蔡興彤
(南京大學(xué)歷史學(xué)院,江蘇南京,210093)
論1943年國(guó)民政府對(duì)學(xué)田制度的改革
蔡興彤
(南京大學(xué)歷史學(xué)院,江蘇南京,210093)
清末新政后,科舉制度下的學(xué)田逐漸轉(zhuǎn)為新式教育提供經(jīng)費(fèi),其定義涵蓋范圍擴(kuò)大,導(dǎo)致數(shù)量巨增。但因新式教育耗資巨大,學(xué)田收益在教育經(jīng)費(fèi)中的地位有所下降。1943年國(guó)民政府力圖對(duì)學(xué)田制度在管理經(jīng)營(yíng)、收益分配等方面加以改革,以提高學(xué)田收入,穩(wěn)定戰(zhàn)時(shí)教育經(jīng)費(fèi)。但困難重重,學(xué)田再也難以在教育經(jīng)費(fèi)方面起到重要作用。
國(guó)民政府;學(xué)田;1943年改革;教育經(jīng)費(fèi)
學(xué)田起源于北宋仁宗時(shí)期,后逐步成為科舉制度下各級(jí)官辦學(xué)校運(yùn)作及官學(xué)之外的書院、社學(xué)、義學(xué)維持經(jīng)營(yíng)的重要經(jīng)費(fèi)來源。以往學(xué)界對(duì)于宋代至清代的學(xué)田有較為深入的研究,既有宏觀的審視剖析,亦有微觀的詳細(xì)考察。[1?4]相對(duì)而言,對(duì)于接續(xù)清代而來的民國(guó)時(shí)期學(xué)田,學(xué)界的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。特別是清末新政后,全國(guó)大力創(chuàng)辦新式學(xué)堂,舊有學(xué)田如何處理,學(xué)田的定義、涵蓋范圍、收入經(jīng)費(fèi)使用等方面,有何延續(xù)與變化?中央政府對(duì)于學(xué)田的政策及執(zhí)行,其實(shí)際又如何?以上皆是值得深入探討與研究的問題。筆者以1943年國(guó)民政府對(duì)學(xué)田制度的改革為中心,試對(duì)這些問題加以解答。
1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,西方新式教育逐漸影響科舉制度下的中國(guó)傳統(tǒng)教育。新政時(shí),清政府大力倡導(dǎo)、推行新式西方教育,明令各省創(chuàng)設(shè)、改辦新式學(xué)堂。但新式學(xué)堂所需甚巨,至南京國(guó)民政府統(tǒng)治的20世紀(jì)30年代,各地方政府財(cái)政支出大項(xiàng)仍為教育經(jīng)費(fèi)。如江蘇省60縣1933—1935年平均每年教育經(jīng)費(fèi)支出占縣財(cái)政總支出的31.93%,江西南昌1933—1936年平均每年教育經(jīng)費(fèi)占總支出的37.12%,安徽蕪湖1933—1935年平均每年教育經(jīng)費(fèi)支出占縣財(cái)政總支出的37.50%。[5?7]
在地方財(cái)政收入方面,1928年第一屆全國(guó)財(cái)政會(huì)議后,南京國(guó)民政府決定將以往屬于中央稅收的田賦稅劃歸地方,各地收入遂大部分仰賴田賦及田賦附加。隨之,以往依靠其他稅收的教育經(jīng)費(fèi),即全以田賦為支柱。因之,一旦田賦收入有何異動(dòng),地方教育經(jīng)費(fèi)即大受影響。為盡量避免此種影響,各地紛紛出臺(tái)一些政策,希望拓寬財(cái)源,穩(wěn)定教育經(jīng)費(fèi)。
另外,學(xué)田作為科舉制度的傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)來源,清末新政后,順利轉(zhuǎn)換為新式學(xué)堂及地方教育管理機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)。[8?12]但學(xué)田在教育經(jīng)費(fèi)方面所起的作用,因各地具體情況不同而有較大差異。在國(guó)民政府統(tǒng)治較為穩(wěn)固的江蘇武進(jìn),1929—1933年平均每年田房租息收入僅占教育經(jīng)費(fèi)的1.27%,浙江永嘉等20縣1934年學(xué)產(chǎn)租息收入占教育經(jīng)費(fèi)的6.18%,安徽蕪湖1932—1935年平均每年學(xué)田租息占教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算收入的4.92%,但在江西省,教育經(jīng)費(fèi)總收入的28.20%為學(xué)產(chǎn)收入。[13?15]正是針對(duì)此種狀況,一些省份及南京國(guó)民政府陸續(xù)出臺(tái)政策,力圖對(duì)學(xué)田、學(xué)產(chǎn)加以整理,以增加收入,緩解地方財(cái)政壓力。[16?19]
