我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題研究

趙俊

[摘 要]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也迅速崛起，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程還存在一些問題，一定程度上阻礙了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于三農(nóng)問題的解決。因此，必須要制定有效的措施解決這些法律問題。本文在闡述我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概念及其特征、意義基礎(chǔ)上，提出了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的法律問題與應(yīng)對(duì)措施，希望對(duì)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有幫助。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；法律問題；措施

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）12 — 0115 — 02

引言

土地問題是農(nóng)村三農(nóng)問題的關(guān)鍵，而三農(nóng)問題得到有效解決，對(duì)我國小康社會(huì)建設(shè)具有重要作用。自上世紀(jì)80年代以來，我國農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但由于立法建設(shè)不足，在其流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)法律制度不相符，出現(xiàn)了很多無法避免的問題，因此加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究，對(duì)立法建設(shè)非常重要。

1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概念及其特征

1.1概念

從廣義與狹義上來劃分農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，其中廣義上主要指堅(jiān)持土地所有權(quán)不變，其他農(nóng)民或經(jīng)營者獲得土地原承包人對(duì)所屬土地的占有、使用、收益及處分等權(quán)利。只要符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與相關(guān)法律規(guī)定，可以暫不考慮承包地用途是否改變。在狹義上，其主要是在堅(jiān)持其物權(quán)屬性基礎(chǔ)上，確保無敵所有權(quán)歸屬與農(nóng)業(yè)用途不變的基礎(chǔ)上，自愿合法原則，通過轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股及抵押等形式將土地承包經(jīng)營占有、所有、收益及處分權(quán)轉(zhuǎn)嫁農(nóng)民或經(jīng)營者，這一行為在本質(zhì)上，就是對(duì)土地占有、所有、使用、收益及處分等權(quán)利的流轉(zhuǎn)。

1.2特征

（1）、封閉性。在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)行法律規(guī)定不多，這是基于其內(nèi)部安全與方便流轉(zhuǎn)過程，我國土地承包經(jīng)營權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不但可以確保土地農(nóng)業(yè)用途，不會(huì)為其他成員利益帶來風(fēng)險(xiǎn)。但在其向外部單位或個(gè)人進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，就有一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此法律流轉(zhuǎn)程序比較嚴(yán)格。這種不同的內(nèi)外部流轉(zhuǎn)形式，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)封閉性比較顯著。（2）、特定性。相關(guān)土地法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方要有一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，土地農(nóng)業(yè)用途不能改變。眾所周知我國人口與用地占比不大，耕地面積對(duì)我國糧食總產(chǎn)量有很大影響，一旦土地農(nóng)業(yè)用途改變，就會(huì)降低耕地面積，無法保障糧食生產(chǎn)，從而影響到和諧社會(huì)的建設(shè)。（3）、限制性。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要獲得發(fā)包方同意。其次，在流轉(zhuǎn)中，雙方不得改變土地所有權(quán)、歸屬權(quán)及其農(nóng)業(yè)用途。在相關(guān)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中，土地承包經(jīng)營權(quán)是流轉(zhuǎn)客體，屬于物權(quán)性質(zhì)的用益物權(quán)形式，這也說明土地所有權(quán)沒有發(fā)生變化。土地農(nóng)業(yè)用途與糧食產(chǎn)量及農(nóng)村社會(huì)和諧問題緊密相連，因此在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，雙方?jīng)]有權(quán)利改變土地農(nóng)業(yè)用途。（4）、契約性。其經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間性是在承包期限內(nèi)行使土地承包經(jīng)營權(quán)，不能超出承包期限。在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，針對(duì)雙方權(quán)利與義務(wù)，要簽訂有效合同加以約束，以免出現(xiàn)不必要的責(zé)任糾紛。（5）、自愿性?！掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做了明確規(guī)定，必須要遵循自愿原則。這一自愿性，能夠加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，提高其流轉(zhuǎn)效率，增強(qiáng)土地使用價(jià)值，承包方權(quán)益獲得保障。

