吳 娛，姜 彬，侯愛敏

（蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州 215011）

基于“行政區(qū)劃”的市域產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃研究
——以鎮(zhèn)江市為例

吳 娛，姜 彬，侯愛敏

（蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州 215011）

以鎮(zhèn)江市為例，分析了行政區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系及行政區(qū)劃影響產(chǎn)業(yè)布局的機(jī)制。認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)布局與行政區(qū)劃呈現(xiàn)較明顯的規(guī)律性；權(quán)力在不同空間尺度上的運(yùn)作是行政區(qū)劃作用于產(chǎn)業(yè)布局的重要機(jī)制。文章最后將鎮(zhèn)江作為案例研究，從行政尺度調(diào)整的視角，提出了一些合乎邏輯與經(jīng)驗(yàn)的調(diào)控策略。

行政區(qū)劃；產(chǎn)業(yè)布局；鎮(zhèn)江

產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃是在一定的地域范圍內(nèi)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行的統(tǒng)籌安排和部署。區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局一直是地理學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)關(guān)注的重要課題[1-3]。指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)理論有：產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段理論[4]、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)理論[5]、勞動地域分工理論[6]以及各種不均衡發(fā)展理論[7]，如區(qū)位論、中心地理論、增長極理論、梯度推移理論等。上述基礎(chǔ)理論均是在假設(shè)權(quán)力邊界不充當(dāng)基礎(chǔ)變量的前提下而進(jìn)行的區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局推演，這給實(shí)際理論應(yīng)用造成一些不便和困擾，尤其是在行政界限比較碎化、行政壁壘比較嚴(yán)重的實(shí)體區(qū)域。此外，在實(shí)踐層面，不少學(xué)者從各個(gè)維度積極探索產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的策略。賀傳皎[8]等從產(chǎn)城融合的角度探析了深圳市產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的思路與方法。王興平[9]等基于“空間準(zhǔn)入”的控制性規(guī)劃方法確定了連云港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)空間效益的準(zhǔn)入門檻、環(huán)境準(zhǔn)入門檻等指標(biāo)體系，希冀形成綜合的產(chǎn)業(yè)布局模式。趙西君[10]等分析了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的概念、基礎(chǔ)理論及其存在問題,在此基礎(chǔ)上引入了集群理論并梳理了其理論要點(diǎn),同時(shí)借鑒國外集群創(chuàng)導(dǎo)理論和一些具體規(guī)劃范式構(gòu)建了基于集群理論的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的一般模式。文獻(xiàn)顯示，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局的實(shí)踐層面，學(xué)界對于行政碎化下地域空間范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃探討較少。

近年來，我國的部分地區(qū)，特別是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)逐漸顯露出區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢。在此背景下，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的要求組織和調(diào)控產(chǎn)業(yè)布局是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然走向。然而，我國當(dāng)前的行政區(qū)劃和行政管理體制卻制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，進(jìn)而影響了產(chǎn)業(yè)的合理布局[11]?；谝陨险J(rèn)知，從行政尺度重構(gòu)角度，從行政區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局關(guān)系的表現(xiàn)入手，分析了行政區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的一般關(guān)系，然后深入分析行政區(qū)劃影響產(chǎn)業(yè)布局的機(jī)制、后果，進(jìn)而基于鎮(zhèn)江實(shí)例提出有針對性的規(guī)劃應(yīng)對措施，以期為優(yōu)化鎮(zhèn)江的產(chǎn)業(yè)布局提供切實(shí)可靠的依據(jù)，也為其他地區(qū)提供借鑒。

1 行政區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系辨析

1.1 行政等級與產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系

產(chǎn)業(yè)布局包括產(chǎn)業(yè)的載體、產(chǎn)業(yè)的門類、產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、產(chǎn)業(yè)的聚集度四個(gè)主要方面?，F(xiàn)選取鎮(zhèn)江市不同行政級別主體進(jìn)行數(shù)據(jù)對比，印證了行政級別與產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系。

1.1.1 行政級別與產(chǎn)業(yè)載體級別、產(chǎn)業(yè)門類呈正相關(guān)