1937年“七七事變”后,抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)。國(guó)民政府為堅(jiān)持長(zhǎng)期抗戰(zhàn),勢(shì)必要加強(qiáng)對(duì)地方人力資源和物質(zhì)資源的汲取,以支撐艱苦的抗戰(zhàn)。1939年西遷重慶的國(guó)民政府為加強(qiáng)對(duì)地方社會(huì)的控制,實(shí)行新縣制。這項(xiàng)新的地方行政制度的推行,導(dǎo)致“各地方行政機(jī)關(guān)往往誤解《縣各級(jí)組織綱要》第二十一條,縣之財(cái)政均由縣政府統(tǒng)收統(tǒng)支之規(guī)定,強(qiáng)將原有教育捐款捐稅等一切收入與其他經(jīng)費(fèi)混合支配,籍以侵占,其因物價(jià)高漲而增大征收大量收入,致教育事業(yè)擴(kuò)展發(fā)生極大困難”①,“縣學(xué)田無形中已變成縣有公田,每年收入租息,均列入縣預(yù)算或逕發(fā)作公糧”。②
同時(shí),國(guó)民政府將土地稅重新收歸中央,并于1941年下半年開始實(shí)行田賦征實(shí),過去一直屬于省級(jí)以下稅源的契稅和營(yíng)業(yè)稅也一并收回。[20]學(xué)田收益被侵占,地方財(cái)政收入來源的縮小,必然導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)大受影響。1940年,應(yīng)國(guó)民教育推行的要求,各地又需大量改辦、新辦中心校、國(guó)民校,本已捉襟見肘的教育經(jīng)費(fèi)更加入不敷出。抗戰(zhàn)爆發(fā)引起國(guó)民政府相關(guān)政策調(diào)整,因而致使地方教育經(jīng)費(fèi)短缺,這是國(guó)民政府考慮改革學(xué)田制度的直接原因。
1942年,國(guó)民教育推行已屆兩年,因教育經(jīng)費(fèi)支絀,不僅對(duì)國(guó)民教育,對(duì)中等教育也造成了一定影響。此時(shí)身為國(guó)民黨總裁的蔣介石屢屢提及需要增加教育經(jīng)費(fèi)。③對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)的重要性,蔣介石認(rèn)為“各省預(yù)算分配,保安經(jīng)費(fèi)不得增加,教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)盡量增加”③④,具體措施則為“各縣學(xué)田撥歸各級(jí)學(xué)校耕種”③。
因此,蔣介石命教育部:“各省各縣之學(xué)田應(yīng)皆撥歸當(dāng)?shù)貙W(xué)校為校產(chǎn),并獎(jiǎng)勵(lì)各學(xué)校自行耕種,俾師生得以實(shí)習(xí)耕種,此項(xiàng)學(xué)田究有多少,應(yīng)令各省各縣調(diào)查呈報(bào)并限半年內(nèi)辦理完畢,希即擬具辦法通令實(shí)施為要?!雹苁至钪该鲗W(xué)田劃為學(xué)校校產(chǎn),使用方式是自行耕種,確定了學(xué)田的分配對(duì)象、管理經(jīng)營(yíng)方式,后以正式命令下發(fā)。[21]
由于手令并未明確學(xué)田的定義、涵蓋范圍,奉命擬定實(shí)施辦法的教育部首先面臨的問題就是定義學(xué)田。清末,四川、廣東兩省是將賓興田、學(xué)田兩者合并作為新的學(xué)田,浙江省只是將舊有學(xué)田繼續(xù)使用,對(duì)于學(xué)田的定義全國(guó)并未有統(tǒng)一的規(guī)定。至20世紀(jì)30年代,全國(guó)各省各地對(duì)學(xué)田的定義、范圍,紛繁不一。安徽、福建仍沿用舊時(shí)的官學(xué)學(xué)田,湖南、四川則增加膏火田,江蘇、湖北、云南、貴州、河南五省則將學(xué)田涵蓋范圍擴(kuò)大到書院田、義學(xué)田、試資田,原來僅用官學(xué)學(xué)田的浙江省學(xué)田囊括的種類則最多,祭祀田、社田、文元田,都納入學(xué)田范疇,河北省則將廟產(chǎn)納入學(xué)田。[22?34]這些省份是以田地收入的用途來定義學(xué)田,如科舉時(shí)代的賓興田、試資田、文元田等,都是為試子提供經(jīng)費(fèi)資助的田地,隨著科舉制度的廢除而被納入學(xué)田。祭祀田原為祭祀孔廟所用,社田則是提供社會(huì)福利保障的田地,因?yàn)橥恋厮腥说木栀?zèng)或年久無人認(rèn)領(lǐng),被劃歸學(xué)田。⑤