2我國農(nóng)村對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的重要意義

2.1經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

家庭承包經(jīng)營是我國農(nóng)村土地承包的主要形式，這就使得農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模普遍不大，一定程度上不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如果土地承包經(jīng)營權(quán)能夠自由進(jìn)入市場，開展大規(guī)模集中化的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，能夠有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度非?？?，農(nóng)民不斷涌向城市，使得部分農(nóng)村土地被棄耕拋荒。這一現(xiàn)象違背了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的初中，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，所需主體可自由獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，土地集中開展規(guī)?；?jīng)營，盡最大可能發(fā)揮土地使用價(jià)值，促進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的有序發(fā)展，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

2.2提高農(nóng)民收入

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷提高，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展勞動(dòng)力需求量也不斷提升，因而農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市，農(nóng)民工群體不斷涌現(xiàn)，大量土地被拋荒，土地資源閑置浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，農(nóng)民工的土地收益逐漸消失。通過流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民通過出租或轉(zhuǎn)包等手段將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)民或經(jīng)營者，土地資源得到優(yōu)化，農(nóng)民也能獲得相應(yīng)的土地市場價(jià)值，收入增加。

2.3加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程

隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就顯著，農(nóng)民收入水平與生活質(zhì)量不斷提高。但如果不采取有效措施遏制日益加劇的城鄉(xiāng)發(fā)展，使得城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡現(xiàn)象日益嚴(yán)重，影響到我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，不利于解決三農(nóng)問題。但要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，就要積極促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。通過流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民安心進(jìn)程務(wù)工并安家落戶，以此促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

3我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的法律問題

3.1頒證流程緩慢

國家明確規(guī)定，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)而言，確權(quán)頒證工作需要5年時(shí)間，但在實(shí)際工作中，確權(quán)登記比較落后。比如某市土地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達(dá)到70%，且很多地方開始土地流轉(zhuǎn)，但在實(shí)際工作中，本地區(qū)還未開展土地確權(quán)頒證工作，這就增加了風(fēng)險(xiǎn)隱患。土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行整理，流轉(zhuǎn)前土地承包界限不存在，這就為日寇土地確權(quán)頒證埋下了安全隱患。

3.2土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)制度約束不夠完善，不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為普遍存在，使得流轉(zhuǎn)問題不斷出現(xiàn)。首先，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，使得土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。產(chǎn)權(quán)不明，利益分配機(jī)制發(fā)展不平衡，使得土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)措施流于形式，難以順利開展土地流轉(zhuǎn)。其次，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范削弱了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。土地是農(nóng)民的生計(jì)手段，沒有土地就代表著其失去了生存基礎(chǔ)，在此背景下，不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為使得農(nóng)民失去了流轉(zhuǎn)信心，不愿主動(dòng)分局國家或集體要求對(duì)所有土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3.3土地糾紛解決機(jī)制法律保障不足

權(quán)益保障，是土地流轉(zhuǎn)目的實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，權(quán)益保障制度不合理，就難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期流轉(zhuǎn)目的。在實(shí)踐中土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛比較多，目前針對(duì)這些糾紛，我國還未建立程序、規(guī)范化的解決機(jī)制，同時(shí)各地政府與法律工作者自身法律素質(zhì)不高，不能及時(shí)解決矛盾糾紛，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利實(shí)施。

3.4監(jiān)管制度有效性不足

目前我國土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)階段，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)管理，政府及相關(guān)管理部門還未頒布統(tǒng)一的辦法，缺乏有效的土地登記規(guī)則，土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的監(jiān)管，服務(wù)認(rèn)可度不高，流轉(zhuǎn)市場比較混亂，信息傳播不夠流暢，經(jīng)營者切身利益得不到保障。

