田玉福

摘要：在中央提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)戰(zhàn)略布局前提下，分析了“十二五”期間中國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)展中存在的問題，提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理和監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建有助于確?！笆濉备邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的完成。

關(guān)鍵詞：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；創(chuàng)新；策略；發(fā)展新理念

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）22-5982-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.22.063

Analysis on Strategies Innovation for Well-facilitated Farmland Construction

TIAN Yu-fu

（Land Consolidation and Rehabilitation Center， The Ministry of Land and Resources，Beijing 100035，China）

Abstract：According to the deploymentof central government， we must innovate the construction strategies， and to accelerate progress. The problems of well-facilitated farmland construction in the 12th Five-year were analyzed. The article suggested the construction of well-facilitated farmland and the management and protection system to help the construction tasks in the 13rd Five-year to ensure completion.

Key words： well-facilitated farmland construction； innovate； strategies； newideas of development

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是保障國家糧食安全的重要舉措，也是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，是當(dāng)前我國加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的全局性和戰(zhàn)略性重大問題[1]。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)列為“十三五”農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重大工程，提出要“以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點，優(yōu)先建設(shè)確?？诩Z安全的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田?！痹诂F(xiàn)有條件下，可以說是任務(wù)重，時間緊，必須客觀分析不同區(qū)域狀況，積極創(chuàng)新建設(shè)策略，因地制宜扎實推進(jìn)。

1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)戰(zhàn)略布局的提出與發(fā)展

中國開展基本農(nóng)田保護(hù)時間較早，早在20世紀(jì)50年代初，國家就有盡可能保護(hù)良田、避免非農(nóng)建設(shè)濫用農(nóng)田的法規(guī)[2]。但國家明確提出開展基本農(nóng)田建設(shè)，推行以建設(shè)促保護(hù)，實行耕地資源數(shù)量質(zhì)量生態(tài)并重管理是在2008年，經(jīng)過近十年的探索完善，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)戰(zhàn)略部署趨于完整，工作基礎(chǔ)日漸扎實。

1.1 政策要求日趨明確

2008年11月，黨的十七屆三中全會做出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出“大規(guī)模實施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進(jìn)，提高耕地質(zhì)量，大幅度增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比重?！笔状螐闹醒雽用嫣岢隽艘愿刭|(zhì)量提升為主要內(nèi)容的農(nóng)田建設(shè)。緊接著，2009-2015年的“中央一號文件”都將“加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”、“建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田”、“促進(jìn)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”等作為持續(xù)夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益的重要內(nèi)容。2008年，《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》提出要“大力推進(jìn)以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點的農(nóng)田整治”，并對開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作了初步部署。

2016年“中央一號文件”要求“大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出“優(yōu)先建設(shè)確保口糧安全的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。至此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的內(nèi)容更加明確，概念趨于統(tǒng)一，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)正式成為國家脫貧攻堅以及實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的一項重要內(nèi)容。

1.2 規(guī)劃體系逐漸完善

2012年國務(wù)院批復(fù)頒布實施的《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》，在首次提出“全域”土地整治概念的同時，也提出了“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的規(guī)劃目標(biāo)。省、市、縣級的土地整治規(guī)劃也明確了本區(qū)域的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)，充分發(fā)揮了規(guī)劃在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的引領(lǐng)作用。2013年，國務(wù)院頒布實施了《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)也作出了具體要求，并要求“建立國家、省、縣三級規(guī)劃（方案）體系。”農(nóng)業(yè)部、水利部、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室等在各自的部門規(guī)劃中結(jié)合部門職能安排了相應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。

目前，“十三五”全國土地整治規(guī)劃已完成報批稿，省級土地整治規(guī)劃大多已在2016年6月底前編制完成，市、縣級土地整治規(guī)劃編制在全面開展；《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》擬根據(jù)發(fā)展新理念進(jìn)行修編。這些都為“十三五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供了堅實的規(guī)劃保障。從規(guī)劃內(nèi)容和各地實踐來看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌安排建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，建立部門聯(lián)動的工作機(jī)制。各級土地整治規(guī)劃，尤其是市縣級土地整治規(guī)劃則立足于分解落實目標(biāo)任務(wù)，優(yōu)化建設(shè)布局，確保把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)落實到項目和地塊，更具操作性。