對(duì)此,起初教育部認(rèn)為學(xué)田應(yīng)指明是省、縣原有學(xué)田④,即1942年以前省、縣所有的學(xué)田。而對(duì)于學(xué)田本身,是應(yīng)可以耕種之土地,抑或可以租賃之房屋、山林、川澤,手令并未明確指出。教育部國(guó)民教育司則認(rèn)為“委座(蔣介石)手令中‘學(xué)田’二字,似專指田地之可為學(xué)校耕種者而言,各種學(xué)產(chǎn)如房屋等等似不在內(nèi)”④,建議辦法將學(xué)田定義為可以耕種之土地,而不包含其他。但在辦法草案中,教育部明顯是考慮到了戰(zhàn)前各地方學(xué)田的實(shí)際狀況,“各省省有學(xué)田,如科舉時(shí)代之府學(xué)州學(xué)學(xué)產(chǎn),府省道之書院院產(chǎn)等之田地,均應(yīng)就近分配于省立中等學(xué)校及省立小學(xué)為校產(chǎn)?!雹芙逃砍蕡?bào)行政院的辦法中,將“等之田地”四字刪去,變?yōu)椤案魇∈∮袑W(xué)田,如科舉時(shí)代之府學(xué)州學(xué)學(xué)產(chǎn),府省道之書院院產(chǎn)均應(yīng)就近分配于省立中等學(xué)校及省立小學(xué)為校產(chǎn)”④,與辦法草案相比定義更為擴(kuò)大,將省有學(xué)田的涵蓋范圍變?yōu)閷W(xué)產(chǎn)、院產(chǎn),而不僅僅是可以耕種的田地了。這種定義更加符合各地的實(shí)際情形?!陡魇∈锌h學(xué)田撥充學(xué)校校產(chǎn)實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)于4月3日正式頒發(fā)。[35]
因此,1943年國(guó)民政府對(duì)于學(xué)田的定義是符合戰(zhàn)前各地方實(shí)際的。校產(chǎn)不僅包括可以耕種的土地,還含有土地、山林、水塘以及學(xué)校所有的自用或?qū)ν庾赓U的房屋等產(chǎn)業(yè)。
按手令要求,各省各縣應(yīng)先呈報(bào)學(xué)田數(shù)量。此時(shí)正處于抗戰(zhàn)相持階段,一些省份處于敵占區(qū),且由于部分學(xué)田有被地方政府侵占的情況,上報(bào)較為困難。但正因?yàn)椤掇k法》對(duì)學(xué)田的定義與以往有著根本性的不同,所以學(xué)田總量巨增。從表1即可看出,國(guó)統(tǒng)區(qū)18省的學(xué)田總量為4 107 214.99市畝,與清乾隆十八年學(xué)田總量最大時(shí)相比,增加了3 041 302.99市畝(見表1)。
本次奉令呈報(bào)學(xué)田數(shù)量的18個(gè)省中④,安徽、福建、江西、廣西、四川、青海六省未報(bào)省有學(xué)田數(shù)量,湖北省僅報(bào)了省有學(xué)田數(shù)量,廣東、西康、寧夏三省未報(bào)學(xué)田數(shù)量,青海、新疆則是第一次報(bào)學(xué)田數(shù)量,安徽省僅報(bào)26縣數(shù)量,陜西省也只報(bào)了17縣的學(xué)田數(shù)量。但由表2觀之,各省除湖北、湖南兩省學(xué)田數(shù)相比清代下降外,其他各省都有巨大增長(zhǎng)(見表2)。
表1 清代至民國(guó)時(shí)期學(xué)田總量表⑥?單位:市畝
(一) 學(xué)田管理權(quán)的重新劃分與學(xué)田的再分配
清代的學(xué)田管理有四種方式:一是由地方政府直接管理,二是由學(xué)官管理,三是由鄉(xiāng)紳管理,四是由學(xué)校生員管理。[36,37]因?qū)W田的所有者不同,采取的管理方式亦不同。第二、四兩種方式多是管理官學(xué)學(xué)田,而在廣東部分地區(qū)則由地方政府直接管理。除官學(xué)學(xué)田之外的書院田、義學(xué)田等則多采用第三種方式。有清一代,政府對(duì)學(xué)田的管理并沒有明確的規(guī)定。各省各地區(qū),同一州縣,甚至同一學(xué)校、書院乃至同一塊學(xué)田前后的管理方式也不同,紛繁復(fù)雜,難以劃一。[36,37]清末時(shí)河南、四川、浙江三省則將學(xué)田劃為學(xué)務(wù)司、勸學(xué)所之辦學(xué)經(jīng)費(fèi),交由地方教育管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)。