產(chǎn)業(yè)載體是支撐維持產(chǎn)業(yè)形成、存在和發(fā)展的物質(zhì)條件和文化條件。當(dāng)前江蘇省內(nèi)40個(gè)國家級經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)載體中[12]，位于地級市中心城區(qū)范圍內(nèi)的共27個(gè)（除滸墅關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)外均以地級市為名），而以縣級市為名、位于縣級市行政區(qū)范圍內(nèi)的僅13個(gè)（見表1），這其中又有8個(gè)位于蘇南地區(qū)，且其所在縣均為國家百強(qiáng)縣前10名。雖然戴著縣一級行政單元的帽子，但無論是城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、社會發(fā)展水平等，與地級市中心城區(qū)的差距已經(jīng)微乎其微，甚至超過了部分蘇中、蘇北地級市的水平。

以鎮(zhèn)江為例，鎮(zhèn)江的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)門類共12大類，這些產(chǎn)業(yè)在市區(qū)均有分布，但在下轄三市卻只有分布某幾種（見表2）。相似的，從城市中心商務(wù)區(qū)的等級規(guī)模、吸納的企業(yè)數(shù)量及級別、發(fā)達(dá)程度等也可以得出相同的結(jié)論，產(chǎn)業(yè)載體的等級、產(chǎn)業(yè)門類均與行政等級成正比關(guān)系。

表1 江蘇省內(nèi)國家級產(chǎn)業(yè)載體分布情況

表 2 鎮(zhèn)江市12類主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)分布情況表

1.1.2 行政級別影響產(chǎn)業(yè)布局的經(jīng)濟(jì)效益及聚集度

行政級別越高，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益就越高。就鎮(zhèn)江而言，選取市區(qū)與下轄三縣級市、市縣鎮(zhèn)三級行政主體和各縣級行政區(qū)與下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人均利潤進(jìn)行對比（見圖1、圖2）可以發(fā)現(xiàn)，地級市行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益高于所轄縣級市；而市、縣、鎮(zhèn)三級行政序列中，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益呈現(xiàn)出市＞縣＞鎮(zhèn)的趨勢；在各縣級政區(qū)中，除揚(yáng)中外，縣級政區(qū)的地均GDP均高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（見圖3）。

同時(shí)行政級別與產(chǎn)業(yè)的集聚度也呈現(xiàn)正相關(guān)。選取全市不同等級行政區(qū)的第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值作為主要對比衡量指標(biāo)（見表3、表4），對市區(qū)、下轄三市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚度分別進(jìn)行計(jì)算并比較：可以發(fā)現(xiàn)，無論是二產(chǎn)還是三產(chǎn)，市區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚度都顯著高于三個(gè)縣級市。類似的對比還可得出鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚度也低于縣級政區(qū)。

圖 1 鎮(zhèn)江市區(qū)與下轄三市二三產(chǎn)企業(yè)人均凈利潤比較圖

圖2 鎮(zhèn)江市市、縣、鎮(zhèn)三級行政區(qū)二三產(chǎn)企業(yè)人均凈利潤比較圖

圖 3 鎮(zhèn)江市縣級政區(qū)與下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)二三產(chǎn)企業(yè)人均凈利潤比較圖

表 3 鎮(zhèn)江市區(qū)與下轄三市第二產(chǎn)業(yè)集聚度比較表

表 4 鎮(zhèn)江市區(qū)與下轄三市第三產(chǎn)業(yè)集聚度比較表

1.2 行政邊界與產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系

相比于行政中心與行政等級，行政邊界與行政幅度對產(chǎn)業(yè)布局的影響更多的體現(xiàn)在宏觀層面。對比鎮(zhèn)江2001年和2013年的工業(yè)用地現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，在丹徒設(shè)區(qū)之前，由于西、南向與丹徒行政邊界的存在，鎮(zhèn)江的工業(yè)布局一直遵循著東、北向的發(fā)展，大量的工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局在北部沿江地區(qū)與東部鎮(zhèn)江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。2002年丹徒設(shè)區(qū)后，行政邊界的打破擴(kuò)大了鎮(zhèn)江主城區(qū)的行政幅度，產(chǎn)業(yè)布局突破了原有的行政邊界束縛，原鎮(zhèn)江主城區(qū)與丹徒縣的行政邊界地帶的工業(yè)布局顯著增多。