1.3 科技支撐力度加強(qiáng)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系逐步成型，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)取得突破。2012年國土資源部頒布實施中國首個《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確了高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)、原則、內(nèi)容與技術(shù)要求、程序等[3]，對建設(shè)過程各環(huán)節(jié)以及田間基礎(chǔ)設(shè)施占地率、耕作層厚度等諸多要素提出了量化要求。2014年國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)委批準(zhǔn)發(fā)布《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》國家標(biāo)準(zhǔn)[4]，《通則》在提出土地平整的基礎(chǔ)上，以完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施為重點，配套開展相應(yīng)的土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電等工作，并規(guī)定了各項內(nèi)容的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。目前，國家標(biāo)準(zhǔn)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價規(guī)范》已完成送審稿，解決了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“評什么、怎么評”的問題。中央各部門也紛紛制定了本部門涉及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如農(nóng)業(yè)部頒布實施了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、國家農(nóng)發(fā)辦制定了《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》[5]。浙江、山東、江蘇、四川等省結(jié)合本省實際，先后出臺了有關(guān)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的地方標(biāo)準(zhǔn)。

學(xué)術(shù)界對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的關(guān)注也逐年增多。陳天才等[6]、馬立軍等[7]、李婷等[8]探討了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的空間布局和建設(shè)時序，從自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施條件、立地條件等方面構(gòu)建了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價的體系，并按貼近度大小進(jìn)行時間排序。李少帥等[9]、黃玉嬌等[10]分析了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的問題和對策，提出要加強(qiáng)自然資源和資金的匹配度。王新盼等[11]、王晨等[12]研究了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)域劃分方法，提出結(jié)合農(nóng)田質(zhì)量現(xiàn)狀及其限制因子可改造程度，從基本具備高標(biāo)準(zhǔn)條件和經(jīng)整治后可建成2個層次上劃定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)適宜區(qū)域的方法。

2 “十二五”期間高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)展和問題分析

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，“十二五”期間全國建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田0.27億hm2，超額完成了規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)，可以說成效顯著。但高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項探索性工作，工作部署急、要求高，可借鑒的經(jīng)驗少，從實踐來看，仍然存在一些突出問題，需要在未來加以改進(jìn)完善。

2.1 建設(shè)進(jìn)展情況

按照“中央指導(dǎo)、省負(fù)總責(zé)、縣為主體”的建設(shè)監(jiān)管機(jī)制，“十二五”期間，全國各地共建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田0.27億hm2，通過整治新增耕地170.4萬hm2，耕地質(zhì)量平均提升1～2個等級[13]，國家糧食生產(chǎn)也實現(xiàn)了“十二連增”，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對促進(jìn)農(nóng)業(yè)乃至農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

1）落實了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，田、水、路、林、電等田間基礎(chǔ)設(shè)施配套更加完善，項目區(qū)實現(xiàn)了“旱能灌、澇能排”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害能力明顯增強(qiáng)，部分旱地變成了水澆地，2015年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，全國耕地灌溉面積從2010年的0.60億hm2增加到了2014年的0.65億hm2；優(yōu)化了項目區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，田間基礎(chǔ)設(shè)施占地率減少至8%以下，田間基礎(chǔ)設(shè)施使用年限提高到15年以上，實現(xiàn)了以建設(shè)促保護(hù)，促進(jìn)了耕地節(jié)約集約利用和可持續(xù)發(fā)展。

2）夯實了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查，建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田田塊規(guī)模擴(kuò)大并且變得相對均勻[14]。丘陵區(qū)道路通達(dá)度提高到90%以上，平原區(qū)基本實現(xiàn)100%的通達(dá)度，顯著減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。重慶市以市場為導(dǎo)向，推進(jìn)糧油和蔬菜生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；⒎N植良種化、生產(chǎn)機(jī)械化、水利現(xiàn)代化，打造了長—墊—梁“一圈兩帶三核”百萬畝糧油基地和潼南涪、瓊兩江流域2萬hm2連片蔬菜高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化，農(nóng)民收入顯著提高。廣西、福建等省采取“以獎代補(bǔ)”的形式建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，大力支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自發(fā)開展“小塊并大塊”耕地整治，通過規(guī)模化、集約化、機(jī)械化生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大大提高。

