意識(shí)就會(huì)以新的形式表現(xiàn)出來。有學(xué)者認(rèn)為，少數(shù)地方借保障房之名重開單位建房福利分配的口子，或以單位自建住房來沖抵保障房的建設(shè)指標(biāo)，不僅有向舊住房體制回歸之嫌，更使得多年改革建立起來的統(tǒng)一的社會(huì)化住宅市場(chǎng)變得支離破碎，住宅的供應(yīng)體系更加撲朔迷離[9]。而在實(shí)地調(diào)查中，一些政府官員表示，企業(yè)用自有的土地建設(shè)職工宿舍，解決了本企業(yè)職工的住房困難，一定意義上也是解決了社會(huì)的住房困難，如果企業(yè)能為員工解決基本住房，那么政府承擔(dān)的住房保障任務(wù)會(huì)大大減輕。政府給企業(yè)政策，只要企業(yè)有土地，政府可以在土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換等相關(guān)規(guī)劃手續(xù)中予以優(yōu)先支持。在這個(gè)過程中，組織作為一個(gè)行為主體也在觀察制度環(huán)境的變化后做出決策。

2.地方政府對(duì)于保障房政策的變通利用

在中央政府極力倡導(dǎo)保障和改善民生的大背景下，無論是國(guó)家財(cái)政還是銀行貸款，都給予保障房建設(shè)以特殊的政策傾斜，其中最主要的就是中央政府的財(cái)政支持。地方政府通過保障房項(xiàng)目規(guī)劃爭(zhēng)取到財(cái)政資金對(duì)于地方政府來說也是具有誘惑力的。一般來看，保障房建設(shè)雖然有上級(jí)政府的財(cái)政資金支持，但主要還是需要地方財(cái)政的投入，因此對(duì)于地方政府來說必然是個(gè)賠本的買賣。然而，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中一些地方政府非但不會(huì)抵觸保障房建設(shè)，而且還會(huì)彈性地利用中央的財(cái)政政策，以爭(zhēng)取中央財(cái)政資金。至于爭(zhēng)取到財(cái)政資金后如何運(yùn)用，則具有相當(dāng)程度的不確定性，并且是越往基層，監(jiān)管的鏈條越長(zhǎng)，這種不確定性就表現(xiàn)得越突出。爭(zhēng)取到財(cái)政資金必須要提供保障房的實(shí)物，否則很難通過審計(jì)這一關(guān)。為了完成上級(jí)的指標(biāo)，這些基層地方政府通常要與房地產(chǎn)企業(yè)合作。企業(yè)是以盈利為目的的，而單純建設(shè)保障房又很難獲得房地產(chǎn)市場(chǎng)的平均利潤(rùn)，因此，地方政府必須在土地和資金方面為這些企業(yè)提供方便，具體策略是讓地產(chǎn)商在建設(shè)商品房的同時(shí)配建部分保障房，以此作為地方政府的保障房建設(shè)任務(wù)。一些負(fù)責(zé)地方住房保障工作的領(lǐng)導(dǎo)明確表示，目前地方財(cái)政資金都比較緊張，不能保證足夠資金投入保障房建設(shè)，要通過市場(chǎng)途徑想辦法。保障房沒有土地轉(zhuǎn)讓金，但是并不說明保障房建設(shè)成本就很低。土地出讓金僅僅是保障房建設(shè)的一小部分。在土地上發(fā)生的其他費(fèi)用，例如拆遷補(bǔ)償費(fèi)用就比較高。因此，一些城市，特別是財(cái)政困難的縣級(jí)市，政府很難親自投入建設(shè)保障房，保障房大多是嫁接在地方商品房開發(fā)的項(xiàng)目之中。之所以能做到這一點(diǎn)，是因?yàn)檎袚?dān)的保障房建設(shè)的政策合法性與地產(chǎn)商的經(jīng)濟(jì)理性之間出現(xiàn)了“共謀”的空間。中央的政策是對(duì)于保障房建設(shè)給予土地和資金的支持，優(yōu)先保證保障房的用地審批，在銀行貸款方面給予支持和優(yōu)惠。在這種政策導(dǎo)向下，某些房地產(chǎn)企業(yè)就與地方政府聯(lián)合起來，以保障房的名義獲得土地并以此來撬開銀行貸款的大門，然后以保障房建設(shè)為基礎(chǔ)，捆綁商業(yè)項(xiàng)目套取信貸，滾動(dòng)開發(fā)其他商業(yè)地產(chǎn)，從中獲取利潤(rùn)。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，一家規(guī)模頗大的房地產(chǎn)公司在2011年伊始曾發(fā)函至多個(gè)城市申請(qǐng)參與保障房建設(shè)，然而，該公司在保障房建設(shè)中練起了“四級(jí)跳”，將項(xiàng)目分為四期施工。在“第一跳”的保障房建設(shè)之后，隨后“三跳”都在商業(yè)地產(chǎn)上大秀技巧。1/4比例的保障房信貸，完全可以通過分期滾動(dòng)開發(fā)模式撬動(dòng)整個(gè)項(xiàng)目，地方政府掌握的保障房建設(shè)成為與部分企業(yè)合作共贏的“籌碼”，然而結(jié)果往往會(huì)導(dǎo)致所建設(shè)的保障房有名無實(shí)。一些企業(yè)名義上建設(shè)的保障房，在經(jīng)過一段時(shí)間之后，再將其作為商品房在市場(chǎng)上賣掉。可見，住房保障作為一項(xiàng)民生工程，采用市場(chǎng)化方式的運(yùn)作有其可取的一面，但是也很容易走偏。保障房建設(shè)的最終控制者是政府，關(guān)鍵在于政府能不能處理好企業(yè)利益和社會(huì)利益之間的關(guān)系，地方政府是站在民眾的立場(chǎng)上還是站在房地產(chǎn)企業(yè)的立場(chǎng)上。