進(jìn)入民國(guó),學(xué)田的管理則部分延續(xù)了清代的復(fù)雜方式。安徽、福建、江蘇的武進(jìn)、南通,由省縣教育行政機(jī)關(guān)管理。[4,22]由省級(jí)教育管理機(jī)關(guān)管理學(xué)田,這是與清代極大的不同之處。但由各校自行管理的情況也普遍存在,如湖南、浙江永嘉、四川的眉山、犍為、宜賓、屏山的部分學(xué)校。[38?41]河南“省教育款產(chǎn)管理處1933年接管3.26萬余畝校田,同時(shí)南陽(yáng)公立宛南中學(xué)有學(xué)田3萬畝,由該校派員經(jīng)理”[29],江西“各縣多寡懸殊,因之各縣教育經(jīng)費(fèi)多少頗受影響”[15]。在這種情況下難免因各校所有學(xué)田數(shù)量、品質(zhì)的不同而造成各省各地區(qū)各校教育經(jīng)費(fèi)的不均。
針對(duì)這種情況,早在民國(guó)建立之初,北洋政府即要求“各處學(xué)田應(yīng)責(zé)成縣知事認(rèn)真清查,撥歸縣立學(xué)?!盵42]。而《辦法》的首要政策,學(xué)田劃歸各地學(xué)校所有,無疑是想解決抗戰(zhàn)時(shí)期面臨的問題,各地方政府藉口統(tǒng)收統(tǒng)支,侵占教育經(jīng)費(fèi)。教育部擬定時(shí)即心知肚明,“地方經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支后,學(xué)田一項(xiàng)已列入統(tǒng)收范圍,(多數(shù)地方學(xué)田名義,已不存在)?!雹軐?duì)學(xué)田所有權(quán)的重新劃分,教育部認(rèn)為“縣有學(xué)田,以分配中心學(xué)校為主,省有學(xué)田以分配中等學(xué)校為主”④。在正式辦法中,對(duì)于學(xué)田所有權(quán)的分配對(duì)象則加以細(xì)化:“省有學(xué)田,如科舉時(shí)代之府學(xué)州學(xué)學(xué)產(chǎn),府省道之書院院產(chǎn),均應(yīng)就近分配于省立中等學(xué)校為校產(chǎn)”“縣市公有學(xué)田均應(yīng)分配于該市縣內(nèi)公立之小學(xué)及中心學(xué)校及中等學(xué)校為校產(chǎn)”;學(xué)田的分配數(shù)量以學(xué)級(jí)數(shù)量為準(zhǔn),“中等學(xué)校一學(xué)級(jí)以五到十畝為原則,中心學(xué)校一學(xué)級(jí)以二到五畝為原則”,并考慮各地實(shí)際斟酌學(xué)田多少分配;分配范圍“鄉(xiāng)村學(xué)校以附近五里以內(nèi),城市校以附近五里以內(nèi)”。[35]規(guī)定看似公允,但教育部只是考慮到公平分配的問題,而沒有顧及到各地學(xué)田分布的復(fù)雜情況。
表2 清代、民國(guó)時(shí)期各省學(xué)田數(shù)量比較表?單位:市畝
對(duì)此,戰(zhàn)時(shí)面臨巨大經(jīng)費(fèi)壓力的各地方政府無疑是持抗拒態(tài)度的。國(guó)統(tǒng)區(qū)18省的執(zhí)行情況也有不同。西北五省,寧夏未報(bào)學(xué)田數(shù)量的原因即“各縣學(xué)田早經(jīng)劃歸為財(cái)政廳管理,據(jù)稱此項(xiàng)學(xué)田劃歸學(xué)校為校產(chǎn),尚有困難”;青海、新疆呈報(bào)了學(xué)田數(shù)量,對(duì)于學(xué)田劃撥給各地學(xué)校,新疆“迄今報(bào)到者寥寥無幾,且與規(guī)定不合”,青海則一直未呈報(bào);相對(duì)而言,陜西執(zhí)行情況較優(yōu),專門出臺(tái)專項(xiàng)條文指導(dǎo)各地實(shí)施,至1944年夏,已完成學(xué)田數(shù)量調(diào)查的共69縣,其中17縣已經(jīng)將學(xué)田撥充校產(chǎn)由學(xué)校自管,約占總縣數(shù)的1/4,平均每縣分配2 314.55市畝,但卻并未報(bào)告17縣各校分配的學(xué)田詳細(xì)數(shù)量;甘肅省呈報(bào)學(xué)田數(shù)量的30個(gè)縣中22個(gè)縣擬撥學(xué)田3 842.899市畝,約占該省縣有學(xué)田總量的0.48%,數(shù)量較小,平均每學(xué)級(jí)約分配4.73市畝,恰好接近中等校分配學(xué)田數(shù)量的最低值和中心學(xué)校分配學(xué)田數(shù)量的最高值。④⑨??
