曹淑敏

(水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

運用市場機制推行合同節(jié)水管理的路徑

曹淑敏

(水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

闡述了合同節(jié)水管理與市場機制的內(nèi)涵特征，分析了實施合同節(jié)水管理的外部環(huán)境與內(nèi)生動力，提出了運用市場機制推行合同節(jié)水管理的路徑：①推動水價改革和水權(quán)交易；②培育節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)；③開拓節(jié)水服務(wù)市場；④規(guī)范節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

合同節(jié)水管理；外部環(huán)境；內(nèi)生動力；市場機制

水利部綜合事業(yè)局為了深入貫徹落實習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，提出了運用市場機制推進合同節(jié)水管理[1]，并進行了理論創(chuàng)新與實踐探索。作為“節(jié)水優(yōu)先”和“兩手發(fā)力”的市場手段，“推行合同節(jié)水管理”被納入黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》及《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》。2016年7月27日，國家發(fā)展改革委、水利部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，正式啟動實施合同節(jié)水管理。

1 合同節(jié)水管理與市場機制的內(nèi)涵特征

所謂合同節(jié)水管理，是指節(jié)水服務(wù)企業(yè)與用水戶以合同形式，為用水戶募集資本、集成先進技術(shù)，提供節(jié)水改造和管理等服務(wù)，以分享節(jié)水效益方式收回投資、獲取收益的一種節(jié)水服務(wù)機制[2]。合同節(jié)水管理模式是一種充分利用市場機制推進節(jié)水型社會建設(shè)的重要手段，也是節(jié)水管理機制創(chuàng)新的具體體現(xiàn)。它以公司化運營和市場化運作為核心，集技術(shù)集成應(yīng)用與投融資平臺為一體，整合社會資源，推動節(jié)水產(chǎn)業(yè)投資和技術(shù)推廣，實現(xiàn)了節(jié)水投資建設(shè)和運營管理長效化、多元化、集成化、市場化和產(chǎn)業(yè)化。它將是新時期節(jié)水工作的重要手段，在技術(shù)條件、經(jīng)濟條件和市場調(diào)節(jié)手段完善的各個領(lǐng)域，都可以加以應(yīng)用，其節(jié)水潛力巨大。

所謂市場機制是一種重要的資源配置方式，是指市場經(jīng)濟的內(nèi)在調(diào)節(jié)機制，具體表現(xiàn)為價格機制、供求機制、競爭機制、利率機制、風險機制等機制因素在市場運行過程中對經(jīng)濟活動的制約功能和調(diào)節(jié)作用。這些具體機制的內(nèi)在規(guī)律，包括價值規(guī)律、供求規(guī)律、競爭規(guī)律、貨幣規(guī)律等發(fā)揮作用的過程，形成了價格變動機制、供求平衡機制、競爭機制、利益分配機制等，所有這些具體的機制有機結(jié)合在一起共同構(gòu)成了市場機制[3]。例如，市場價格變動與市場供求變動之間的相互聯(lián)系、相互制約的作用，就形成了價格機制；供求關(guān)系的變動引起價格變動從而影響生產(chǎn)者的競爭程度及其生產(chǎn)活動，就形成了供求機制等。市場機制最集中最基礎(chǔ)的表現(xiàn)，是供給與需求通過市場競爭形成的市場價格的作用來實現(xiàn)市場平衡。市場機制是價值規(guī)律的實現(xiàn)形式，價值規(guī)律是市場機制的核心內(nèi)容。市場機制具有客觀性、內(nèi)在性、盈利性、動態(tài)性等特征。

2 合同節(jié)水管理外部環(huán)境與內(nèi)生動力分析

合同節(jié)水管理模式是社會化分工優(yōu)化配置的體現(xiàn)。其模式中政府、用水戶和節(jié)水服務(wù)企業(yè)三方各負其責，共同受益。節(jié)水的動力機制，一是外力驅(qū)動，即政府管理；二是內(nèi)生動力，即市場主體的自覺性[4]。政府引導的作用主要體現(xiàn)在為合同節(jié)水管理營造良好的激勵和約束的外部環(huán)境。政府管理部門通過政策激勵、總量控制、節(jié)水考核和監(jiān)督管理等措施，對用水戶明確設(shè)立節(jié)水減污目標，實施考核和監(jiān)督管理；引導鼓勵社會力量組建節(jié)水服務(wù)企業(yè)參與節(jié)水，開發(fā)實用新技術(shù)。市場機制的作用主要體現(xiàn)在增加內(nèi)生動力。用水戶在外部環(huán)境激勵和約束下，按照實施最嚴格水資源管理制度的要求，增加取水、用水的規(guī)范和節(jié)水的自覺性；節(jié)水服務(wù)企業(yè)從用水戶減少的用水成本中收回投資和收益，獲得政府節(jié)水減污的獎勵基金，從而產(chǎn)生參與節(jié)水的主動性和積極性。