3）改善了生態(tài)環(huán)境。建成的集中連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，在田間道路和溝渠兩側(cè)種植林帶，使項目區(qū)的林木覆蓋率大幅度提高，農(nóng)田防護(hù)面積比例普遍提高到90%以上，優(yōu)化了生態(tài)景觀結(jié)構(gòu)，有利于區(qū)域生物多樣性。通過以改善灌排條件為目的的小流域治理，減少項目區(qū)風(fēng)沙、水土流失、泥石流等自然災(zāi)害的發(fā)生，改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。湖南、上海等地結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)發(fā)展示范農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)基地，建成的“稻田公園”、“郊野公園”等社會反響良好，吸引了大批旅游者，拓寬了農(nóng)民致富門路。

2.2 存在問題分析

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)艱巨，需要舉全國之力，多部門緊密合作共同來完成。當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在組織管理、實施建設(shè)、后期管護(hù)等方面均不同程度地存在一些問題，亟需研究并加以解決。

1）政府主導(dǎo)作用未能有效發(fā)揮。根據(jù)《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，各級地方政府要根據(jù)本地實際情況建立由政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，發(fā)展改革、財政、國土資源、農(nóng)業(yè)、水利等有關(guān)部門參加的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門職能職責(zé)，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。但從“十二五”期間各地建設(shè)情況來看，政府主導(dǎo)的機(jī)制并未完全建立起來，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，有的省份在推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)過程中，盡管在省級層面做了工作部署，但部分市、縣級政府更關(guān)注其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目，未將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為政府的重點工作，很多項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部只停留在文件文字中，職能沒有得到應(yīng)有發(fā)揮，造成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)度慢、資金滯留等問題。

2）部門間銜接協(xié)調(diào)難度大。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的綜合性系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)落實、有序推進(jìn)。但在實際工作中，由于各部門項目管理方式、資金來源、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、人員結(jié)構(gòu)等不盡一致，很難形成共同推進(jìn)的統(tǒng)一平臺，不少地方仍然是部門各自為政，難以形成合力，影響建設(shè)進(jìn)度和效率。

3）資金整合不夠到位。根據(jù)規(guī)劃要求，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要以縣域為單位，按照“規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資金渠道不變、相互協(xié)調(diào)配合、信息互通共享、積極推進(jìn)整合、共同完成目標(biāo)”的原則，加強(qiáng)新增建設(shè)用地土地有償使用費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項資金等不同渠道涉農(nóng)資金的有機(jī)整合。但在政府主導(dǎo)作用不能有效發(fā)揮、部門間銜接協(xié)調(diào)難度大的條件下，很多地方的資金整合流于形式，集中投入、提高資金使用效益的力度不夠。

4）數(shù)據(jù)信息難以及時共享。根據(jù)總體規(guī)劃確定的部門分工，由國土資源管理部門負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖與信息統(tǒng)計工作，要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和信息共享。實際工作中，由國土資源管理部門建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田都能及時上圖入庫，但農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦等其他部門建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田普遍存在片數(shù)比較多且分散的問題，項目和地塊的拐點坐標(biāo)等信息缺乏而難以實地認(rèn)定，導(dǎo)致總體建設(shè)信息不能及時匯總，建設(shè)成果不能共享。

5）后期管護(hù)不到位。總體規(guī)劃對后期管護(hù)只提出了原則性要求，中央層面也未制訂明確的關(guān)于后期管護(hù)的政策。從調(diào)研來看，不少地方存在“重建設(shè)、輕管護(hù)”的現(xiàn)象，沒有完全建立后期管護(hù)機(jī)制，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目建設(shè)完成后，未安排后期管護(hù)資金，管護(hù)責(zé)任不明確，管護(hù)措施不到位，部分田間基礎(chǔ)設(shè)施損毀失修，影響可持續(xù)利用。

