萊茵河流域治理的國際經(jīng)驗(yàn)

翁鳴

在全球流域治理過程中，萊茵河流域管理是一個(gè)成功案例，它包含了科學(xué)與民主治理的重要經(jīng)驗(yàn)。二戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲工業(yè)迅速復(fù)蘇和發(fā)展，大量工業(yè)廢棄物泄入河流，萊茵河遭受了嚴(yán)重污染，并且曾被稱為“歐洲的下水道”。同時(shí)，大量開墾河流濕地、修筑大壩、河道裁彎取直，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境破壞、洪災(zāi)頻繁。但是，萊茵河國際保護(hù)組織敢于直面問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定治理目標(biāo)并開展有效行動(dòng)，各成員國之間密切合作，歷經(jīng)多年的努力，現(xiàn)在萊茵河邊人與自然和諧相處，重現(xiàn)了生命之河的美麗景象。

位于歐洲重工業(yè)區(qū)的萊茵河

萊茵河是位于歐洲西部的最大河流，也是一條與農(nóng)業(yè)、工業(yè)和沿岸人民生活密切相關(guān)的重要河流，總共涉及9個(gè)國家，流域面積大約18.5萬平方公里，長度達(dá)1320公里，平均流量為每秒2200立方米，是名副其實(shí)的國際性大流域。

萊茵河具有良好的水流條件，常年自由航行里程超過700公里，是世界上最繁忙的內(nèi)陸航道之一。萊茵河流域沿岸的平原農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)，其支流的峽谷地區(qū)大量種植葡萄等農(nóng)作物，并釀制和銷售高質(zhì)量的葡萄酒。萊茵河流域人口約5000萬，城市化特征日益明顯，其中1/3人口集中在幾個(gè)地區(qū)，德荷邊境的魯爾工業(yè)區(qū)是最大的聚集區(qū)。聚集區(qū)基本上位于干流，或干流與運(yùn)河連接的地區(qū)。

萊茵河不僅作為一條航運(yùn)的通道，發(fā)揮著內(nèi)陸航運(yùn)的功能，而且在阿爾薩斯平原開發(fā)水電，在河流下游逐漸變?yōu)楣┧础Ｍ瑫r(shí)，萊茵河沿岸又是化學(xué)工業(yè)和其他工業(yè)的主要基地，在20世紀(jì)歐洲工業(yè)化發(fā)展中，萊茵河周邊建起密集的工業(yè)區(qū)，以化學(xué)工業(yè)和冶金工業(yè)為主。從1900年至1977年，萊茵河中的鉻、銅、鎳、鋅等金屬離子嚴(yán)重超標(biāo)，河水已達(dá)到有毒的程度。20世紀(jì)中葉，萊茵河發(fā)生了許多污染環(huán)境的重大事故，引發(fā)了歐洲社會(huì)的極大關(guān)注，一些國家開始重視萊茵河流域的治理工作。

上世紀(jì)80年代前期，萊茵河治理成果效果并不明顯，河流污染事件仍在不斷發(fā)生。最典型事件是1986年瑞士桑多斯發(fā)生火災(zāi)，消防時(shí)使用萊茵河水滅火，導(dǎo)致大量農(nóng)藥流入萊茵河，造成大量魚類和有機(jī)生物消失。這起事件引發(fā)了歐洲公民的震驚和憤怒，人們走上街頭舉行抗議活動(dòng)。荷蘭的飲用水和鮮花產(chǎn)業(yè)也因來自德國和法國的工業(yè)污染而深受其害。上述社會(huì)行動(dòng)成為一個(gè)有力的歷史契機(jī)，激發(fā)了人們對(duì)工業(yè)化危害的反思和對(duì)生態(tài)環(huán)境的渴望，推進(jìn)了保護(hù)和治理萊茵河流域的重大政策和措施出臺(tái)，這為萊茵河治理和重現(xiàn)自然的生命之河，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

萊茵河流域治理

萊茵河流域治理可追溯至20世紀(jì)中葉，1950年7月，由荷蘭提議成立萊茵河保護(hù)國際委員會(huì)（ICPR），早期成員有荷蘭、德國、盧森堡、法國和瑞士，共同應(yīng)對(duì)萊茵河污染問題，歐盟于1976年加入該組織。ICPR成立初期收效甚微，經(jīng)過60多年不斷改進(jìn)，該組織已發(fā)展成9個(gè)國家之間高效率合作機(jī)構(gòu)。它不僅設(shè)有政府組織和非政府組織參加的監(jiān)督各國計(jì)劃實(shí)施的觀察員小組，而且設(shè)有許多技術(shù)和專業(yè)協(xié)調(diào)工作組，包括水質(zhì)、生態(tài)、排放、防洪、可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃等工作小組，將治理、環(huán)保、防洪和發(fā)展融為一體，形成了統(tǒng)籌兼顧、綜合治理的科學(xué)理念和整體戰(zhàn)略。