重慶國(guó)民政府統(tǒng)治的核心區(qū)域西南四省,本應(yīng)為各地區(qū)垂范的四川僅僅呈報(bào)了114縣的學(xué)田數(shù)量,遲至1943年底,具體分配情形仍未呈報(bào);貴州“各縣學(xué)田收益全部作為縣級(jí)教師食米,且學(xué)田集散不均,須仍由各縣政府統(tǒng)籌支配為縣級(jí)教師食米”;反而處于龍?jiān)平y(tǒng)治下的云南,進(jìn)行了細(xì)致的劃分,33個(gè)縣中15個(gè)縣劃撥學(xué)校管理學(xué)田8 089.364市畝,約占云南學(xué)田總量的38.42%。??
華中的湖北“本省各縣原有學(xué)產(chǎn)已并入公產(chǎn)內(nèi)一并清理”,教育部以撥充學(xué)田為校產(chǎn)“系奉總裁手令限期辦理”為由,向湖北省政府施壓,但湖北省一直未將詳細(xì)劃分情形上報(bào);湖南則認(rèn)為“學(xué)校耕種縣有學(xué)田不得視為產(chǎn)權(quán)之轉(zhuǎn)移,應(yīng)由縣依照通例租額發(fā)交學(xué)校承佃”,其余不由學(xué)校耕種者,其管理權(quán)“仍由各縣教育產(chǎn)款經(jīng)理室統(tǒng)一經(jīng)管”,后因豫湘桂戰(zhàn)役爆發(fā),湖南遂停止執(zhí)行。?
在華南,廣東未呈報(bào)學(xué)田數(shù)量。劃撥后廣西地方學(xué)校所有的學(xué)田數(shù)量為21 608市畝,約占廣西學(xué)田總量的48.95%,但大部分集中于全縣。對(duì)于學(xué)田管理權(quán)劃分困難的原因,廣西一些縣認(rèn)為縣財(cái)政困難,學(xué)田為收入重要來源,且遵令劃分學(xué)田,難免偏裕少數(shù)學(xué)校,由縣統(tǒng)收統(tǒng)支穩(wěn)定縣教育經(jīng)費(fèi),利于縣內(nèi)各校經(jīng)費(fèi)均衡,教育部雖一再以行政院訓(xùn)令施壓,但廣西一直未報(bào)劃分情形。②⑩
東南地區(qū),福建“各縣因劃分手續(xù)繁瑣,致難如期填報(bào)”;浙江,“從前省府道書院之院產(chǎn),已分歸各縣能否收回分撥各省立學(xué)校,又各縣學(xué)田中有自前縣立學(xué)校校產(chǎn)內(nèi)集中保管,作為縣學(xué)產(chǎn),而自國(guó)民教育推行后,近已按照原額撥歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)保?;蛴兄付〒艹湔?,如再分發(fā)糾紛更多,現(xiàn)擬仍舊,不令分配”,積習(xí)已久,遵令推行極易造成新的矛盾。⑧⑨
中原的河南,“學(xué)田之所有權(quán)仍歸縣政府,各級(jí)學(xué)校以公法人承佃公田,仍照一般公學(xué)田招佃標(biāo)準(zhǔn)繳納課租”,并出臺(tái)《修正河南省各縣學(xué)田撥充學(xué)校校產(chǎn)實(shí)施辦法》,但一直未呈報(bào)學(xué)田詳細(xì)分配情況,整理學(xué)田方面卻較有成效,新增學(xué)田113 346.403市畝;安徽因“縣城淪陷,冊(cè)籍散失”,難以呈報(bào)準(zhǔn)確數(shù)字,所以僅報(bào)26縣學(xué)田數(shù)量。⑧?