但也正是丹徒設(shè)區(qū)的不徹底（設(shè)區(qū)后，丹徒區(qū)實(shí)行“三不變”政策：即管轄范圍不變、管理權(quán)限不變、人事不變），導(dǎo)致鎮(zhèn)江與丹徒的隱性行政邊界依然存在。丹徒設(shè)區(qū)后的大量低成本用地空間難以為主城區(qū)北部沿江地區(qū)的工業(yè)騰轉(zhuǎn)提供空間（見圖4）。

1.3 行政區(qū)劃影響產(chǎn)業(yè)布局的機(jī)制

1.3.1 地方政府的權(quán)力作用

地方政府通過資源配置權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)、財(cái)政管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、社會資本存量控制權(quán)等方式掌控著產(chǎn)業(yè)布局的生成與整合。在當(dāng)前的行政管理體制和法律基礎(chǔ)尚不完善的情況下，政府牢牢“操控”著地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局，對產(chǎn)業(yè)布局活動實(shí)施干預(yù)。

例如，地方政府可直接通過資源配置權(quán)安排國有企業(yè)、合資企業(yè)的空間布局。對于青睞或支持的產(chǎn)業(yè)，政府可干預(yù)相關(guān)項(xiàng)目的審批，或給予企業(yè)一定的政府特許權(quán)，使產(chǎn)業(yè)迅速落地，又或是為其青睞的企業(yè)提供擔(dān)保以方便其貸款等。從鎮(zhèn)江市近五年對市區(qū)和轄市的固定資產(chǎn)投資也可看出，政府利用其財(cái)政管理權(quán)在不同地區(qū)進(jìn)行了不同的投資，而每年在市區(qū)的投資明顯多于下轄三市，從而導(dǎo)致市區(qū)的產(chǎn)業(yè)效益、門類、集聚度等均明顯高于下轄市（見圖5）。

盡管1992年以來的市場經(jīng)濟(jì)體制改革將產(chǎn)業(yè)布局的相關(guān)權(quán)力交還給了市場，但總體而言，在當(dāng)前的行政區(qū)劃體制下，企業(yè)已成為地方政府的“附屬產(chǎn)品”，更是政府權(quán)力的延伸。企業(yè)的運(yùn)行由政府決定，產(chǎn)業(yè)布局也就被政府各項(xiàng)權(quán)力支配著。更為重要的是，地方還通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等權(quán)力調(diào)控方式影響產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展。

圖 4 鎮(zhèn)江市工業(yè)用地圖資料來源：鎮(zhèn)江總體規(guī)劃綱要（2013-2030）

1.3.2 非實(shí)體性政府組織（開發(fā)區(qū)）的權(quán)限影響

開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)性的特殊型政區(qū)，雖無政府法人資格，也不是一級行政序列，但卻是實(shí)質(zhì)上的行政實(shí)體。雖在行政等級上與所在地區(qū)政府平級，但往往由于上級政府賦予的排他性權(quán)力而在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限上高于所在地區(qū)政府。因而，相比所在地區(qū)政府，開發(fā)區(qū)對產(chǎn)業(yè)布局的作用更加強(qiáng)烈顯著。

從開發(fā)區(qū)級別來看，開發(fā)區(qū)因級別不同享受的優(yōu)惠待遇也不同。國家級、省級、市級各類開發(fā)區(qū)擁有的權(quán)限雖然類似，但效力卻有很大差別：如國家級開發(fā)區(qū)能夠調(diào)動更多的資源，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全配套，從而為產(chǎn)業(yè)布局做好先行準(zhǔn)備；又如國家級開發(fā)區(qū)不僅擁有更大的項(xiàng)目審批權(quán)，而且因?yàn)楹啽?、快捷、與國際慣例相適應(yīng)的辦事程序而更易吸引各類投資，從而豐富產(chǎn)業(yè)門類，提高產(chǎn)業(yè)集聚度；類似的還表現(xiàn)在貸款利率、經(jīng)濟(jì)的自由裁量權(quán)等。因此，開發(fā)區(qū)等級越高，對產(chǎn)業(yè)布局的影響就越大，從而更易主導(dǎo)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局。

圖 5 鎮(zhèn)江市2014年市區(qū)與轄市固定投資對比圖

2 基于“行政區(qū)劃”的鎮(zhèn)江市產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃研究