四、住房保障制度變遷脈絡(luò)及未來走向

住房保障制度的實(shí)踐是基層政府與上級(jí)政府之間相互協(xié)調(diào)、博弈、不斷改革和創(chuàng)新的過程。不同層級(jí)政府之間存在著信息不對(duì)稱，因此制度實(shí)踐效果的保證有賴于制度的創(chuàng)新和法制的完善。在制度實(shí)踐的初期階段，“數(shù)量控制”主要來自于上級(jí)的動(dòng)員規(guī)劃而非基層的真實(shí)需求，由此也塑造了地方政府在具體工作中的獨(dú)特策略。同時(shí)，由于需要保障的住房困難群體數(shù)量較為龐大，保障房自上而下的“數(shù)量控制”有其合理性和有效性。但是，隨著住房保障的緊迫性衰減，數(shù)量的重要性開始降低，負(fù)面作用也開始凸顯。時(shí)至今日，保障房的質(zhì)量和困難住戶的差異化需要的滿足就顯得更為重要。在此基礎(chǔ)之上，執(zhí)行政策的地方政府部門不僅需要上級(jí)政府部門的參與，更重要的是需要有民眾的參與和監(jiān)督。如果民眾的意愿能夠得到合理的表達(dá)，并能夠在具體的制度實(shí)踐中得以落實(shí)，那么保障房就有望取得理想的效果。從這個(gè)角度看，保障房問題的解決與政府管理體制改革、社會(huì)治理的完善是分不開的。在以往的制度實(shí)踐模式中，地方政府面臨著對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)還是對(duì)老百姓負(fù)責(zé)的兩難選擇。本來上級(jí)政府的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)基層民眾的根本利益，但是在數(shù)量控制的硬性管理模式下，住房保障方面“民意”的獲得則異常困難，導(dǎo)致監(jiān)督體系的有效性大打折扣。如果放棄數(shù)量控制，依賴地方政府的自覺行為，那么又會(huì)因?yàn)榈胤秸谕恋睾拓?cái)政等自利因素的考慮而將民生的保障放到次要地位。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，數(shù)量控制必須以基層需求為依據(jù)，才能實(shí)現(xiàn)其自身的合理性，也才能成為國(guó)家與社會(huì)的溝通工具，否則，缺乏社會(huì)經(jīng)驗(yàn)支撐以及缺乏實(shí)質(zhì)合理性的數(shù)量控制最多只會(huì)作為治理體制內(nèi)部的溝通工具和考核依據(jù)。

概言之，對(duì)于制度的實(shí)踐應(yīng)當(dāng)予以辯證的認(rèn)識(shí)，并在實(shí)踐中不斷予以補(bǔ)充和完善，做到因時(shí)因地制宜。一項(xiàng)制度的完善需要來自于制度體系中多個(gè)主體反復(fù)的溝通和博弈，以此減少摩擦，增加相容度，并提升制度的實(shí)踐效果。就住房保障制度而言，未來宏觀層面的制度完善必須植根于基層的生動(dòng)實(shí)踐，致力于平衡“數(shù)量控制”的剛性與效果控制的彈性，這是住房保障制度改革的基本依據(jù)，反映著未來住房保障制度的變遷方向。

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Abstract:Housing security system implements and advances in the central government under the advocate of"top-down".Initial stage mainly adopts the method of"quantity control"to expedite the construction of affordable housing to ensure the housing difficult groups have a comnodation.However,quantity control in the process of practice also produces many disadvantages and unintends consequences.In order to achieve the task of the balance between the target and reality,grass-roots government decomposes affordable housing task to the society.This brings the confusion between commercial housing and affordable housing.Along with the advancement of housing security,system design in the future should balance the number of elasticity,rigidity and utility control because of land investment since to meet local demand and improve the quality of living as a goal to pursue,keep a central macroeconomic policy on system design goal and local practice of organic unity.

Keywords:Housing Security;Quantity Control;Government Behavior

（責(zé)任編輯 張敏）

The Government Behavior and Its Consequences in the Practice of Housing Security System

Wu zhongzhe

F293.31

A

1009-3176（2017）05-021-（7）

*本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“后單位社會(huì)住房保障制度的實(shí)踐機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號(hào)：12BSH069）的階段性成果。

2017-4-10

武中哲 男（1967-）山東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授 社會(huì)學(xué)博士