由此觀之,《辦法》的首要措施,學(xué)田所有權(quán)重新劃歸各地學(xué)校,學(xué)田按學(xué)級(jí)數(shù)量重新分配,在國(guó)統(tǒng)區(qū)18省中并未得到廣泛而切實(shí)的推行。大量學(xué)田仍掌握在縣政府手中,由縣財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支。實(shí)行重新劃撥學(xué)田的省份僅陜西、甘肅、云南、廣西四省,合計(jì)72 887.65市畝,約占國(guó)統(tǒng)區(qū)學(xué)田總量的1.8%,實(shí)在是微乎其微。?
(二) 學(xué)田由學(xué)校自耕
《辦法》秉承蔣介石的主張,提倡學(xué)田由各地學(xué)校自耕,可謂自北宋以來學(xué)田經(jīng)營(yíng)方式的一大巨變。獎(jiǎng)勵(lì)師生自耕,將面臨兩個(gè)問題:第一,中、小學(xué)生能否有能力、條件去自耕;第二,自北宋學(xué)田制度興起以來,學(xué)田大都采取租佃方式經(jīng)營(yíng),一時(shí)突然收回佃農(nóng)租佃權(quán),原有租佃關(guān)系如何處理。
針對(duì)第一個(gè)問題,各省紛紛表示“(一)學(xué)校教學(xué)與農(nóng)時(shí)不相匹配(二)學(xué)田貧瘠,難以自耕(三)學(xué)田遠(yuǎn)離學(xué)校,往來費(fèi)時(shí)”④,“以耕種言亦多非小學(xué)及中心學(xué)校學(xué)生之體力技術(shù)可以勝任”?。對(duì)于廢除租佃關(guān)系,實(shí)行自耕,浙江“各校自行收租,或尚可行,自耕則路途遙遠(yuǎn),勢(shì)不可能”,佃農(nóng)的永佃權(quán)受到侵犯,影響其生計(jì),易引起糾紛;廣西全縣“學(xué)田一向?yàn)槿说璺N,歷年供租并無積欠,而佃戶生活亦賴以維持”;河南“小學(xué)校學(xué)生因年在十二歲以下實(shí)無耕作能力和技術(shù),雇工耕種則農(nóng)具牲畜之購(gòu)置在在需款,飼養(yǎng)與管理均屬不易,如租佃代耕任意租稞,深恐濫用虛支,弊端百出,為地方豪紳所把持”。②⑧?學(xué)田由學(xué)校自耕破壞長(zhǎng)期的租佃關(guān)系,惡化佃農(nóng)生活,自然引起他們反對(duì),進(jìn)而造成地方社會(huì)生活的緊張與不安。
對(duì)此,教育部的答復(fù)也只是命各地斟酌處理,以學(xué)校與學(xué)田的距離遠(yuǎn)近為準(zhǔn),近者自耕,遠(yuǎn)者租佃。但實(shí)際上各地仍是按照《辦法》第七條末的規(guī)定“并得佃租人民耕種”[35],維持原有的租佃經(jīng)營(yíng)方式。可是細(xì)查《辦法》第七條,教育部明顯是更強(qiáng)調(diào)學(xué)田劃歸各校自耕,實(shí)為自耕在前為主,佃租為輔。租佃經(jīng)營(yíng)只是自耕的補(bǔ)充方法。結(jié)果,各地的推行本末倒置,前后顛倒,實(shí)際上違背了蔣介石和教育部的本意。真正推行自耕的僅云南、廣西兩省,合計(jì)實(shí)行自耕的田地亦僅9 230.37市畝,約占國(guó)統(tǒng)區(qū)學(xué)田總量的0.22%。?
(三) 戰(zhàn)時(shí)學(xué)田的賦稅壓力
前文已述,因種種原因,戰(zhàn)時(shí)教育經(jīng)費(fèi)短缺嚴(yán)重。1942年,教育部為解決此問題,寬籌經(jīng)費(fèi),令各地成立縣地方教育特種基金,“而事實(shí)上僅湖南一省擬定辦法開始實(shí)施”④。但湖南亦感教育經(jīng)費(fèi)籌措的困難,屢屢電請(qǐng)教育部準(zhǔn)豁免學(xué)田學(xué)產(chǎn)帶購(gòu)軍糧。?