ICPR秘書長本·范德韋特靈指出，多國合作的起步階段是最困難的，需要達(dá)成共識(shí)、確定問題在哪里。ICPR剛成立時(shí)，針對(duì)當(dāng)時(shí)萊茵河面臨的污染問題，把建立檢測(cè)機(jī)構(gòu)并興建污水處理設(shè)備，確定為優(yōu)先解決的問題，這不僅體現(xiàn)了以科學(xué)方法和實(shí)事求是為原則，而且找準(zhǔn)了問題的突破口，形成了共識(shí)的基礎(chǔ)。ICPR最初確定為對(duì)萊茵河污染進(jìn)行調(diào)查研究，并對(duì)氯化物污染源進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，法國鉀礦排放物占據(jù)氯化物污染源之首（占總排放量的1/3），德國位居第二。與此同時(shí)，ICPR成員國意識(shí)到，在處理萊茵河污染問題上需要專門的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)并提供建議。

1963年《伯爾尼條約》簽署，ICPR獲得了為萊茵河污染防治提供建議的權(quán)力，并設(shè)立了秘書處。但是《伯爾尼條約》并未涉及氯化污染物的削減和防治方案，此后一段時(shí)間內(nèi)，萊茵河污染問題更加嚴(yán)重。1972年第一屆萊茵河部長會(huì)議就化學(xué)污染物和氯化物相關(guān)問題達(dá)成協(xié)議，開始制定《化學(xué)污染物公約》（CCP）和《萊茵河氯化物污染防治公約》（CPRACP）。

1976年12月，ICPR成員國簽署《萊茵河氯化物污染防治公約》。該公約規(guī)定，1980年1月1日之前，法國要削減60%的氯化物排放量，荷蘭、德國和瑞士分別承擔(dān)治理費(fèi)用的34%、30%和6%。盡管80年代前期做了不少治理工作，但未能解決萊茵河的物種消失問題，生態(tài)退化依然很嚴(yán)重。1986年發(fā)生桑多斯污染事件，這為新法規(guī)的出臺(tái)創(chuàng)造了重要條件。

針對(duì)桑多斯污染事件，ICPR迅速舉行了3次會(huì)議，并于1987年制定《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》（RAP），力爭(zhēng)用先進(jìn)的技術(shù)手段和嚴(yán)格的生態(tài)指標(biāo)，促進(jìn)萊茵河生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)，并制定萊茵河預(yù)警機(jī)制以防止突發(fā)污染事件發(fā)生，見下表。

《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施結(jié)果表明，大部分目標(biāo)已經(jīng)完成甚至超額完成。1985～2000年，大部分點(diǎn)源污染源的處理率達(dá)70%～100%，生活廢水和工業(yè)污水的處理率也達(dá)到85%～95%，萊茵河的大部分物種已開始恢復(fù)，部分魚類已經(jīng)可以食用。這項(xiàng)治理計(jì)劃顯示，以科學(xué)論證和規(guī)劃為指導(dǎo)，以生態(tài)環(huán)境的整體改善為前提，以高等水生物為生態(tài)恢復(fù)指標(biāo)的做法取得了成功。

萊茵河合作機(jī)制

萊茵河流域途徑多個(gè)國家，多國之間合作治理是成功的重要因素。萊茵河合作治理的核心機(jī)制是萊茵河保護(hù)國際委員會(huì)（ICPR），該流域組織合作的原則是：以成員的共同認(rèn)識(shí)作為合作的基礎(chǔ)，只有取得共識(shí)，才能形成真正的合作；ICPR作為萊茵河合作治理的紐帶，具有將各成員國的治理愿望凝結(jié)為共同目標(biāo)，并轉(zhuǎn)化為美好實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性作用；ICPR具有多層次、多元化的合作功能，既有政府間的協(xié)調(diào)與合作，又有政府與非政府的合作，以及專家學(xué)者與專業(yè)團(tuán)隊(duì)的合作。