2.1 鎮(zhèn)江產(chǎn)業(yè)布局對行政尺度優(yōu)化的需求分析

2.1.1 中心產(chǎn)業(yè)升級需要適宜的行政格局

一方面老城區(qū)工業(yè)疏散、服務(wù)功能提升迫切需要打破政區(qū)體制的束縛。由于政區(qū)體制的約束，長期作為行政中心的京口、潤州兩區(qū)內(nèi)積聚的擁擠的第二產(chǎn)業(yè)無法向丹徒等地轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重阻礙了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。而由于第二產(chǎn)業(yè)在城市空間的密集，導(dǎo)致生態(tài)空間受到嚴(yán)重壓縮、人居環(huán)境改善受阻，更進(jìn)一步阻礙了新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)所需的創(chuàng)新創(chuàng)意人才的集聚。未來的政區(qū)優(yōu)化必須為京口、潤州等老城區(qū)供應(yīng)充足的增量產(chǎn)業(yè)用地空間。另一方面，丹徒戰(zhàn)略地位的提升迫切需要突破政區(qū)體制的束縛。丹徒是鎮(zhèn)江城市地理上的幾何中心，而鎮(zhèn)江市南部新城區(qū)將是鎮(zhèn)江今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，也是產(chǎn)業(yè)沿滬寧軸線布局的核心片區(qū)，做大做強(qiáng)丹徒核心區(qū)將加速丹徒南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)與主城區(qū)產(chǎn)業(yè)一體化的步伐，推動大鎮(zhèn)江都市圈的產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展。然而，當(dāng)前丹徒由于行政區(qū)劃阻隔，各級產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)布局分散、缺乏合力，各開發(fā)區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，缺乏特色；各鎮(zhèn)之間缺乏整體聯(lián)系，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益；高等級的高鐵站點(diǎn)周邊地區(qū)因跨兩個(gè)行政區(qū)而難以科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局；黃金區(qū)位的滬寧軸線上因與丹陽分隔而治，難以發(fā)揮最大的效益。丹徒戰(zhàn)略地位的提升迫切需要突破政區(qū)體制的束縛，進(jìn)行空間整合優(yōu)化，讓更多產(chǎn)業(yè)向丹徒遷移、集聚，形成前所未有的產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)。

2.1.2 相關(guān)的戰(zhàn)略資源利用需要相應(yīng)區(qū)劃調(diào)整

產(chǎn)業(yè)布局相關(guān)的戰(zhàn)略性資源，是指對產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的廣義資源，對鎮(zhèn)江來說主要是港口、高鐵站點(diǎn)、長江大橋、區(qū)位優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間等等資源。這些戰(zhàn)略性資源的潛力若能得到充分的釋放，對鎮(zhèn)江未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。然而，行政區(qū)劃的約束若不能得到克服，鎮(zhèn)江將喪失許多戰(zhàn)略性資源帶來的機(jī)遇。譬如，港口潛力的發(fā)揮必須打破目前各港區(qū)橫跨多個(gè)區(qū)（市）、臨港產(chǎn)業(yè)空間局促、功能沖突、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)狀，未來如何整合長江港口資源與腹地資源，需要更具智慧的空間優(yōu)化方案與機(jī)制。又如，京口、潤州等老城區(qū)集中了鎮(zhèn)江高等級的山水、文化資源，若要得到合理的開發(fā)必須對當(dāng)前密集在老城區(qū)的產(chǎn)業(yè)，尤其是工業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行疏散，就必須通過行政區(qū)劃優(yōu)化與調(diào)整來實(shí)現(xiàn)。此外，高鐵站前區(qū)的開發(fā)、滬寧軸線的開發(fā)等都需要不同行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)。

2.1.3 產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展需要行政空間的優(yōu)化整合

產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，既包括各級行政區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展，也包括市域?qū)用娈a(chǎn)業(yè)總體發(fā)展的最優(yōu)。因此，需要提升各地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率，在市域?qū)用嬲袭a(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)整體與部分的雙重協(xié)調(diào)。就鎮(zhèn)江而言，低級政區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、產(chǎn)業(yè)資源隱性浪費(fèi)、飛地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的提升、提高市域產(chǎn)業(yè)整體布局的理性程度，都是產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展無法回避的問題，而這些問題的解決都需要行政空間的優(yōu)化整合。從大方向著眼優(yōu)化現(xiàn)有區(qū)劃格局，是協(xié)調(diào)布局產(chǎn)業(yè)、考慮各地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求的應(yīng)有之義。