3 “十三五”時期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)策略創(chuàng)新分析

與“十二五”期間相比，“十三五”時期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)更為艱巨，要確保按期完成建設(shè)任務(wù)，助力國家第一個百年目標(biāo)順利實現(xiàn)，首先，要針對當(dāng)前存在的問題加快完善體制機(jī)制，提高建設(shè)效率；其次，要采取有效措施，及時化解建設(shè)條件約束趨緊、資金籌措難度加大等不利因素帶來的影響；第三，要積極應(yīng)對新形勢和發(fā)展新理念帶來的困境和挑戰(zhàn)，著力創(chuàng)新建設(shè)途徑。

3.1 “十三五”時期面臨的新挑戰(zhàn)

1）應(yīng)對發(fā)展新理念能力不足。黨的十八屆五中全會提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要貫徹落實五大發(fā)展新理念，促進(jìn)耕地資源數(shù)量質(zhì)量生態(tài)并重管理，需要從業(yè)人員及時轉(zhuǎn)變觀念，改革管理方式，創(chuàng)新規(guī)劃、設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)的技術(shù)方法，革新材料設(shè)備，提升整體素質(zhì)。長期以來，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理部門以及設(shè)計、施工等從業(yè)機(jī)構(gòu)習(xí)慣于“田間工程建設(shè)”模式的農(nóng)田建設(shè)，存在很強(qiáng)的“路徑依賴”特性，要按照發(fā)展新理念開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需要較長的一段轉(zhuǎn)型期。

2）建設(shè)難度越來越大。“十二五”期間，各地按照“先易后難”的順序，將容易建設(shè)的農(nóng)田基本全部建設(shè)完，“基本具備高標(biāo)準(zhǔn)條件”和“稍加整治”類型的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目越來越少，“十三五”時期的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目絕大多數(shù)應(yīng)該都是“需要全面整治”類型的。全面整治要在土地平整的基礎(chǔ)上，綜合開展土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電等工程，工程量大、項目建設(shè)周期長、投資額度也會相應(yīng)增加，建設(shè)成本隨之上升。

3）區(qū)域差異逐步顯化。各省的耕地資源、水資源狀況不盡一致，歷史上對基本農(nóng)田保護(hù)的力度有所差別，總體規(guī)劃確定的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)與上述條件并不完全匹配，局部資源匱乏地區(qū)要完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)難度更大，國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)面臨挑戰(zhàn)。對比分析各省2020年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和2014年的耕地灌溉面積（圖1）發(fā)現(xiàn)，廣西、海南、重慶、四川、貴州、青海、寧夏等?。▍^(qū)）的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)超過了耕地灌溉面積，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨農(nóng)業(yè)灌溉水資源不足的壓力。浙江、江西等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)接近基本農(nóng)田保護(hù)面積80%的省份，以及北京、上海、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、歷史上基本農(nóng)田整治工作開展較好的省份，都存在按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)“無地可整”的困境，需要進(jìn)一步提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以完成建設(shè)任務(wù)。

4）資金籌措難度越來越大。隨著建設(shè)成本增加和物價上漲等因素，“十三五”期間要完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，需要8 000～12 000億元資金。國家用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金來源有新增建設(shè)用地土地有償使用費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項資金、土地出讓收益中計提的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金等。近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快，各地去產(chǎn)能、去庫存的力度逐步加強(qiáng)，各級政府的新增建設(shè)用地土地有償使用費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、土地出讓收益等收入急劇下滑，2015年部分省份就已反映資金難以滿足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需求，急需拓寬資金渠道。