合作基礎(chǔ)。萊茵河治理取得成功，首先是沿岸各國人們具有合作治理的共識(shí)和愿望，這是國際合作的基礎(chǔ)。早在19世紀(jì)，萊茵河沿岸就開始修建碼頭、發(fā)展航運(yùn)，之后又修建鐵路和公路，萊茵河地區(qū)成為歐洲西部繁忙的交通樞紐。交通便利帶動(dòng)了工業(yè)發(fā)展，萊茵河地區(qū)成為重工業(yè)和化學(xué)工業(yè)基地的同時(shí)，萊茵河污染問題日益嚴(yán)重，地處下游的荷蘭深受其害，這是荷蘭最先召集共同討論萊茵河保護(hù)、尋求共同對(duì)策的原因。

需要指出的是，ICPR的前身是一個(gè)自由的國際論壇組織，隨著社會(huì)公眾對(duì)萊茵河污染的關(guān)注度越來越大，客觀上需要有一個(gè)專門的研究和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，于是該論壇就發(fā)展為萊茵河沿岸國家和歐盟代表共同組成的國際組織。由此可見，ICPR的誕生是與該流域人們對(duì)萊茵河治理的共同認(rèn)識(shí)密切相關(guān)，即使ICPR成立后，該組織仍然保持著一定的非官方色彩，仍然具有各國政府與非政府組織合作、官方組織與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)合作的特征，這充分體現(xiàn)了上述共同認(rèn)識(shí)已經(jīng)滲透到ICPR的理念之中，并轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗兊纳鐣?huì)實(shí)踐。從這個(gè)意義上講，共同認(rèn)識(shí)就是萊茵河合作機(jī)制得以生成，并發(fā)揮重要作用的思想基礎(chǔ)。

合作紐帶。ICPR作為區(qū)域性國際組織，其聯(lián)接和紐帶作用非常顯著。ICPR主要有兩部分：一是政府之間合作機(jī)構(gòu)，另一部分是非政府組織機(jī)構(gòu)，兩者相互協(xié)調(diào)合作，共同構(gòu)成萊茵河跨國合作機(jī)制。它有三個(gè)層次：第一個(gè)層次是權(quán)力機(jī)構(gòu)，包括全體會(huì)議和協(xié)作委員會(huì)，最具實(shí)權(quán)的是各國部長級(jí)會(huì)議；第二個(gè)層次是秘書處和項(xiàng)目組，負(fù)責(zé)在決策通過后實(shí)施戰(zhàn)略措施；第三個(gè)層次專項(xiàng)工作組和專家組，在每個(gè)項(xiàng)目中，工作組和專家組相互配合，共同完成專項(xiàng)工作。

在第一個(gè)層次，協(xié)商機(jī)制有部長級(jí)會(huì)議、決策方式和懲罰措施三種形式。部長級(jí)會(huì)議決定ICPR的一切重大決議，決議通過后不僅具有一定的法律約束力，而且便于統(tǒng)一執(zhí)行和互相合作，各成員國都需要共同遵守，這是沿岸國家之間互相合作的重要紐帶。

在第二個(gè)層次，秘書組不僅是常設(shè)性工作機(jī)構(gòu)，而且承擔(dān)ICPR與各成員國、非政府組織、專家學(xué)者之間協(xié)調(diào)溝通的重要職能。秘書處由12人組成，負(fù)責(zé)ICPR的日常事務(wù)，自行籌措活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)實(shí)施制定計(jì)劃，協(xié)調(diào)各成員國之間關(guān)系，促進(jìn)溝通交流，參與萊茵河管理，執(zhí)行具體立法和監(jiān)督工作，以及定期提交工作報(bào)告。

第三個(gè)層次，對(duì)于各項(xiàng)專業(yè)性工作，是由一些專項(xiàng)工作組和專家組承擔(dān)。ICPR設(shè)有三個(gè)常設(shè)工作組和項(xiàng)目組，即排放水質(zhì)組、防洪組、生態(tài)組、可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃專家組等，分別負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)重建以及污染源監(jiān)控等工作，為ICPR決策提供草擬方案。

合作方式。ICPR不是一個(gè)完整意義上的官方性機(jī)構(gòu)，更像是一個(gè)多層次、多元化的合作平臺(tái)，它具有很大的包容性、參與性和非政府組織特征，能夠調(diào)動(dòng)各成員國政府、專家學(xué)者、非政府組織、新聞媒體、相關(guān)利益體等積極參與。其中，有政府層面的部長級(jí)會(huì)議，這是協(xié)調(diào)各成員國利益并達(dá)成一致性行動(dòng)的重要機(jī)制，但是ICPR不具備處罰成員國的權(quán)力和職能，這需要借助于它的非政府組織性能，這體現(xiàn)在獨(dú)立性、公正性、科學(xué)性、監(jiān)督性等方面。