2.2 基于“行政區(qū)劃”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略與空間布局規(guī)劃

產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃旨在不觸及地方政府利益的前提下，盡可能的在當(dāng)前行政體制特點(diǎn)的基礎(chǔ)上為產(chǎn)業(yè)布局安排符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的最優(yōu)區(qū)位。因此，通過前文的分析，根據(jù)鎮(zhèn)江產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸和訴求，制定優(yōu)化鎮(zhèn)江產(chǎn)業(yè)布局的相關(guān)規(guī)劃，通過規(guī)劃指引逐步引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局的改變。

2.2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略

鎮(zhèn)江市域產(chǎn)業(yè)布局當(dāng)前呈現(xiàn)出沿長江和滬寧高速接線的“T”字型骨架，其更多的是集中在沿江一帶[13]。其中，西部以高資片區(qū)為核心，東部以鎮(zhèn)江新區(qū)為核心，南部以丁卯、谷陽為核心，形成了主城區(qū)的工業(yè)集聚區(qū)，而主城京口、潤州二區(qū)和南部的南徐、丹徒新城以及東部的大港片區(qū)則集中了大量服務(wù)業(yè)，時(shí)至今日，沿江布局、丹徒區(qū)仍未大規(guī)模布置產(chǎn)業(yè)，中心城區(qū)京口、潤州二區(qū)內(nèi)密集的產(chǎn)業(yè)布局仍未得到改變，城市廣大的腹地資源處于“浪費(fèi)”狀態(tài)。因此，產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略致力于解決當(dāng)前中心城區(qū)制造業(yè)過度密集、服務(wù)業(yè)升級乏力等一系列市域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局的問題，具體內(nèi)容包括：（1）優(yōu)化沿江產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展高端制造、高新技術(shù)等技術(shù)含量高、污染小的產(chǎn)業(yè)，充分利用港口、岸線等沿江資源；（2）鎮(zhèn)江及下轄三市主城區(qū)第二產(chǎn)業(yè)搬遷，為服務(wù)業(yè)發(fā)展及轉(zhuǎn)型升級提供增量土地空間；（3）發(fā)揮丹徒區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的功能，將鎮(zhèn)江市中心城區(qū)制造業(yè)南向搬遷，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)江和丹徒的雙重升級；（4）充分利用滬寧軸線的戰(zhàn)略地位，打造鎮(zhèn)江產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一軸線；（5）提高一產(chǎn)地位，利用山地、生態(tài)環(huán)境好的地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃

依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃策略，將產(chǎn)業(yè)空間布局歸納為“三軸、多片”（見圖6）。

“三軸”為沿江先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)軸、沿滬寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)軸、觀光休閑產(chǎn)業(yè)軸，“三軸”的打造旨在緩解沿江產(chǎn)業(yè)發(fā)展壓力，促進(jìn)滬寧軸線資源利用，帶動山地等環(huán)境優(yōu)越地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

“多片”則針對當(dāng)前產(chǎn)業(yè)布局不合理的情況，打造中心城區(qū)服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，將第二產(chǎn)業(yè)逐步撤出中心城區(qū)：打造丹徒、新區(qū)、丹陽北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)三大沿江產(chǎn)業(yè)基地，整合沿江產(chǎn)業(yè)布局，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，避免低端制造業(yè)沿江布局帶來的污染和臨江產(chǎn)業(yè)跨行政區(qū)的重復(fù)建設(shè)，形成沿江發(fā)展合力；沿滬寧線打造高等級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，利用滬寧線的重要帶動力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)，推動市域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)升級；對于句容、丹陽、揚(yáng)中三市生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方向，整合資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)集聚區(qū)。