3.2 “十三五”時期策略創(chuàng)新分析

1）健全建設(shè)管理和監(jiān)管機(jī)制。高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)管理和監(jiān)管機(jī)制如圖2所示，縱向上要加快完善“中央指導(dǎo)、省負(fù)總責(zé)、縣為主體”的建設(shè)監(jiān)管機(jī)制，更充分發(fā)揮中央的宏觀調(diào)控作用，進(jìn)一步明確中央各部門的管理職責(zé)，明確各部門的建設(shè)任務(wù)、資金來源，準(zhǔn)確界定各部門在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管中的具體分工。橫向上要完善“政府主導(dǎo)、部門合作、公眾參與”工作機(jī)制，切實落實政府統(tǒng)籌責(zé)任和部門建設(shè)責(zé)任，充分調(diào)動各方的積極性，切實發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用。通過完善機(jī)制解決區(qū)域差異大、部門銜接難、資金整合難等問題，提高貫徹落實發(fā)展新理念的系統(tǒng)能力。

2）創(chuàng)新投融資機(jī)制。鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，積極拓寬資金渠道，加快建立多元化的投融資體系。在宏觀稅收減少的局面下，中央層面要加快研究出臺具體的、操作性強(qiáng)的拓寬資金渠道和統(tǒng)籌政府涉農(nóng)資金的政策措施，充分發(fā)揮政府投資的引領(lǐng)和示范作用。按照“誰投資、誰受益”的原則創(chuàng)新激勵機(jī)制，探索通過土地整治建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新增耕地可用于占補(bǔ)平衡，積極建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、農(nóng)民及業(yè)主多元投入的投資機(jī)制，多渠道、多層次籌集資金。鼓勵農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等土地經(jīng)營者實施項目，實現(xiàn)項目“建、管、用”一體，激發(fā)實施主體的內(nèi)生動力，降低建設(shè)成本。充分發(fā)揮農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的主體作用，鼓勵他們采取多種方式，自行建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，加快農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加農(nóng)民收入。

3）加強(qiáng)評估考核。嚴(yán)格落實中央關(guān)于將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況納入地方各級政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核的要求，開展年度考核和規(guī)劃期末考核，年度考核結(jié)果與下一年度中央資金安排掛鉤。探索建立激勵機(jī)制，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作做得比較好的省份，可考慮在用地指標(biāo)安排、國家投資重大工程建設(shè)等方面予以適當(dāng)傾斜，探索將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中經(jīng)集中連片整治后新增加的部分耕地用于農(nóng)田配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不力的地方，應(yīng)嚴(yán)格按照《糧食安全省長責(zé)任制考核辦法》規(guī)定，追究相關(guān)部門和人員責(zé)任，督促地方政府切實擔(dān)負(fù)起責(zé)任。

4）嚴(yán)格統(tǒng)一上圖入庫。依托國土資源綜合監(jiān)管平臺，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)信息精準(zhǔn)管理機(jī)制，將已建成地塊及時通過國土資源綜合監(jiān)管平臺“上圖入庫”，實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“一張圖”，全面、在線、實時監(jiān)控核查，并在此基礎(chǔ)上形成全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“一張圖”。國土資源管理部門等相關(guān)部門要及時優(yōu)化完善綜合監(jiān)管平臺，制定統(tǒng)一信息標(biāo)準(zhǔn)；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)各有關(guān)部門要完善本部門負(fù)責(zé)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的拐點坐標(biāo)、主要工程量等信息，由縣級建設(shè)部門及時將建設(shè)信息逐級報備至省級部門，省國土資源管理部門匯總?cè)〗ㄔO(shè)信息后報國土資源部，及時實現(xiàn)信息共享。

5）完善建后管護(hù)制度。將建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及時劃定為永久基本農(nóng)田，實行特殊保護(hù)。加快健全管護(hù)機(jī)制，各地政府可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)資金給予適當(dāng)補(bǔ)助。積極引導(dǎo)和激勵專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等新型經(jīng)營主體參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施的建后日常管護(hù)工作。管護(hù)制度的制定，一定要明確各項工程的管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任和管護(hù)義務(wù)，將責(zé)任落實到具體機(jī)構(gòu)（人員），要及時簽訂管護(hù)協(xié)議，確定溝渠、道路、建筑物等工程設(shè)施的具體管護(hù)措施，確保各項工程設(shè)施在設(shè)計使用年限內(nèi)有效發(fā)揮作用。

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