因此,為減輕學(xué)田賦稅壓力,首次公布的《辦法》第十三條規(guī)定“學(xué)校自耕學(xué)田之收入,除充膳食營(yíng)養(yǎng)所需外,如有溢余應(yīng)作充實(shí)設(shè)備費(fèi),其余學(xué)校田產(chǎn)之收入,除繳納租賦外,如有盈余得充作擴(kuò)充校舍設(shè)備或補(bǔ)助經(jīng)常費(fèi)之用”[35]。按此規(guī)定,學(xué)校自耕之學(xué)田即不必繳納田賦,收益完全供學(xué)校自用。可《辦法》剛宣布實(shí)施,糧食部即提出疑義,認(rèn)為如果按此辦理,學(xué)田劃撥給各地學(xué)校自耕者免賦,對(duì)國(guó)家賦稅及軍糧征購(gòu)影響太大,要求修改該項(xiàng)條文。教育部無法,只得在“‘除’字下,‘充’字上,加‘繳納賦稅及’五字”,就改為“學(xué)校自耕學(xué)田之收入,除繳納賦稅及充膳食營(yíng)養(yǎng)所需外”,修正后的《辦法》于8月24日頒發(fā)。④如果說,《辦法》的前幾項(xiàng)措施,劃撥學(xué)田為學(xué)校所有、按學(xué)級(jí)分配學(xué)田、提倡學(xué)校自耕,皆因傳統(tǒng)習(xí)慣、地方差異而缺乏操作性,那么,《辦法》原十三條,自耕學(xué)田免賦,對(duì)于行使征稅權(quán)的國(guó)民政府來講,完全具有可行性。如能實(shí)現(xiàn),在某種程度上亦可減輕學(xué)田的賦稅壓力。但是,抗戰(zhàn)時(shí)期糧食是國(guó)家的重要戰(zhàn)略資源,同時(shí)期參與第二次世界大戰(zhàn)的主要國(guó)家,也皆不同程度地采取措施管控本國(guó)糧食供應(yīng)。且以國(guó)統(tǒng)區(qū)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況,除卻糧食以外,也難以仰仗其他財(cái)源了,學(xué)校自耕學(xué)田免賦自然難以施行。
按蔣介石要求,《辦法》應(yīng)于1943年6月前在國(guó)統(tǒng)區(qū)18省全部執(zhí)行完畢,但因上述種種原因,遲至1944年6月,教育部仍在催各省報(bào)學(xué)田撥充校產(chǎn)情況。④而《辦法》規(guī)定的幾項(xiàng)舉措,從各地實(shí)際推行的結(jié)果觀察,除卻統(tǒng)計(jì)了國(guó)統(tǒng)區(qū)18省學(xué)田數(shù)量以外,其他政策基本是失敗的。劃撥學(xué)校所有的學(xué)田數(shù)量極小,大量學(xué)田仍歸縣級(jí)政府掌控,學(xué)田中由學(xué)校自耕的僅占約12.66%[16],份額太小。努力推行的陜西、甘肅、云南、廣西,皆為農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不高之地,難以取得較為明顯的成效。再?gòu)拈L(zhǎng)時(shí)段看,民國(guó)時(shí)期的學(xué)田相比于清代在數(shù)量上有了巨增,但在教育經(jīng)費(fèi)中的地位有逐漸降低之勢(shì)。加之,南京國(guó)民政府成立后,接續(xù)清政府、北洋政府的目標(biāo),力圖建立一個(gè)從中央到地方的現(xiàn)代型政府。因現(xiàn)代型政府職權(quán)、責(zé)任增加,為維持其運(yùn)作,履行其職責(zé),支撐公共事務(wù)開支,必然加大對(duì)地方財(cái)賦的汲取?,F(xiàn)代財(cái)政管理制度逐漸建立,以往游離于政府財(cái)政之外的學(xué)田收益于是就被納入其中,統(tǒng)收統(tǒng)支。如果沒有抗戰(zhàn)全面爆發(fā),教育經(jīng)費(fèi)在地方財(cái)政中的支出大項(xiàng)地位或許還能維持,一旦耗資巨大的長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā),其必受最大影響。而造成這一問題的最根本原因在于,清末興起的西方新式學(xué)堂,完全嫁接于中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的基礎(chǔ)之上。學(xué)田在北宋以后之所以備受重視,就在于其符合科舉制度發(fā)展的內(nèi)在需要。而1905年科舉制度被廢除以后,作為科舉制度經(jīng)濟(jì)根基的學(xué)田逐漸喪失其作用,新辦的西式新學(xué)堂成為了地方政府財(cái)政開支的沉重負(fù)擔(dān)。這是近代中國(guó)教育發(fā)展難以擺脫的困境。
注釋:
① 中國(guó)第二歷史檔案館. 國(guó)民政府教育部檔案. 南京.五/ 10366/94?95.