2.3 基于“行政區(qū)劃”的產(chǎn)業(yè)功能片區(qū)調(diào)整規(guī)劃

隨著滬寧、京滬高鐵的相繼通車，產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心轉(zhuǎn)向南、東是一種必然趨勢；隨著鎮(zhèn)江中心城區(qū)南進(jìn)、南部新城建設(shè)及丹陽城區(qū)開發(fā)等，鎮(zhèn)丹產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一體化趨勢日益明顯，市域?qū)用娴膮^(qū)域協(xié)調(diào)與跨行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局需求十分迫切；同時(shí)，鎮(zhèn)江沿江連綿產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢已經(jīng)基本形成，這也為市域產(chǎn)業(yè)空間的整合與聯(lián)動發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。推進(jìn)鎮(zhèn)江中心城區(qū)的區(qū)劃調(diào)整優(yōu)化的目標(biāo)和著力點(diǎn)主要在于調(diào)整和優(yōu)化鎮(zhèn)江城域（市區(qū)）行政區(qū)劃空間結(jié)構(gòu)，通過優(yōu)化城區(qū)的行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)合理分工與產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，提高產(chǎn)業(yè)的集聚力與輻射力，進(jìn)而增強(qiáng)中心城區(qū)的整體實(shí)力。

本著地域相鄰、產(chǎn)業(yè)一體、規(guī)模適度、有利發(fā)展的原則，實(shí)行“飛地”屬地化破解行政碎化對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，將鎮(zhèn)區(qū)調(diào)整為京口區(qū)、鎮(zhèn)新（或鎮(zhèn)東）區(qū)、丹徒區(qū)三個(gè)片區(qū)，建設(shè)“一核”（鎮(zhèn)江新城）“三區(qū)”（老城區(qū)、新城區(qū)、東城區(qū)）的中心城區(qū)空間格局（見圖7）。

圖 6 鎮(zhèn)江市產(chǎn)業(yè)布局空間規(guī)劃圖

圖 7 鎮(zhèn)江市行政區(qū)劃調(diào)整規(guī)劃圖

行政區(qū)劃調(diào)整明細(xì)和調(diào)整后各區(qū)情況統(tǒng)計(jì)見表5、表6，此方案基本解決了鎮(zhèn)江市“城域（區(qū)）”三個(gè)區(qū)級行政區(qū)空間形態(tài)不規(guī)則、規(guī)模不平衡問題，為“城域”三個(gè)行政實(shí)體的產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展提供了良好空間資源條件；市政府南遷為實(shí)施“南進(jìn)滬寧”、“鎮(zhèn)丹一體”戰(zhàn)略創(chuàng)造了有利的政區(qū)空間環(huán)境；徹底解決了“飛地”問題，有利于產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃統(tǒng)籌，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率。

表 5 鎮(zhèn)江市行政區(qū)劃調(diào)整明細(xì)表

表 6 區(qū)劃調(diào)整后各區(qū)情況統(tǒng)計(jì)表

2.4 基于“行政區(qū)劃”的管理體制創(chuàng)新

2.4.1 縱向：擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)（縣）與強(qiáng)鎮(zhèn)（縣）擴(kuò)權(quán)并舉

賦予地處重要戰(zhàn)略地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以必要的權(quán)力，將上級政府的權(quán)力下沉，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的自主性，推動其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體而言，對位于丹徒區(qū)南部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、京口區(qū)及揚(yáng)中市擁有重要岸線資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、句容市擁有重要山水資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及丹陽市滬寧線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予其資源開發(fā)、配置的權(quán)限，在項(xiàng)目審批、物資調(diào)配、開發(fā)管理等權(quán)限上放開，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

此外，隨著產(chǎn)業(yè)的高度發(fā)展，對于“體大衫小”的強(qiáng)鎮(zhèn)，在不涉及行政區(qū)劃調(diào)整的情況下，將一部分歸屬于上級政府的權(quán)限直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)（縣），以緩解有限權(quán)力對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的束縛，打破鎮(zhèn)（縣）域產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯的局面。具體而言，對于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)集聚度、產(chǎn)業(yè)效益等已接近或超過中心市區(qū)的水平的強(qiáng)鎮(zhèn)（如丹陽北部產(chǎn)業(yè)密集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與揚(yáng)中市的新壩鎮(zhèn)），通過財(cái)權(quán)、事權(quán)的全面下沉，尤其自主安排財(cái)政、項(xiàng)目審批等權(quán)力進(jìn)行下放，調(diào)動其發(fā)展積極性，滿足其當(dāng)前突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸的需要。