2.1 合同節(jié)水管理的外部環(huán)境

2.1.1 黨中央、國務(wù)院高度重視節(jié)水工作

黨的十八大及十八屆三中、四中、五中全會都明確要求把節(jié)約資源作為保護生態(tài)環(huán)境的根本之策，強調(diào)要推進水的循環(huán)利用，建設(shè)節(jié)水型社會。2014年3月，習近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針，指出解決中國水問題必須優(yōu)先節(jié)水，同時發(fā)揮政府和市場的作用，使市場機制在優(yōu)化配置水資源中釋放出更大活力?！端廴痉乐涡袆佑媱潯泛汀吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》進一步明確了節(jié)約保護水資源的相關(guān)要求。

2.1.2 水資源管理制度日趨嚴格

2011年中央1號文件、2012年國務(wù)院3號文件都明確了實施最嚴格水資源管理制度的要求，推動建立和實施了用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污控制、水資源管理責任和考核四項制度，制度建設(shè)和技術(shù)標準進一步完善。2016年,水利部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》，對用水效率指標、考核、任務(wù)都提出了明確要求，落實了地方政府和各行業(yè)節(jié)水的責任。

2.1.3 全社會節(jié)水意識進一步增強

自2002年起，國家啟動了100個國家級節(jié)水型社會建設(shè)試點，并選擇不同類型地區(qū)、不同用水行業(yè)，建設(shè)了一批農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、生活服務(wù)業(yè)節(jié)水、非常規(guī)水源利用和能力建設(shè)示范工程。水利部開展了節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)，聯(lián)合有關(guān)部委開展了節(jié)水型公共機構(gòu)、節(jié)水型標桿企業(yè)等節(jié)水載體建設(shè)。存在的主要問題是：節(jié)水管理和投入主要靠政府，節(jié)水激勵機制尚未建立健全，財政、稅收等鼓勵政策不落地，水價調(diào)整不到位，水權(quán)交易還在培育期，行業(yè)節(jié)水技術(shù)體系尚待完善等。

2.2 合同節(jié)水管理的內(nèi)生動力

政府、企業(yè)、社會組織和社會公眾構(gòu)成了節(jié)水型社會建設(shè)的多元主體，要發(fā)揮多元主體在節(jié)水型社會中的作用，就需要明晰各主體的權(quán)力、責任和義務(wù)，理順主體之間的關(guān)系[5]。雖然節(jié)水型社會建設(shè)試點工作得到了諸多啟示[6]，然而節(jié)水型社會建設(shè)進展緩慢，其主要原因是市場機制作用發(fā)揮不夠，受制于市場主體地位不明確、體制機制等問題，節(jié)水的內(nèi)生動力不足，這也是合同節(jié)水管理面臨的主要問題[7]。具體表現(xiàn)為：一是節(jié)水效益體現(xiàn)在社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益，具有一定的公益性屬性。盡管國家采取了一些激勵政策，鼓勵社會資金投入水利行業(yè)，但由于節(jié)水項目投資回報達不到社會平均投資回報率，節(jié)水投資缺乏有效的商業(yè)模式和盈利模式，導致社會資本參與乏力。二是用水單位因節(jié)水改造資金難落實、價格倒逼機制未形成、監(jiān)管機制沒到位等原因節(jié)水積極性不高，缺乏節(jié)水內(nèi)生動力。三是市場需求與節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新不足。

3 市場機制下的合同節(jié)水管理路徑

基于外部環(huán)境與內(nèi)生動力的分析，在市場機制條件下，筆者提出合同節(jié)水管理的發(fā)展路徑。

3.1 推動水價改革和水權(quán)交易

推動水價改革，實施價格調(diào)控，研究探索通過合同節(jié)水管理方式取得的節(jié)水量進入水權(quán)交易平臺進行交易的方式和途徑，是對用水戶形成倒逼機制、激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力、吸引社會資本投入節(jié)水產(chǎn)業(yè)的有利舉措。

3.1.1 進一步完善水價管理辦法

規(guī)范水價的構(gòu)成、分類、核定的原則以及水價的管理體制，使供水按照補償成本、合理收益、公平負擔的原則，合理制定和適時調(diào)整價格。改革供水管理體制，加強供水成本的核算和管理，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，為制定切實可行的水價標準、改革水價制度創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)和環(huán)境。