3.5法律屬性與主體不明確

土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)際上屬于一種復(fù)合型權(quán)力，包含身份、物及債等權(quán)利。受復(fù)合性質(zhì)影響，權(quán)力行使比較混亂，法律屬性不明確。要想解決這一問題，就要積極細(xì)化權(quán)力，明確權(quán)利主體。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，其主體是流轉(zhuǎn)合同的實(shí)施與簽訂者，如果主體不明確，就會(huì)影響權(quán)益劃分，法律保護(hù)對(duì)象不明確，保護(hù)方法不夠完善。從目前來看，在我國法律規(guī)定中提出的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體不明確，難以統(tǒng)一規(guī)定，出現(xiàn)理解誤區(qū)，公信力不高。

4、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題解決措施

4.1要明確立法任務(wù)與目的

在立法過程中，要以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，確?，F(xiàn)有承包關(guān)系的穩(wěn)定性，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。同時(shí)，還要積極聽取農(nóng)民建議與意見，允許農(nóng)民可采用不同的土地流轉(zhuǎn)形式，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。通過明確相關(guān)法律的立法任務(wù)與目的，是為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范化，維護(hù)與保障流轉(zhuǎn)人合法權(quán)益，為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

4.2明確土地流轉(zhuǎn)原則與前提

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，要在承包關(guān)系與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制穩(wěn)定基礎(chǔ)上，遵循依法、自愿及平等協(xié)商與有償?shù)雀黜?xiàng)原則，尊重農(nóng)民的主體地位，考慮農(nóng)民基本訴求與意愿，在平等基礎(chǔ)上自由協(xié)商，嚴(yán)防不法分子的破壞，農(nóng)民在享受各項(xiàng)權(quán)利的同時(shí)獲得相應(yīng)利益，實(shí)現(xiàn)共贏，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.3明確流轉(zhuǎn)主體

在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，雙方當(dāng)事人是流轉(zhuǎn)主體，即所說的出讓與受讓方。其中出讓方要排除村委會(huì)主體地位，把承包戶或組織、單位等作為主體。村兩委會(huì)不具有法人地位，也不屬于權(quán)利所有人，不能完全知曉承包經(jīng)營，如果讓其參與土地流轉(zhuǎn)，就會(huì)出現(xiàn)干擾。將其主體地位排除在外，能夠有效預(yù)防主體不合法性及基層干部造成的破壞，確保土地流轉(zhuǎn)的公平性。

4.4增強(qiáng)政府服務(wù)職能

在行政與市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合基礎(chǔ)上，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源。從行政角度出發(fā)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，強(qiáng)化政府服務(wù)職能，如積極財(cái)政政策的制定、優(yōu)惠稅收與貸款政策等，為土地流轉(zhuǎn)提供資金支持；設(shè)立離農(nóng)補(bǔ)貼與獎(jiǎng)金，不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，保障范圍不斷擴(kuò)大從而提升保障水平；在土地流轉(zhuǎn)中規(guī)范政府扶持經(jīng)營、財(cái)政補(bǔ)貼等行為；對(duì)于土地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營而言，政策扶持是重要推動(dòng)力，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施、電網(wǎng)改造、土地整理及測土配方施肥等，加大財(cái)政支持力度。

結(jié)束語

綜上所述，在農(nóng)業(yè)問題中，土地問題是非常關(guān)鍵，其對(duì)我國農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展具有非常重要的影響。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，只有積極有效的擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，因此土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備受關(guān)注。但目前，相關(guān)流轉(zhuǎn)法律制度還存在一定的不足，必須要重視這些問題，明確立法任務(wù)與目的、流轉(zhuǎn)原則及前提、流轉(zhuǎn)主體。才能更好的做好土地經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平，為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕黃河.試論農(nóng)地政策與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保障法律制度的構(gòu)建〔J〕.河北法學(xué)，2009，09：33-39.

〔2〕王鋮.農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題實(shí)證研究〔D〕.安徽大學(xué)，2012.

〔3〕熊夏子.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的法律規(guī)制研究〔D〕.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

〔4〕齊正偉. 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究〔D〕.山東大學(xué)，2014.

〔5〕白曦.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題研究〔D〕.中南民族大學(xué)，2012.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