② 中國(guó)第二歷史檔案館.國(guó)民政府教育部檔案. 南京.五/ 10816(1)/220、21?22、176?177、208、210、218?220.
③ 斯坦福大學(xué)胡佛研究所檔案館. 蔣介石日記. 帕拉阿圖. 1942年10月21日、25日、12月8日、11日.
④ 同月,蔣介石手令“明年各省預(yù)算其中所列項(xiàng)目,雖準(zhǔn)各省主席得以酌量移用,但不得移用為保安等消極方面之經(jīng)費(fèi),如用擴(kuò)充衛(wèi)生與教育等,則可照準(zhǔn)希再通令各省主席遵照為要”。中國(guó)第二歷史檔案館.國(guó)民政府教育部檔案. 南京. 五/ 10812/18、22、27?28、30-31、33、76、82、96、103-104、108、118、121?122.
⑤ 對(duì)于民國(guó)以前學(xué)田的定義,漆俠先生認(rèn)為“學(xué)田是封建國(guó)家土地所有制的一種形態(tài)”,設(shè)立學(xué)田的目的是“為供應(yīng)各州縣學(xué)校學(xué)生的日常生活需要”。高瑩則對(duì)學(xué)田做了更細(xì)化和準(zhǔn)確化的定義,“明代的學(xué)田有了廣義與狹義之分,廣義的學(xué)田包含三種,它們分別為學(xué)田、書院膏火田及試資田。最后三種狹義學(xué)田的服務(wù)對(duì)象及受眾分別對(duì)應(yīng)學(xué)校、書院、參試者?!痹斠娖醾b.宋代學(xué)田制中封建租佃關(guān)系的發(fā)展.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線, 1979(3): 147;高瑩.明清時(shí)期學(xué)田定義及起源再探.農(nóng)業(yè)考古, 2015(1): 159。因此,比照民國(guó)時(shí)期的情況,一些省份對(duì)學(xué)田的定義超出了廣義學(xué)田的范疇,存在著廣義與狹義,以及超出廣義范圍的學(xué)田的狀況.
⑥ 檔案史料中一些省份只是呈報(bào)了產(chǎn)量,本文按照最接近民國(guó)時(shí)期的1911年糧食平均畝產(chǎn)295市斤/市畝,換算為畝數(shù)。根據(jù)史志宏研究員的研究,清代是中國(guó)歷代中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最高峰,民國(guó)時(shí)期反而呈下降狀態(tài)。因此,以1911年的平均畝產(chǎn)換算,學(xué)田總畝數(shù)在一定程度上縮小了。詳見史志宏.清代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指標(biāo)的估計(jì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究, 2015(5): 5?30.
⑦ 梁方仲先生的統(tǒng)計(jì)單位為清畝約合0.92市畝,按此換算為市畝. 梁方仲. 中國(guó)歷代戶口、田地、田賦統(tǒng)計(jì). 北京: 中華書局, 2008: 535, 582.
⑧ 中國(guó)第二歷史檔案館.國(guó)民政府教育部檔案. 南京.五/10814/4、9、16、20、33、36?38.
⑨ 中國(guó)第二歷史檔案館.國(guó)民政府教育部檔案. 南京. 五/ 10815/8、15?17、20、23.
⑩ 中國(guó)第二歷史檔案館.國(guó)民政府教育部檔案. 南京.五/ 10816(3)/4?52、55?90、133.
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On the reform of school owned-farm system by National Government in 1943
CAI Xingtong
(School of History, Nanjing University, Nanjing 210093, China)
After the New Deal in the late Qing Dynasty, the school-owned farm under the Chinese traditional examination system, as a funding, gradually supported the new education, the coverage of whose definition was later expanded, resulting in a huge increase in the number. However, due to the huge cost of the new education, the income of the school-owned farm is in the status of a decline of education funding. In 1943, the National Government tried to reform the school-owned farm system in management and the distribution of income, in order to improve the income of school-owned farm and stabilize the wartime education funding. But as it was too difficult, the school-owned farm was no longer to play an important role in education funding.
the National Government; school owned-farm; the Reform in 1943; education expending
K265
A
1672-3104(2017)01?0182?07
[編輯: 蘇慧]
2016?10?21;
2016?11?23
蔡興彤(1983?),男,黑龍江牡丹江人,南京大學(xué)歷史學(xué)院中國(guó)史專業(yè)博士研究生,主要研究方向:中華民國(guó)史, 民國(guó)教育史
中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2017年1期