3.1.2 對不同用水戶實行水價差別化管理

合理調(diào)整城市居民生活用水價格，穩(wěn)步推行階梯式水價制度；非居民用水實施超定額、超計劃累進加價制度；工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水逐步實行超額累進加價制度，拉開高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價差價；推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，探索實行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價、超定額用水累進加價的辦法。

3.1.3 加強對水資源的統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置

研究推動水資源費改稅的實施意見，研究不同水源、不同區(qū)域稅費征收標準，修訂城鎮(zhèn)污水處理費、排污費、水資源費征收管理辦法。

3.1.4 完善水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

以“三條紅線”為控制目標，嚴格實行總量控制下的初始水權(quán)分配。根據(jù)各流域的水資源總量、水資源可利用量、生態(tài)與環(huán)境需水量、供水設(shè)施可供水量等宏觀指標，在綜合平衡的基礎(chǔ)上，依照法定程序確認用水戶的水權(quán)，實現(xiàn)水資源初始分配“產(chǎn)權(quán)化”。

3.1.5 推進合同節(jié)水水權(quán)交易試點

探索將合同節(jié)水管理節(jié)約的用水量確認為水權(quán)，并進入水權(quán)交易平臺進行交易。對已經(jīng)進行水資源確權(quán)登記的部分可直接進入相應(yīng)地區(qū)的水權(quán)交易市場進行交易，未納入水權(quán)確權(quán)范疇的水資源應(yīng)盡快研究并進行歸屬清晰、權(quán)責明確的水權(quán)分配及登記工作。鼓勵對節(jié)約下來的用水指標在水權(quán)市場內(nèi)進行交易，最大限度地提高水資源利用效率和綜合效益。

3.2 培育節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)

節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)以市場化為主要手段，通過為用水戶提供服務(wù)，解決了過去依賴政府運行管理經(jīng)費不足的問題，采用經(jīng)濟合同方式解決了項目的節(jié)水效果保證和運行管護經(jīng)費問題，從根本上保證了長效節(jié)水管理機制真正落地。

3.2.1 組建專業(yè)化的節(jié)水服務(wù)企業(yè)

節(jié)水服務(wù)企業(yè)是指提供用水狀況診斷、節(jié)水項目設(shè)計、融資、改造(施工、設(shè)備安裝、調(diào)試)、運行管理等服務(wù)的專業(yè)化公司。合同節(jié)水是新興的產(chǎn)業(yè)，在市場化不成熟的初期階段，鼓勵政府有關(guān)部門利用現(xiàn)有的水務(wù)投資體系組建由多家企業(yè)參加的節(jié)水服務(wù)主體實施平臺，承擔更多的融資、墊資責任，集成多項先進技術(shù)。通過搭建合同節(jié)水管理實施主體平臺，可降低節(jié)水企業(yè)投資的風險，有利于建立合同節(jié)水管理信用體系，為用水戶提供更高質(zhì)量的服務(wù)，有效促進合同節(jié)水產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.2.2 構(gòu)建節(jié)水信息平臺

發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，搭建節(jié)水信息、技術(shù)等交流平臺，建立用水戶與節(jié)水服務(wù)企業(yè)溝通的渠道，交流推廣先進節(jié)水技術(shù)。利用信息網(wǎng)絡(luò)向社會各界提供合同節(jié)水管理政策、標準、供需信息、先進技術(shù)評價、企業(yè)信用等全方位信息服務(wù)，促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)上下游的關(guān)聯(lián)和整合，實現(xiàn)合作共贏，協(xié)同發(fā)展。

3.2.3 以企業(yè)為主體加大節(jié)水產(chǎn)品研發(fā)與認證力度

根據(jù)市場需求，研發(fā)功能齊全、環(huán)保、經(jīng)濟的智能化節(jié)水產(chǎn)品，提高產(chǎn)品的性能，更好地服務(wù)于各行業(yè)節(jié)水。圍繞節(jié)水型社會建設(shè)和合同節(jié)水管理的重點領(lǐng)域，完善節(jié)水產(chǎn)品認證技術(shù)體系，加大相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)品認證工作的推進力度。推進檢驗檢測認證機構(gòu)整合，有序放開檢驗檢測認證市場，建議成立節(jié)水檢測認證企業(yè)聯(lián)盟，推動組建專業(yè)化的第三方檢測、評估機構(gòu)，開展用水診斷、效益評估等服務(wù)。