2.4.2 橫向：建立切實(shí)有效的跨域組織

黨的“十八大”報(bào)告和十八屆三中全會提出要“建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，這一基本思想同樣適用于地方政府的行政體制創(chuàng)新。新的政區(qū)空間之間的矛盾將突破傳統(tǒng)的單一思維模式——調(diào)整行政區(qū)劃，轉(zhuǎn)而向建立不同行政層級、不同性質(zhì)、不同規(guī)模、不同部門的跨界區(qū)域合作組織及服務(wù)型政府變化。

一方面要加強(qiáng)建設(shè)鎮(zhèn)江與下轄三市的“一體化”組織（見圖8）。在鎮(zhèn)江市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，與丹陽、揚(yáng)中、句容共同組成“一體化”性質(zhì)的跨界合作組織。設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，由鎮(zhèn)江市常務(wù)副市長擔(dān)任組長，下轄三市市長擔(dān)任副組長，組織協(xié)調(diào)中心城區(qū)與三市的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局、管理的關(guān)系，形成產(chǎn)業(yè)分工合作與協(xié)調(diào)布局，合作共建新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，合力打造鎮(zhèn)江都市區(qū)一體化發(fā)展。伴隨著沿江產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化發(fā)展，從長遠(yuǎn)看，揚(yáng)中市有可能融入鎮(zhèn)江大都市區(qū)范圍，因此要進(jìn)一步加強(qiáng)揚(yáng)中與丹陽、鎮(zhèn)新區(qū)的“夾江”合作開發(fā)，也有必要及時(shí)將揚(yáng)中市納入鎮(zhèn)江都市區(qū)核心范圍，形成鎮(zhèn)丹揚(yáng)產(chǎn)業(yè)一體化新格局。

另一方面要加快建設(shè)中心城區(qū)合作“共同體”、港務(wù)合作組織和生態(tài)旅游合作組織。由鎮(zhèn)江市委、市政府牽頭，三個(gè)中心城區(qū)共同組建合作“共同體”，統(tǒng)籌規(guī)劃三個(gè)城區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃建設(shè)，明確各區(qū)的產(chǎn)業(yè)功能定位，重點(diǎn)打造丹徒區(qū)南部新城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，做好港口、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)合理分工布局，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聚合力、輻射力；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鎮(zhèn)江市域內(nèi)港口岸線資源的規(guī)劃、功能定位，從嚴(yán)控制岸線資源，合理分工合作，規(guī)劃港口腹地，共謀港口現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市域旅游——休閑產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃建設(shè)，開發(fā)市域豐富的旅游資源，形成區(qū)域特色，科學(xué)設(shè)計(jì)旅游線路，加強(qiáng)旅游休閑產(chǎn)業(yè)的管理，大力提高服務(wù)水平。著力打造南部新城的服務(wù)功能，提升產(chǎn)業(yè)能級。

此外，要重視市域外跨界合作組織的構(gòu)建（見圖9）。市域外跨界合作組織主要考慮在市域行政邊界地區(qū)，省內(nèi)其他城市對鎮(zhèn)江形成的強(qiáng)烈輻射帶動及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，而進(jìn)行的聯(lián)動或跨市域產(chǎn)業(yè)布局，鎮(zhèn)江市域外規(guī)劃發(fā)展的跨界協(xié)調(diào)包括兩個(gè)層面。一是寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈內(nèi)的組織協(xié)調(diào)，二是寧鎮(zhèn)揚(yáng)都市圈外的組織協(xié)調(diào)。其中，后者主要是指鎮(zhèn)江與泰州、常州的組織協(xié)調(diào)。

2.4.3 核心：構(gòu)建服務(wù)型政府

行政體制改革的核心要點(diǎn)是“深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革”、“轉(zhuǎn)變政府職能”，從長遠(yuǎn)看來，能夠構(gòu)建更加穩(wěn)定的、競爭充分的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，更有利于經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

一要創(chuàng)新政府績效考核與問責(zé)機(jī)制，改變地方政府的工作重點(diǎn)。GDP導(dǎo)向的政績考核制度是政府樂于干預(yù)產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)鍵原因。因此，只有改革這種不合理的考核機(jī)制，從地區(qū)間可持續(xù)發(fā)展的角度建立更為科學(xué)合理的政績評價(jià)體系，提高社會、文化、生態(tài)等在考核中的權(quán)重，降低甚至取消GDP在政績考核中的權(quán)重，才能從根本上遏制地方政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理念和做法。