ICPR的獨(dú)立性表現(xiàn)為資金自籌，不依附于某個(gè)成員國或利益團(tuán)體而獨(dú)立存在，能夠獨(dú)立自主地開展各項(xiàng)工作；ICPR的公正性表現(xiàn)為公開透明，動(dòng)員廣大民眾參與調(diào)查研究，開展不同意見之間討論爭(zhēng)辯，從而選擇最優(yōu)的可操作方案；ICPR的科學(xué)性表現(xiàn)為它不僅具有較強(qiáng)的專家團(tuán)隊(duì)，而且能夠協(xié)調(diào)相關(guān)大學(xué)和科研院所參與技術(shù)研究，對(duì)水質(zhì)、水文、氣象、地質(zhì)、環(huán)保等多種數(shù)據(jù)，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行綜合性分析；ICPR的監(jiān)督性不僅表現(xiàn)為技術(shù)手段，而且其非政府組織強(qiáng)化了其監(jiān)督職能，既有監(jiān)督企業(yè)和民眾的行為是否失當(dāng)，也有監(jiān)督政府是否履行了承諾，形成有社會(huì)影響力的監(jiān)督效果。

國際經(jīng)驗(yàn)的啟示

從治理理論看，跨國合作治理機(jī)制的優(yōu)越性在于：它能在整個(gè)政府與非政府力量的基礎(chǔ)上，既發(fā)揮政府在制度保障方面的優(yōu)越性，又發(fā)揮非政府組織在動(dòng)員、調(diào)研、監(jiān)督方面的作用。以ICPR為例，它在整合了政府與非政府力量之后，確實(shí)既發(fā)揮了政府的法律保障、制度保障和制度約束的作用，同時(shí)又發(fā)揚(yáng)了非政府組織在國際性、動(dòng)員性、超前性和監(jiān)督性方面的作用。

ICPR的顯著成就與其政府性組織提供的較為完善的制度保障緊密相關(guān)。ICPR部長級(jí)會(huì)議是成員國政府協(xié)商決策的機(jī)構(gòu)，代表成員國政府的立場(chǎng)，這是賦予ICPR的政府性特色。部長級(jí)會(huì)議通過一系列決議章程，為ICPR的環(huán)境治理提供了法律保障、制度保障和制度約束，這使得ICPR能夠正常、有效地運(yùn)行，也使ICPR的政策能夠得到成員國政府的認(rèn)可與實(shí)施。

ICPR制度保障包括：一是綜合決策機(jī)制。萊茵河是一個(gè)綜合性系統(tǒng)，并具有跨境性，要用一種整體的觀點(diǎn)看待其治理。ICPR部長級(jí)會(huì)議規(guī)定，各流域國家應(yīng)在ICPR的主持下，就流域重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商和決策，將人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展這一基本原則融入決策之中。

二是溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。“協(xié)調(diào)機(jī)制能節(jié)約合作的運(yùn)行成本與參與者之間的交易成本”，通過設(shè)定合理的協(xié)調(diào)機(jī)制，ICPR能夠激勵(lì)人們?yōu)榧w做貢獻(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人積極維護(hù)公共利益，最終取得治理成效。

三是政府間的信任機(jī)制。一切合作都是建立在信任的基礎(chǔ)之上，“互相信任可以推動(dòng)地方政府間合作，減少集體行動(dòng)的障礙，出現(xiàn)一個(gè)正和的博弈結(jié)果”。ICPR通過樹立“共贏”的利益意識(shí)，使流域內(nèi)上下游的各地方政府應(yīng)該意識(shí)到：構(gòu)建共同治理水污染目標(biāo)的重要性和緊迫性，強(qiáng)化了認(rèn)同感，促進(jìn)各地政府更好的合作。

四是流域環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制。合理的評(píng)估是確定問題的重要途徑，國際流域環(huán)境影響評(píng)估制度要求流域所在國，對(duì)其即將實(shí)施的有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行跨界影響評(píng)價(jià)，同時(shí)還將項(xiàng)目提交給流域管理機(jī)構(gòu)和國際組織進(jìn)行評(píng)價(jià)，這是保證ICPR流域管理落到實(shí)處的重要環(huán)節(jié)。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）