3.3 開拓節(jié)水服務(wù)市場

節(jié)水服務(wù)市場的主體是節(jié)水服務(wù)企業(yè)和用水戶，培育節(jié)水服務(wù)市場主要是激發(fā)節(jié)水服務(wù)企業(yè)和用水戶參與節(jié)水的內(nèi)生動力。

3.3.1 構(gòu)建合同節(jié)水管理的實施要素

通過政府部門對用水戶用水總量控制、節(jié)水考核、調(diào)整水價等手段，鼓勵通過資本市場優(yōu)化重組，化解落后產(chǎn)能，激發(fā)用水戶節(jié)水改造的需求；通過完善價格、稅收、金融等優(yōu)惠政策，進一步拓寬融資渠道，依托資本市場放寬準入，吸引組建更多的節(jié)水服務(wù)企業(yè)參與節(jié)水，加快節(jié)水改造，擴大節(jié)水服務(wù)市場。

3.3.2 創(chuàng)新引領(lǐng)增加市場競爭活力

通過政府積極為符合條件的節(jié)水服務(wù)企業(yè)提供融資支持，提高節(jié)水服務(wù)企業(yè)的市場競爭能力，并鼓勵節(jié)水服務(wù)企業(yè)通過行業(yè)競爭提供最優(yōu)的節(jié)水診斷、改造服務(wù)，最大限度地提高水資源利用效率，進而促進自身競爭力不斷提高。

3.3.3 發(fā)揮國家科技推廣服務(wù)體系的重要作用

積極開展節(jié)水技術(shù)、產(chǎn)品和前沿技術(shù)的評估、推薦等服務(wù)，及時制定國家鼓勵和淘汰的節(jié)水工藝、技術(shù)和裝備目錄。發(fā)布先進技術(shù)推廣指導目錄，實行知識產(chǎn)權(quán)共享，全面提升節(jié)水產(chǎn)品科技含量和節(jié)水工藝、裝備水平。

3.4 規(guī)范節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

通過引導和發(fā)展節(jié)水服務(wù)行業(yè)的自律機制，能夠不斷提高節(jié)水服務(wù)行業(yè)整體水平，形成良好的行業(yè)激勵機制和約束機制。

3.4.1 加強節(jié)水服務(wù)行業(yè)的自律機制

進一步推動行業(yè)協(xié)會建立健全本行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準則；積極開展行業(yè)準入、節(jié)水減排和質(zhì)量管理、企業(yè)信用評價等方面的基礎(chǔ)性工作；鼓勵行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等社會組織參與制定各行業(yè)用水定額、節(jié)水技術(shù)標準、行業(yè)規(guī)劃和政策法規(guī)；開展國內(nèi)外交流與合作，組織開展行業(yè)培訓、先進技術(shù)及產(chǎn)品推介等咨詢服務(wù)工作。

3.4.2 強化節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的引導和監(jiān)督作用

實行節(jié)水服務(wù)市場負面清單制度，加快節(jié)水服務(wù)企業(yè)信用體系建設(shè)，褒揚誠信，懲戒失信，不斷提高行業(yè)整體素質(zhì)，確保節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。

3.4.3 發(fā)揮社會各方力量監(jiān)督作用

設(shè)立合同節(jié)水管理網(wǎng)站，健全公眾參與監(jiān)督的激勵機制，對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，市場監(jiān)管部門應(yīng)認真調(diào)查核實，及時依法做出處理，并向社會公布。

[1] 劉德艷,尹慶民.基于修正Shapley模型的合同節(jié)水管理利益分配研究[J].水利經(jīng)濟,2016,34(3):53-58.

[2] 國家發(fā)展和改革委員會，水利部，國家稅務(wù)總局.關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見[EB/OL].(2016-07-27)[2017-03-02].http://www.gov.cn/xinwen/2016-08/04/content_5097640.htm.

[3] 路玉華.市場失靈與政府介入[J].濟南大學學報，2000(8)：84-85.

[4] 李攀, 邵自平.《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》解讀[N].中國水利報，2016-12-22(006).

[5] 朱厚華.基于多元主體的節(jié)水型社會建設(shè)困境和動力分析[J].水利發(fā)展研究，2015(9)：15-18.

[6] 陳瑩.節(jié)水型社會建設(shè)試點的啟示[J].中國水利，2012(15)：30-33.

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F407.9

A

1003-9511(2017)05-0039-03

2017-06-28 編輯：陳玉國)

國家發(fā)展和改革委員會“資源節(jié)約綜合利用”專項經(jīng)費項目(環(huán)資16-45)

曹淑敏(1963—)，女，教授級高級工程師，主要從事水利工程管理研究。E-mail:csm@mwr.gov.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.05.009