二要以法律形式保障政府將權(quán)力交還給市場。當(dāng)前的法律法規(guī)承認(rèn)了地方政府擁有的資源配置權(quán)，而這些權(quán)力是影響產(chǎn)業(yè)布局的核心。因此，應(yīng)當(dāng)通過修改法律的途徑，將這些權(quán)力交還給市場（包括公司、協(xié)會等各類社會組織），由市場掌握產(chǎn)業(yè)布局相關(guān)的權(quán)限。只有把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，市場才能真正發(fā)揮在產(chǎn)業(yè)布局中的真正作用。

三要強(qiáng)化公眾參與機(jī)制，監(jiān)督地方政府作為。在我國，由于缺乏相關(guān)的機(jī)構(gòu)、法律和機(jī)制，民意缺乏表達(dá)的渠道。盡管地方民眾是受產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響最直接的群體，但由于缺乏公眾參與監(jiān)督、參與決策的機(jī)制，民意對政府的行為缺乏應(yīng)有的影響力。因此，建立強(qiáng)有力的公眾參與機(jī)制，將地方政府的作為置于群眾的監(jiān)督之下，才能規(guī)范地方政府的行為。

圖 9 鎮(zhèn)江市市域外跨界合作組織空間示意圖

3 結(jié)語

行政尺度重構(gòu)是調(diào)控空間資源的一種重要手段。在資本全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，統(tǒng)籌安排區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源、突破行政區(qū)壁壘是資本與權(quán)力耦合交織實(shí)現(xiàn)資本“再地域化”的重要途徑。文中以鎮(zhèn)江市為例，并結(jié)合常州、蘇州等地的輔證，分析了行政區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系及行政區(qū)劃影響產(chǎn)業(yè)布局的機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：（1）產(chǎn)業(yè)布局與行政區(qū)劃呈現(xiàn)較明顯的規(guī)律性；（2）權(quán)力在不同空間尺度上的運(yùn)作是行政區(qū)劃作用于產(chǎn)業(yè)布局的重要機(jī)制；（3）行政區(qū)劃對產(chǎn)業(yè)布局的影響具有兩面性；（4）化解行政區(qū)劃對產(chǎn)業(yè)布局的影響需多管齊下。文章最后將鎮(zhèn)江作為案例研究，從行政尺度調(diào)整的視角，提出了一些合乎邏輯與經(jīng)驗(yàn)的調(diào)控策略。認(rèn)為，鎮(zhèn)江市應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、行政區(qū)劃調(diào)整、創(chuàng)新行政管理體制三個(gè)維度來強(qiáng)化政策設(shè)計(jì)，以期在資本全球化背景下，資本更好的在鎮(zhèn)江地域范圍實(shí)現(xiàn)資本“再空間化”做好行政尺度“修復(fù)”。

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A study on the planning of industrial layout in city area based on the administrative division——A case study of Zhenjiang City

WU Yu，JIANG Bin，HOU Aimin

（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

Adjustment of administrative division is an important tool to integrate space resources for modern cities and regions.Under the capital globalization and the regional economic integration,overall arrangements of regional industrial resources and breaking through administrative barriers are significant approaches,which makes the capital and power interweave together to Re-territorialization.Taking Zhenjiang City as an example,the paper analyzes the relationship between administrative division and industrial layout and the mechanism of influence of the administrative division on the industrial distribution.This paper holds that there is an obvious regularity between the industrial distribution and the administrative division,and the operation of power in different spatial scales is an important mechanism that administrative division acts on industrial distribution.Taking Zhenjiang for a case study,this paper puts forward some logical and professional regulatory strategies from the perspective of administrative scales adjustment.

administrative division;industrial layout;Zhenjiang City

TU982.2

B

2096-3270（2017）01-0061-08

（責(zé)任編輯：盧文君）

2016-01-01

吳 娛（1990-），女，湖北襄陽人，碩士研究生。

侯愛敏（1975-），女，副教授，博士，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的研究，Email：Joyhou2006@mail.usts.edu.cn。